Nội dung được biên tập từ chuyên mục tư vấn luật Đất đai của Công ty luật Minh Khuê

>> Luật sư tư vấn pháp luật Đất đai, gọi: 1900 6162

1. Cơ sở pháp lý:

- Luật đất đai năm 2013

- Nghị định số 46/2014/NĐ-CP

2. Giá trị tăng thêm từ đất là gì?

Điều tiết giá trị tăng thêm của đất do đầu tư hạ tầng mang lại tại các nước đã được áp dụng từ lâu. Ở Việt Nam, việc điều tiết giá trị tăng thêm từ đất không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại được quy định tại Luật Đất đai trước đây. Theo đó, Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua các chính sách tài chính về đất đai thông qua “điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại” (Điểm c khoản 3 Điều 5 Luật Đất đai cũ). Vấn đề này sau đó được nhắc lại trong Luật Đất đai năm 2013 (khoản 2 Điều 19 Luật Đất đai năm 2013). Tuy nhiên, cho đến thời điểm hiện tại pháp luật vẫn chưa làm rõ khái niệm “giá trị tăng thêm từ đất” cũng như giá trị tăng thêm không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại.

Theo quan niệm phổ biến, giá trị tăng thêm của hàng hóa là giá trị mới của hàng hóa tạo ra từ quá trình sản xuất kinh doanh. Đất đai không do con người tạo ra nhưng đã được coi là “hàng hóa đặc biệt”, đã quy định giá cả từ Luật Đất đai cũ năm 1993. Vì vậy có thể hiểu:

Giá trị tăng thêm từ (của) đất chính là phần giá trị (mới) vượt trội so với giá trị được xác định tại thời điểm xác lập quyền sử dụng đất (QSDĐ) cho người sử dụng đất. Phần giá trị này có được có thể là do việc đầu tư, cải tạo đất của người sử dụng đất mang lại (như san lấp mặt bằng, bồi bổ đối với đất nông nghiệp…) hoặc do những tác động khác. Thực tế cho thấy, ngoài phần giá trị tăng thêm của đất do người sử dụng đất đầu tư mang lại, đất đai có thể tăng thêm giá trị do những tác động sau:

- Sự phát triển của đời sống kinh tế xã hội: đây là yếu tố biểu hiện sự thay đổi trong quan hệ cung – cầu về đất đai. Đời sống kinh tế xã hội phát triển kéo theo nhu cầu về đất đai càng đa dạng, khả năng đáp ứng nhu cầu ngày càng cao nhưng quỹ đất đai có hạn dẫn đến sự gia tăng của giá đất.

- Hoạt động đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng của Nhà nước: các công trình hạ tầng kỹ thuật (đường giao thông, hệ thống cấp, thoát nước, năng lượng…) và hạ tầng xã hội (trường học, bệnh viện, chợ…) ảnh hưởng rất lớn đến khả năng sinh lợi của đất, điều kiện thuận lợi cho sản xuất kinh doanh cũng như sinh hoạt của người SDĐ. Đây chính là những yếu tố quyết định giá trị, giá cả của đất đai. Các yếu tố này càng hoàn thiện thì giá đất trong khu vực càng tăng.

- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước: tự thân các yếu tố này không làm tăng giá trị của đất nhưng là tiền đề để giá trị này tăng lên. Khi Nhà nước lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để phát triển đô thị, định hướng chuyển từ đất nông nghiệp sang đất khu dân cư chẳng hạn, hiện tượng tăng giá đất sẽ xảy ra bởi việc gia tăng giá trị của đất trong tương lai chắc chắn sẽ đến nếu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước thể hiện đủ tính khoa học và khả thi.

Phần tăng thêm giá trị của đất do các yếu tố trên góp phần tạo ra tất nhiên phải thuộc về Nhà nước và xã hội, bởi người sử dụng đất không có đóng góp gì cho sự tăng thêm này. Hơn nữa, để có được những giá trị tăng thêm trên, toàn xã hội và Nhà nước phải rất tốn kém trong việc đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, góp phần cho kinh tế xã hội phát triển. Bên cạnh đó, việc Nhà nước điều tiết giá trị tăng thêm của đất không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại ngoài việc đảm bảo sự công bằng xã hội còn có ý nghĩa rất lớn trong việc chống đầu cơ đất đai – một hiện tượng được đánh giá là có tác động tiêu cực đối với thị trường đất đai nói riêng và thị trường bất động sản (BĐS) nói chung.

