Hiệu lực theo đối tượng tác động của Văn bản quy phạm pháp luật là gì ?

1. Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật

Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật Điều 151 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 có quy định:

“1. Thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước trung ương; không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; không sớm hơn 07 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã.

2. Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành, đồng thời phải được đăng ngay trên Cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hoặc Công báo tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chậm nhất là sau 03 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành.”

2. Xác định hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật

Việc xác định hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được hướng dẫn tại Điều 38 Nghị định 34/2016/NĐ-CP như sau:

2.1 Xác định hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật khi ban hành

Ngày có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể ngay trong văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Điều 151 và Điều 152 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015. Cơ quan chủ trì soạn thảo phải dự kiến cụ thể ngày có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên cơ sở bảo đảm đủ thời gian để các cơ quan, tổ chức, cá nhân có Điều kiện tiếp cận văn bản, các đối tượng thi hành có Điều kiện chuẩn bị thi hành văn bản.

2.2 Xác định văn bản quy định chi tiết thi hành hết hiệu lực

a) Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành các Điều, Khoản, điểm được giao quy định chi tiết thi hành văn bản đó đồng thời hết hiệu lực;

b) Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật được quy định chi tiết hết hiệu lực một phần thì các nội dung quy định chi tiết phần hết hiệu lực của văn bản được quy định chi tiết sẽ hết hiệu lực đồng thời với phần hết hiệu lực của văn bản được quy định chi tiết. Trường hợp không thể xác định được nội dung hết hiệu lực của văn bản quy định chi tiết thi hành thì văn bản đó hết hiệu lực toàn bộ;

c) Trường hợp một văn bản quy định chi tiết nhiều văn bản quy phạm pháp luật, trong đó chỉ có một hoặc một số văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực thì nội dung của văn bản quy định chi tiết thi hành sẽ hết hiệu lực đồng thời với một hoặc một số văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực. Trường hợp không thể xác định được các nội dung hết hiệu lực của văn bản quy định chi tiết thi hành thì văn bản đó hết hiệu lực toàn bộ.

3. Hiệu lực theo đối tượng tác động của Văn bản quy phạm pháp luật

Hiệu lực theo đối tượng tác động của Văn bản quy phạm pháp luật là tính bắt buộc thi hành của văn bản quy phạm pháp luật đối với những chủ thể pháp luật nhất định.

Hiệu lực theo đối tượng tác động là giá trị tác động của văn bản lên các quan hệ xã hội trong đó có sự xác định những chủ thể nào tham gia vào những quan hệ đó.

Theo đối tượng tác động có thể chia các văn bản quy phạm pháp luật làm hai loại:

1) Văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực đối với mọi chủ thể pháp luật. Ví dụ: Hiến pháp, bộ luật dân sự, Luật giao thông…

2) Văn bản quy phạm pháp luật chỉ có hiệu lực với một số chủ thể pháp luật nhất định. Ví dụ: Luật sữ quan quân đội nhân dân Việt Nam, Luật Tổ chức toàn án nhân dân… Các văn bản pháp luật của cơ quan chính quyền địa phương như nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân có hiệu lực chủ yếu với các chủ thể pháp luật đang sinh sống và làm việc tại các địa bàn lãnh thổ của địa phương đó.

4. Cách xác định Hiệu lực theo đối tượng tác động

Hiệu lực theo đối tượng tác động của văn bản quy phạm pháp luật có thể được xác định theo cách sau:

Thứ nhất, xác định theo quy định của chính văn bản.

Ví dụ: Điều 5 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định về đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính như sau:

“1 – Các đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính bao gồm:

a) Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý; ngườỉ từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính.

b) Tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính do mình gây ra;

c) Cá nhân, to chức nước ngoài vi phạm hành chính trong phạm vi lãnh thổ, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền lành tế và thềm lục địa của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam; trên tàu bay mang quốc tịch Việt Nam, tàu biển mang cờ quốc tịch Việt Nam thì bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật Việt Nam, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác

Theo quy định này thì đối tượng có thể bị xử phạt hành chính bao gồm cá nhân từ đủ 14 tuổi trở lên và các tổ chức trong xã hội.

