1. Ngân sách Nhà nước là gì?

Khoản 13 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2015 quy định:

“Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.

Theo đó, NSNN bao gồm các đặc điểm cơ bản, như: NSNN là một kế hoạch tài chính khổng lồ, cần được cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Quốc hội) biểu quyết thông qua trước khi thi hành; NSNN là một đạo luật; NSNN là kế hoạch tài chính của toàn thể quốc gia được trao cho Chính phủ tổ chức thực hiện và đặt dưới sự giám sát trực tiếp của Quốc hội; NSNN được thiết lập và thực thi vì mục tiêu mưu cầu lợi ích chung cho toàn thể quốc gia, không phân biệt người thụ hưởng các lợi ích đó thuộc thành phần kinh tế hay đẳng cấp nào trong xã hội.

2. Quy định về lập dự toán ngân sách

Lập dự toán ngân sách hàng năm có các đặc điểm: được thực hiện hàng năm vào trước năm ngân sách, thể hiện rõ sự tập chung quyền lực vào Quốc hội, có sự tham gia của nhiều chủ thể, có sự phân định thẩm quyền rõ ràng, được tiến hành theo thủ tục chặt, được luật hóa.

Thứ hai căn cứ chương IV Luật ngân sách năm 2015 về các bước lập dự toán ngân sách nhà nước gồm:

-Trước ngày 31 tháng 5, Thủ tướng Chính phủ ban hành chỉ thị về việc xây dựng kế họach phát triển kinh tế xã hội và dự tóan NSNN năm sau.

– Căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm sau, Bộ Tài chính ban hành Thông tư hướng dẫn về yêu cầu, nội dung, thời hạn lập dự toán ngân sách nhà nước và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách nhà nước cho các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

– Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư hướng dẫn, số kiểm tra về dự toán ngân sách của Bộ Tài chính và căn cứ yêu cầu nhiệm vụ cụ thể của bộ, cơ quan, thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc.

– Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư hướng dẫn, số kiểm tra về dự toán ngân sách của Bộ Tài chính, căn cứ vào định hướng phát triển kinh tế – xã hội, yêu cầu và nhiệm vụ cụ thể của địa phương, căn cứ khả năng cân đối ngân sách địa phương, hướng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và Uỷ ban nhân dân cấp dưới.

– Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, Uỷ ban nhân dân các cấp, khi thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách nhà nước cho các đơn vị trực thuộc và Uỷ ban nhân dân cấp dưới bảo đảm số thu không thấp hơn số kiểm tra về thu, số chi phải phù hợp với số kiểm tra về tổng mức và cơ cấu.

– Trước ngày 10 tháng 6 năm trước, Bộ Tài chính thông báo số kiểm tra dự toán ngân sách cho các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, nội dung số kiểm tra gồm:

+ Tổng mức và từng lĩnh vực thu, chi ngân sách đối với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan khác ở trung ương.

+ Tổng số thu, chi và một số lĩnh vực chi quan trọng đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

3. Căn cứ lập dự toán ngân sách nhà nước hằng năm

– Nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại, bình đẳng giới.

– Nhiệm vụ cụ thể của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan, tổ chức khác ở trung ương, các cơ quan, tổ chức, đơn vị ở địa phương.

– Quy định của pháp luật về thuế, phí, lệ phí và chế độ thu ngân sách nhà nước; định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước.

– Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia đối với các khoản thu phân chia và mức bổ sung cân đối ngân sách của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới.

– Văn bản pháp luật của các cấp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền hướng dẫn xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm sau.

– Kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch tài chính – ngân sách nhà nước 03 năm, kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn ngân sách nhà nước.

– Tình hình thực hiện ngân sách nhà nước năm trước.

– Số kiểm tra dự toán thu, chi ngân sách thông báo cho các cấp, các cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan.

4. Về ngân sách nhà nước.

Chấp hành NSNN được hiểu là quá trình thực hiện dự toán NSNN sau khi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định theo những trật tự, nguyên tắc nhất định. Chấp hành NSNN là một giai đoạn của quá trình NSNN. Quá trình NSNN bao gồm các giai đoạn: lập dự toán NSNN, chấp hành NSNN và quyết toán NSNN.

Chấp hành NSNN thường bao gồm các nội dung chủ yếu: phân bổ và giao dự toán NSNN; chấp hành dự toán thu NSNN; chấp hành dự toán chi NSNN và tổ chức điều hành NSNN.

Ở Việt Nam, trong giai đoạn chấp hành NSNN thì Chính phủ, Bộ Tài chính, Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp có trách nhiệm tổ chức điều hành quá trình chấp hành NSNN, bảo đảm tính thống nhất trong quản lý, điều hành ngân sách giữa các cấp ngân sách. Chính phủ (cơ quan quản lý cao nhất) có trách nhiệm kiểm tra quá trình tuân thủ các chỉ tiêu ngân sách của các chủ thể, bảo đảm thực hiện các nguyên tắc thu, chi NSNN. UBND các cấp có trách nhiệm chấp hành NSNN cấp mình. Các cơ quan thuộc hệ thống cơ quan quyền lực (Quốc hội, Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp ở địa phương) tham gia vào hoạt động chấp hành ngân sách với hoạt động cụ thể: điều chỉnh các chỉ tiêu trong dự toán NSNN trong trường hợp cần thiết; giám sát hoạt động chấp hành ngân sách của Chính phủ, UBND và các cơ quan nhà nước cùng các tổ chức khác có sử dụng kinh phí NSNN.