Vấn đề này các nước, vùng lãnh thổ có nền kinh tế phát triển đều đã có quy định cụ thể và áp dụng từ rất lâu. Ví dụ: Đài Loan từ những năm 1970 đã có “thuế giá trị gia tăng về đất” được thu trên tổng giá trị tăng thêm của đất (phát sinh không do lao động của người sử dụng đất) tại thời điểm chuyển nhượng mà trước đó đã xác định giá trị cụ thể. Mức thuế suất càng cao nếu giá trị gia tăng của đất càng lớn. Hàn Quốc và đặc biệt là Trung Quốc cũng đặt ra loại thuế giá trị tăng thêm của đất (land value increment tax) để thực hiện việc điều tiết này.

3. Pháp luật Việt Nam về điều tiết giá trị tăng thêm từ đất

3.1. Luật đất đai trước đây

Vấn đề điều tiết giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại lần đầu tiên được Luật Đất đai cũ quy định tại khoản 3 Điều 5 cùng với các khoản điều tiết nguồn lợi từ đất khác. Theo điểm c khoản 3 Điều 5 Luật Đất đai cũ thì Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua “điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại”. Tuy nhiên, quy định này chỉ tồn tại trên giấy cho đến khi hết hiệu lực mà không có quy định cụ thể nào để thi hành. Ngay cả các quy định tiếp theo tại Điều 54 Luật Đất đai cũ về nguồn thu ngân sách từ đất đai vốn có liên quan trực tiếp đến vấn đề này, cũng “quên” đề cập đến khoản thu quan trọng này.

3.2. Luật đất đai năm 2013

Khoản 2 Điều 19 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi”. Như vậy, so với Luật Đất đai cũ, quy định về điều tiết giá trị tăng thêm từ đất không do đầu tư của người SDĐ mang lại của Luật Đất đai năm 2013 cụ thể hơn đôi chút. Tuy nhiên, cũng tương tự Luật Đất đai cũ, Điều 107 Luật Đất đai năm 2013 quy định về các khoản thu tài chính từ đất đai cũng không đề cập cụ thể vấn đề điều tiết giá trị tăng thêm từ đất. Việc điều tiết giá trị tăng thêm từ đất thông qua chính sách đầu tư cơ sở hạ tầng và hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi vẫn chưa có quy định. Vì vậy, việc điều tiết giá trị tăng thêm từ đất chỉ có thể thực hiện thông qua các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất.

Theo quy định hiện hành, nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất được chia thành 6 loại: tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, lệ phí trước bạ và lệ phí địa chính. Các nghĩa vụ này có thể chia thành 3 nhóm.

Nhóm 1: tiền sử dụng đất và tiền thuê đất là nghĩa vụ phải thực hiện để có QSDĐ.

Nhóm 2: thuế sử dụng đất và thuế thu nhập từ chuyển QSDĐ là nghĩa vụ phải thực hiện khi thực hiện quyền.

Nhóm 3: lệ phí trước bạ và lệ phí địa chính là nghĩa vụ phải thực hiện khi làm những thủ tục hành chính về đất đai.

Trong đó, nhóm 3 là nghĩa vụ mang tính “hành chính” nên không thể coi có chức năng điều tiết giá trị tăng thêm từ đất, dù lệ phí trước bạ thu trên giá trị QSDĐ. Do đó, chúng ta sẽ tìm hiểu “khả năng” điều tiết giá trị tăng thêm của 2 nhóm nghĩa vụ tài chính còn lại.

4. Điều tiết giá trị tăng thêm từ đất thông qua tiền sử dụng đất và tiền thuê đất

4.1. Tiền sử dụng đất

Theo khoản 21 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 thì: “Tiền sử dụng đất là số tiền mà người sử dụng đất phải trả cho Nhà nước khi được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất”. Định nghĩa này không chính xác bởi tiền sử dụng đất là số tiền trả để có QSDĐ dưới hình thức giao đất vào những mục đích nhất định (Điều 55 Luật Đất đai năm 2013, Điều 2 Nghị định số 45/2014/NĐ-CP). Vì vậy, những trường hợp “chuyển mục đích SDĐ” hoặc được “công nhận QSDĐ” mà mục đích sử dụng đất không thuộc các trường hợp quy định tại Điều 55 Luật Đất đai năm 2013 thì có thể phải nộp tiền thuê đất chứ không phải là tiền sử dụng đất.