Thứ hai, nếu trong văn bản không quy định rõ thì có thể xác định dựa vào thẩm quyền của cơ quan ban hành, văn bản hoặc xác định theo nội dung của văn bản. Thông thường, những văn bản quy phạm pháp luật chung sẽ có tác động tới mọi tổ chức và cá nhân đang sống và hoạt động trong phạm vi lãnh thổ thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan ban hành văn bản. Văn bản quy định về những lĩnh vực hoặc ngành nghề riêng biệt thì chỉ tác động tới những tổ chức và cá nhân đang hoạt động trong những lĩnh vực hoặc ngành nghề đó.

Trường hợp có sự điều chỉnh về địa giới hành chính thì hiệu lực về không gian và đối tượng áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương được xác định như sau:

– Trường hợp một đơn vị hành chính được chia thành các đơn vị hành chính cùng cấp mới thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân của đơn vị hành chính được chia vẫn có hiệu lực đối với các đơn vị hành chính mới cho đến khi Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân của đơn vị hành chính mới ban hành văn bản quy phạm pháp luật thay thế;

– Trường hợp nhiều đơn vị hành chính được sáp nhập thành một đơn vị hành chính cùng cấp mới thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân của đơn vị hành chính được sáp nhập vẫn có hiệu lực đối với đơn vị hành chính đó cho đến khi Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân của đơn vị hành chính mới ban hành văn bản quy phạm pháp luật thay thế;

– Trường hợp một phàn địa phận và dân cư của đơn vị hành chính được điều chỉnh về một đơn vị hành chính khác thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân của đơn vị hành chính được mở rộng có hiệu lực đối với phần địa phận và bộ phận dân cư được điều chỉnh.

5. Điểm mới của quy định hiệu lực theo đối tượng tác động của văn bản quy phạm pháp luật

Nguyên tắc xác định hiệu lực theo không gian và đối tượng tác động của VBQPPL được quy định tại Điều 155 chứa đựng rất nhiều điểm mới so với các quy định trước đây về nội dung này. Trước hết ngay từ tên gọi, điều luật chỉ thể hiện ngắn gọn là “hiệu lực về không gian” thay vì “hiệu lực về không gian và đối tượng áp dụng” như trong luật cũ. Theo tác giả, đây là sự điều chỉnh hợp lý bởi hai lý do. Thứ nhất, pháp luật chỉ điều chỉnh hành vi của con người nên suy cho cùng hiệu lực theo không gian hay kể cả hiệu lực theo thời gian nếu tách rời yếu tố con người cũng đều trở nên vô nghĩa. Do đó chỉ gắn hiệu lực theo đối tượng áp dụng “đi đôi” với hiệu lực theo không gian là không thỏa đáng. Thứ hai, trong đa số trường hợp, hiệu lực theo đối tượng áp dụng của văn bản sẽ được quy định ngay trong chính văn bản đó, có rất nhiều văn bản của cấp trung ương nhưng chỉ giới hạn sự tác động lên một số nhóm đối tượng nhất định như người cao tuổi, phụ nữ, trẻ em, cán bộ, công chức, lực lượng vũ trang… chứ không phải mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức trong phạm vi lãnh thổ. Theo người viết, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật không cần thiết phải xác lập một nguyên tắc chung không có tính điển hình để rồi đa số tình huống thực tế lại rơi vào trường hợp ngoại lệ. Điều 155 chỉ nên xác lập nguyên tắc cho việc xác định hiệu lực về không gian nói riêng. Tuy nhiên với tên gọi như vậy (Hiệu lực về không gian), nội dung Điều 155 cần được chỉnh sửa lại theo hướng hoàn toàn không đề cập đến hiệu lực về đối tượng áp dụng nữa, hiện nay cụm từ “đối tượng áp dụng” vẫn xuất hiện khá vô duyên tại khoản 2, không phù hợp với nội dung thể hiện trong tên điều. Bàn cụ thể về nguyên tắc xác lập hiệu lực theo không gian của VBQPPL, quy định hiện hành cũng bộc lộ nhiều bất cập.