5. Về giám sát hoạt động chấp hành NSNN.

Mục 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 có quy định: “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”.

Như vậy, giám sát là một hình thức thực hiện quyền lực nhà nước mà trong bộ máy nhà nước chỉ có Quốc hội và HĐND mới có chức năng giám sát này. Mục tiêu cao nhất của việc giám sát hoạt động thực thi pháp luật trong một xã hội dân chủ là để bảo đảm rằng các cơ quan hành pháp và các cơ quan nhà nước nói chung khác hành động vì lợi ích của người dân.

Còn giám sát hoạt động NSNN được hiểu là việc theo dõi, xem xét, đánh giá các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về tài chính ngân sách trong khâu tổ chức thực hiện dự toán NSNN nhằm đánh giá việc tuân thủ các quy định của pháp luật về NSNN, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Giám sát hoạt động chấp hành NSNN có các đặc điểm như: (1) Là một phần của hoạt động giám sát của chủ thể giám sát đối với lĩnh vực tài chính – ngân sách. (2) Giám sát hoạt động chấp hành NSNN nói riêng chủ yếu được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc người có thẩm quyền. (3) Nội dung giám sát hoạt động chấp hành NSNN của cơ quan và cá nhân có thẩm quyền bao gồm các vấn đề về thực hiện NSNN trong năm tài chính ở các cấp ngân sách, các đơn vị dự toán ngân sách ở trung ương và địa phương.

6. Các quy định pháp luật hiện hành về giám sát hoạt động chấp hành ngân sách nhà nước

Hệ thống pháp luật quy định về hoạt động giám sát nói chung và giám sát hoạt động chấp hành NSNN nói riêng khá đồ sộ, được quy định ở nhiều các văn bản pháp luật khác nhau.

Hiến pháp năm 2013 quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể giám sát (tại Điều 69 – 70 của Hiến pháp). Trên cơ sở đó, các Luật có liên quan quy định chi tiết về giám sát hoạt động NSNN như: Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật NSNN năm 2015, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015…

Trong đó, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 quy định chi tiết về các nội dung liên quan đến hoạt động giám sát của Quốc hội và chủ thể có liên quan trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội.

Luật NSNN năm 2015 quy định về nội dung cụ thể trong lĩnh vực NSNN bao gồm: Một là, pháp luật về giám sát hoạt động chấp hành NSNN quy định rõ về các nguyên tắc hoạt động giám sát: tuân thủ Hiến pháp và pháp luật; bảo đảm khách quan, công khai, minh bạch, hiệu quả; không làm cản trở đến hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát1.

Hai là, pháp luật về giám sát hoạt động chấp hành NSNN quy định rõ về chủ thể giám sát và thẩm quyền của chủ thể giám sát hoạt động NSNN, như: Quốc hội giám sát2; Ủy ban Thường vụ Quốc hội giám sát3; Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội4; đoàn đại biểu Quốc hội5; đại biểu Quốc hội6; HĐND giám sát7; Thường trực HĐND8; các ban của HĐND9; tổ đại biểu HĐND10; đại biểu HĐND 11.

Ba là, pháp luật hiện hành còn quy định về bảo đảm thực hiện hoạt động giám sát; bảo đảm việc thực hiện kết luận, kiến nghị giám sát. Chủ thể giám sát có trách nhiệm thực hiện chương trình, kế hoạch giám sát. Đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND có trách nhiệm tham gia đầy đủ Đoàn giám sát mà mình là thành viên12.

Các chủ thể giám sát có quyền tổ chức lấy ý kiến, trưng cầu giám định khi cần thiết theo quy định của pháp luật. Tổ chức, cá nhân có liên quan, chuyên gia có trách nhiệm tham gia hoạt động giám sát theo yêu cầu, kế hoạch giám sát. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu cho các chủ thể giám sát và chịu trách nhiệm về tính chính xác, trung thực của thông tin, tài liệu cung cấp. Cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát thực hiện quyền, trách nhiệm theo quy định của pháp luật. Cơ quan thông tin đại chúng có quyền tiếp cận, đưa tin về hoạt động giám sát theo quy định của pháp luật.

Chương trình, kế hoạch giám sát, báo cáo kết quả giám sát, nghị quyết về giám sát, kết luận, kiến nghị giám sát và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị giám sát phải được đăng tải trên cổng thông tin điện tử của cơ quan tiến hành giám sát hoặc đăng tải trên phương tiện thông tin đại chúng, trừ trường hợp phải bảo đảm bí mật nhà nước theo quy định của pháp luật. Nghị quyết về giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, HĐND có giá trị pháp lý bắt buộc thực hiện. Cá́c cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Thường trực HĐND, các ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND có trách nhiệm thường xuyên theo dõi, đôn đốc việc thực hiện nghị quyết, kết luận, kiến nghị giám sát; trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát không thực hiện hoặc thực hiện không đúng yêu cầu trong nghị quyết, kết luận, kiến nghị giám sát thì xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý13.

Nhìn chung, có thể thấy rằng pháp luật về giám sát hoạt động NSNN ngày càng được hoàn thiện, quy định những phương thức, cách thức để các chủ thể giám sát hoạt động chấp hành NSNN thực hiện quyền giám sát đối với cơ quan hành chính nhà nước.

Chú thích:

1. Điều 3 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.

2, 3, 4, 5, 6. Điểm a, b, c, d, đ khoản 1 Điều 4 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.

7, 8, 9, 10, 11. Điểm a, b, c, d, đ khoản 1 Điều 5 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.

12, 13. Điều 88, 89 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.