Về phương thức nộp, tiền sử dụng đất được thu một lần dựa trên cơ sở diện tích đất phải nộp tiền sử dụng đất và giá đất tính tiền sử dụng đất. Giá đất tính tiền sử dụng đất là giá đất của Ủy ban nhân cấp tỉnh nơi có đất hoặc giá trúng đấu giá QSDĐ trong trường hợp Nhà nước giao đất theo phương thức đấu giá. Người sử dụng đất khi đã hoàn thành nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất thì cho dù giá đất có tăng thêm theo thời gian họ cũng không phải thực hiện thêm nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất. Do đó với cách thu này, tiền sử dụng đất rõ ràng không có khả năng điều tiết giá trị tăng thêm từ đất không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại.

4.2. Tiền thuê đất

Pháp luật hiện hành không có định nghĩa về tiền thuê đất. Tuy nhiên, căn cứ vào các quy định có liên quan đến thu tiền thuê đất thì có thể hiểu: “Tiền thuê đất là khoản tiền mà các chủ thể sử dụng đất dưới hình thức thuê phải trả cho Nhà nước để được quyền sử dụng một diện tích đất trong một thời gian nhất định”. Về bản chất, tiền thuê đất cũng giống như tiền sử dụng đất: đó là tiền phải trả để có QSDĐ. Điểm khác biệt giữa tiền thuê đất với tiền sử dụng đất là đối tượng áp dụng. Trong khi tiền sử dụng đất áp dụng cho các chủ thể sử dụng đất dưới hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất thì tiền thuê đất áp dụng đối với các chủ thể sử dụng đất thuê theo Điều 56 Luật Đất đai năm 2013.

Về phương thức thực hiện, tiền thuê đất được quy định có hai cách thu nộp: nộp tiền thuê hàng năm hoặc một lần cho cả thời gian thuê. Trường hợp thu tiền thuê một lần, tiền thuê đất được tính dựa trên diện tích đất phải nộp tiền thuê đất và đơn giá thuê đất một lần. Trong trường hợp này, tiền thuê đất được quy định tương tự tiền sử dụng đất. Người thuê đất nếu đã nộp tiền thuê một lần thì được coi như đã hoàn thành nghĩa vụ tiền thuê đất trong suốt thời gian sử dụng đất, không bị thu thêm tiền thuê khi giá đất tăng lên.

Trường hợp nộp tiền thuê đất hàng năm thì tiền thuê được tính trên cơ sở diện tích đất phải nộp tiền thuê và đơn giá thuê hàng năm. Khác với trường hợp trả tiền thuê một lần, trường hợp này đơn giá thuê đất chỉ được giữ ổn định trong thời gian 05 năm đối với trường hợp cho thuê đất thông thường và 10 năm đối với trường hợp đấu giá QSDĐ thuê tính từ thời điểm cho thuê đất. Sau chu kỳ này, Nhà nước có quyền điều chỉnh đơn giá thuê đất cho chu kỳ thuê tiếp theo. Như vậy, trường hợp thuê đất trả tiền thuê hàng năm thì Nhà nước có thể điều tiết giá trị tăng thêm từ đất. Tuy nhiên, với bản chất là tiền phải trả để có QSDĐ, việc tăng tiền thuê đất theo thời gian sử dụng mà không có một giới hạn nào sẽ gây tâm lý không tốt đối với chủ thể kinh doanh về môi trường đầu tư. Vì vậy, tác giả không ủng hộ việc điều tiết giá trị tăng thêm bằng tiền thuê đất theo cách tăng giá thuê đất.