Trước hết, đối với văn bản của cấp trung ương , hiệu lực theo không gian sẽ được xác định là “trong phạm vi cả nước” nếu không rơi vào trường hợp được xác định theo các căn cứ đặc biệt khác được luật liệt kê. Tuy nhiên cả hai căn cứ tạo ra ngoại lệ cho nguyên tắc này đều không thực sự khoa học. Tác giả xin phân tích căn cứ thứ hai trước: VBQPPL của trung ương sẽ không có hiệu lực trong phạm vi cả nước nếu điều ước quốc tế mà CHXHCN Việt Nam là thành viên có quy định khác. Quy định này phù hợp với thông lệ quốc tế và phù hợp với “nguyên tắc mềm” quy phạm điều ước có tính ưu thế trong việc áp dụng so với quy phạm luật quốc gia thể hiện xuyên suốt Luật 2015, song nếu chỉ đề cập đến các điều ước quốc tế theo tác giả là chưa đầy đủ. Bởi nguyên tắc xác lập hiệu lực về không gian đối với các VBQPPL có yếu tố nước ngoài, đặc biệt liên quan đến vấn đề quyền tài phán, chủ yếu lại xuất phát từ các tập quán quốc tế chứ ít khi được ghi nhận trực tiếp trong điều ước. Về căn cứ còn lại, VBQPPL của trung ương cũng sẽ không có hiệu lực trong phạm vi cả nước nếu VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền có quy định khác. Quy định này là rất thiếu tính khả thi và thực tiễn cho thấy có những văn bản đã vượt rào hoàn toàn khỏi quy tắc. Một dẫn chứng điển hình chính là Bộ luật Hình sự năm 2015, hiệu lực theo không gian của bộ luật này được xác định rất rộng, là sự kết hợp phức tạp của một loạt nguyên tắc khác nhau: nguyên tắc lãnh thổ chủ động, nguyên tắc lãnh thổ mở rộng, nguyên tắc lãnh thổ bị động, nguyên tắc quốc tịch chủ động, nguyên tắc quốc tịch bị động, nguyên tắc thẩm quyền phổ cập… Trong khi đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm luật năm 2015 chỉ thừa nhận trực tiếp nguyên tắc lãnh thổ chủ động như là nguyên tắc chủ đạo. Như vậy, theo tinh thần của Khoản 1 Điều 155, Bộ luật hình sự không thể có hiệu lực về không gian rộng như cách hiểu hiện nay nếu hiệu lực đó không được quy định trong một VBQPPL của “cấp trên”. Vấn đề nằm ở chỗ, bản thân Bộ luật hình sự do Quốc hội ban hành mà Quốc hội đã là cơ quan lập pháp tối cao nên trên Quốc hội không còn thiết chế nào khác thỏa mãn. Từ những phân tích đó, tác giả kiến nghị sửa đổi Khoản 1 Điều 155 như sau:

“Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước trừ trường hợp văn bản đó có quy định khác hoặc điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, tập quán quốc tế mà Việt Nam thừa nhận có cách xác định khác”.

Nguyên tắc xác định hiệu lực về không gian đối với VBQPPL do địa phương ban hành cũng cần phải được xem xét để chỉnh sửa lại. Theo tinh thần của Khoản 2 Điều 155 thì đây là một nguyên tắc tuyệt đối, hoàn toàn không có ngoại lệ. Nếu đã quy định VBQPPL của HĐND, UBND ở đơn vị hành chính nào sẽ luôn có hiệu lực trong phạm vi đơn vị hành chính đó thì việc “và phải được quy định cụ thể ngay trong văn bản đó” trở nên vô nghĩa và thừa thãi, bởi chỉ cần căn cứ theo chủ thể ban hành là đủ. Việc nêu rõ hiệu lực về không gian ngay trong chính văn bản chỉ có ý nghĩa khi Luật cho phép chủ thể ban hành quy định hiệu lực này khác so với cách xác định chung. Trên thực tế có những trường hợp văn bản của cấp tỉnh nhưng chỉ điều chỉnh một vài huyện trong tỉnh đó hoặc văn bản của cấp huyện nhưng chỉ điều chỉnh một vài xã trong huyện đó.

Luật Minh Khuê (tổng hợp & phân tích)