5. Thuế sử dụng đất và thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất

5.1. Thuế sử dụng đất

Cũng như phần lớn các nghĩa vụ tài chính về đất đai khác, thuế sử dụng đất không có định nghĩa cụ thể. Tuy nhiên, thuế sử dụng đất có thể hiểu là “nghĩa vụ vật chất mà người sử dụng đất phải thực hiện hàng năm cho Nhà nước”. Xét bản chất, đây là khoản “điều tiết” lợi ích từ việc sử dụng đất của người sử dụng đất, là một phần lợi ích vật chất có được từ việc sử dụng đất (có thể là giả định) mà người sử dụng đất “chia sẻ” với Nhà nước.

Thuế sử dụng đất có phương thức nộp duy nhất là hàng năm. Cho đến khi nào người sử dụng đất còn sử dụng đất (hoặc nắm giữ QSDĐ dù thực tế không sử dụng) thì họ vẫn phải nộp thuế sử dụng đất cho Nhà nước.

Theo pháp luật hiện hành, Việt Nam có hai loại thuế sử dụng đất: thuế Ssử dụng đất nông nghiệp và thuế sử dụng đất phi nông nghiệp. Thuế sử dụng đất nông nghiệp áp dụng đối với các chủ thể sử dụng đất vào mục đích sản xuất nông nghiệp. Loại thuế này ban đầu có tên gọi là “thuế nông nghiệp” được quy định trong Pháp lệnh thuế nông nghiệp ngày 30/01/1989 và hiện tại được quy định Luật Thuế sử dụng nông nghiệp hiện hành ban hành vào ngày 10/7/1993. Thuế sử dụng đất nông nghiệp được tính dựa vào các yếu tố như: diện tích đất, hạng đất và định suất thuế (được quy định theo hạng đất). Định suất thuế cao nhất là 650 kg thóc/ ha đối với đất trồng cây lâu năm hạng 1 và 550 kg thóc/ ha đối với đất trồng cây hàng năm hạng 1. Rõ ràng, với cách thu này, Nhà nước không có ý định điều tiết giá trị tăng thêm từ đất nông nghiệp. Hơn nữa, do chính sách ưu đãi đối với lĩnh vực sản xuất nông nghiệp, phần lớn diện tích đất sản xuất nông nghiệp đều được miễn thuế nên việc đặt vấn đề điều tiết giá trị tăng thêm của đất nông nghiệp là không phù hợp.

Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp được quy định trong Luật Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp năm 2010 và chính thức áp dụng từ năm 2012. Tiền thân của loại thuế này chính là thuế nhà, đất được quy định trong Pháp lệnh Thuế nhà, đất năm 1992 .Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp được áp dụng đối với đất ở và các loại đất phi nông nghiệp khác có sử dụng vào các mục đích sản xuất, kinh doanh. Loại thuế này được tính dựa vào giá trị quyền sử dụng đất tính thuế và thuế suất. Trong đó, giá trị QSDĐ được xác định theo giá đất trong bảng giá của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nơi có đất, còn thuế suất có mức cơ bản chung khá thấp, chỉ 0,03%. Đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở thì có thể chịu mức thuế cao nhất là 0,15% đối với diện tích đất vượt hạn mức giao đất quá 3 lần ( Điều 7 Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp năm 2010). Như vậy, khả năng điều tiết giá trị tăng thêm của thuế SDĐ phi nông nghiệp rất thấp do mức thuế suất thấp và giá đất tính thuế là bảng giá đất theo quy định được áp dụng trong thời gian 5 năm kể từ khi ban hành nên giá tính thuế không thể theo kịp sự thay đổi của giá thị trường (Điều 114 Luật Đất đai năm 2013). Trong khi đó, mức thuế này ở Indonesia là 0,5%, tại Hàn Quốc là từ 0,2% – 0,5%, cao hơn mười lần ở Việt Nam.

5.2. Thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất

Đây là loại thuế đánh vào thu nhập mà người sử dụng đất có được khi thực hiện chuyển QSDĐ. Nếu so với các loại nghĩa vụ tài chính trên, loại thuế này về lý thuyết có khả năng điều tiết giá trị tăng thêm từ đất nhiều nhất bởi khi thực hiện chuyển QSDĐ, giá trị mới của QSDĐ sẽ được thể hiện rõ tại thời điểm giao dịch. Theo pháp luật hiện hành, có hai loại thuế đánh vào thu nhập từ chuyển QSDĐ là thuế thu nhập cá nhân và thuế thu nhập doanh nghiệp.

(i) Thuế thu nhập cá nhân

Thuế thu nhập cá nhân từ chuyển nhượng BĐS (bao gồm cả QSDĐ) theo quy định hiện hành được tính với mức thuế suất 2% trên giá trị chuyển nhượng.[23] Với cách thu cào bằng này, người có thu nhập và không có thu nhập (tức bị lỗ) từ chuyển nhượng QSDĐ vẫn phải nộp thuế như nhau. Nghĩa là theo pháp luật thuế thu nhập cá nhân hiện hành, Nhà nước không quan tâm cá nhân khi chuyển nhượng QSDĐ có giá trị tăng thêm hay không. Cách thu này đã thể hiện rõ: thuế thu nhập cá nhân từ chuyển nhượng QSDĐ không có chức năng điều tiết giá trị tăng thêm từ đất mà chỉ nhằm phục vụ cho việc thu ngân sách nhà nước.

(ii) Thuế thu nhập doanh nghiệp

Loại thuế này được áp dụng đối với các tổ chức kinh doanh có thu nhập từ chuyển nhượng BĐS (bao gồm cả QSDĐ). Khác với thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp từ chuyển nhượng BĐS (và QSDĐ) được tính trên lợi nhuận có được từ hoạt động chuyển nhượng với mức thuế suất áp dụng từ 01/01/2016 là 20% (Điều 4 Thông tư số 78/2014/TT-BTC). Như vậy, thuế thu nhập doanh nghiệp là loại thuế thể hiện chức năng điều tiết giá trị tăng thêm rõ nhất trong các nghĩa vụ tài chính về đất đai của người sử dụng đất. Tuy nhiên, loại thuế này chỉ áp dụng đối với chủ thể là tổ chức sản xuất kinh doanh chứ không phải tất cả các chủ thể sử dụng đất và phần giá trị tăng thêm phải chịu thuế này không được phân biệt cụ thể đâu là do người sử dụng đất đầu tư mang lại và đâu là do các tác động khác.

Chính vì vậy có thể khẳng định rằng, vấn đề điều tiết giá trị tăng thêm từ đất không do người sử dụng đất đầu tư mang lại cho đến nay vẫn đang thiếu những công cụ tài chính cần thiết. Những bất cập và hạn chế nói trên đã làm cho hoạt động điều tiết của Nhà nước chỉ mới dừng lại ở tầm nhận thức mà thiếu hiệu quả thực tiễn. Thực trạng này dẫn đến nhiều hậu quả xấu mang hiệu ứng dây chuyền, đó là giá trị tăng thêm của đất đáng lẽ Nhà nước được hưởng lại chảy vào túi những người đang sử dụng đất (chủ yếu là thành phần đầu cơ). Điều này làm tăng chi phí đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, do Nhà nước phải bồi thường cho người sử dụng đất cả những giá trị không phải do họ tạo ra, từ đây kích thích hoạt động đầu cơ đất đai thông qua việc khai thác những thông tin mang tính độc quyền về quy hoạch sử dụng đất để trục lợi. Nhiều người nghèo đi và cũng có rất nhiều người giàu hơn một cách không chính đáng vì những lý do trên. Cuối cùng, bộ mặt các đô thị ngày càng trở nên xấu hơn, hạ tầng phục vụ cho phát triển kinh tế xã hội không đảm bảo vì việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước sẽ càng ngày càng khó khăn hơn.

Đất đai là tài sản quý giá, là tư liệu sản xuất không thể thiếu đối với mọi hoạt động của con người nhưng lại hạn chế về nguồn cung. Vì vậy, việc giá trị đất đai gia tăng theo thời gian là điều đương nhiên, đặc biệt là khi người sử dụng đất đầu tư, cải tạo đất hoặc Nhà nước đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật. Đối với giá trị đất đai tăng thêm do sự đầu tư của Nhà nước thông qua việc đầu tư phát triển phát triển hạ tầng kỹ thuật thì cần phải có sự điều tiết phù hợp để đảm bảo công bằng xã hội và hạn chế đầu cơ.

Trên đây là tư vấn của chúng tôi. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900 6162 để được giải đáp.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.

Luật Minh Khuê - Sưu tầm & biên tập