Khách hàng: Kính thưa Luật sư Minh Khuê, Luật sư hãy phân tích giúp tôi về hai loại việc khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án nhân dân là: Quyết định hành chính, hành vi hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành?

Cảm ơn!

Trả lời:

1. Mở đầu vấn đề

Pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam, từ khi ra đời cho đêh nay, thẩm quyền theo loại việc được quy định bằng phương pháp liệt kê kết hợp với phương pháp viện dẫn. Theo phương pháp này, trước hết Pháp lệnh hệt kê một danh sách các loại việc quản lý hành chính mà khi bị khiếu kiện thì Tòa án có thẩm quyền thụ lý giải quyết; sau đó quy định viện dẫn ghi nhận thẩm quyền của Tòa án đối với những khiêu kiện khác khi mà pháp luật điều chỉnh lĩnh vực đó ghi nhận dù loại việc đó không/chưa được nêu trong Pháp lệnh. Qua hai lần sửa đổi bổ sung Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính, phạm vi các loại việc quản lý thuôc thẩm quyền xét xử của Toà án đều được mở rộng. Hiện tại, phạm vi này được xác định tại Khoản 1, điều 30 của Luật tố tụng hành chính năm 2015.

2. Cơ sở pháp lý

- Khoản 1, điều 30 của Luật tố tụng hành chính năm 2015 quy định như sau:

"Điều 30. Khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án

1. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định, hành vi sau đây:

a) Quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật;

b) Quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng;

c) Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức..."

3. Khái quát về khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Tòa án

Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Theo quy định của pháp luật thì cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính phải chấp hành quyết định xử phạt trong thời hạn mười ngày kể từ ngày nhận được quyết định xử phạt, quá thời hạn trên, nếu không tự nguyện chấp hành thì bị cưỡng chế thi hành. Trong trường hợp này, họ có thể khiếu kiện cả quyết định cưỡng chế lẫn hành vi thực hiện việc cưỡng chế.

Trước đây, khi loại việc này được quy định ghép vào loại việc xử phạt vi phạm chính, có ý kiến cho rằng, nếu người bị xử phạt không phản đối quyết định xử phạt thì sau đó không được khiếu kiện quyết định hoặc hành vi cưỡng chế thi hành. Quan điểm này là hợp lý nhưng sẽ tốt hơn cho cá nhân, tô chức khi trao cho họ nhiều khả năng lựa chọn thời điểm và cách thức bảo vệ quyền lợi của mình. Như vậy, dù đã không khiếu nại, khiếu nại không được giải quyết hoặc không thể khiếu nại... thì khi bị cưỡng chế thi hành, cá nhân, tổ chức đều có thể khiếu kiện trước Toà án. Do đó cần phân biệt quyết định xử phạt vi phạm hành chính với quyết định hoặc hành vi cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt.

4. Khiếu kiện quyết định hành chính

Khái niệm “quyết định hành chính” được Luật Luật tố tụng hành chính năm 2015 quy định (định nghĩa) như sau tại khoản 1 Điều 3 “Giải thích từ ngữ”: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”.

Dựa vào khái niệm trên, ta rút ra quyết định hành chính có các đặc điểm sau:

- Quyết định hành chính là quyết định cá biệt. Đặc điểm nàythể hiện bằng các ý như: Quyết định về một vấn đề cụ thể, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Tuy nhiên, nếu thể hiện đặc điểm này theo chức năng pháp lý của quyết định cá biệt bằng công thức “đặt ra, thay đổi hay chấm dứt các quyền và nghĩa vụ cụ thể/hay các quan hệ pháp luật cụ thể” thì pháp lý hơn.
- Hình thức thể hiện của Quyết định hành chính là văn bản. Đặc điểm này thể hiện ở mệnh đề “Quyết định hành chính là văn bản…, quyết định về…”, được hiểu là văn bản chứa một quyết định.
Ưu điểm của mệnh đề này chủ yếu thể hiện ở chỗ, bất cứ văn bản nào, dù dưới hình thức pháp lý hay không pháp lý (quyết định, công văn, kết luận, thông báo,…), như khoản 1 Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân (TAND) tối cao về việc hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật TTHC (Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP), nếu chứa “quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” đều là QĐHC. Quy định như vậy nhằm bảo đảm quyền khởi kiện, nhất là trong thực tiễn nước ta đang rất phổ biến các QĐHC “trốn” dưới hình thức các loại văn bản không mang tính pháp lý như công văn, kết luận, thông báo… Quy định này cũng phù hợp với các quy định tương ứng của luật TTHC ở các nước phát triển.
So với khái niệm “Quyết định hành chính” được quy định tại khoản 1 Điều 4 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (Pháp lệnh 1996), Pháp lệnh năm 1998 sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh 1996 (Pháp lệnh 1998) và Pháp lệnh năm 2006 sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh 1996 (Pháp lệnh 2006) là “Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản”, tuy còn khiếm khuyết, nhưng đều không mắc hai khiếm khuyết đơn giản nói trên như của Luật Tố tụng hành chính. Ngay tại khoản 3 Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính giải thích khái niệm “quyết định kỷ luật buộc thôi việc” lại viết theo kiểu khác: “Quyết định kỷ luật buộc thôi việc là văn bản thể hiện dưới hình thức quyết định”. Như vậy, đều là những quyết định cá biệt nhưng quy định (định nghĩa) mỗi chỗ mỗi khác.
Trong quy định về hai khái niệm “Quyết định hành chính” và “quyết định kỷ luật buộc thôi việc” có sự lẫn lộn thuật ngữ “quyết định” với tư cách là một khái niệm với: một là, thuật ngữ “quyết định” là động từ (“quyết định về”); hai là, thuật ngữ “quyết định” với tư cách là hình thức pháp lý (“quyết định” theo tên gọi); và ba là, với hình thức thể hiện (bằng văn bản) của “quyết định”, dù với tư cách là hình thức pháp lý hay với tư cách là một khái niệm.
- Chủ thể ban hành quyết định hành chính là cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó. Vấn đề lớn ở đây là có thuật ngữ không xác định, không rõ là: “cơ quan, tổ chức khác”. Luật Khiếu nại năm 2011 (Luật Khiếu nại) tại khoản 8 Điều 2 cũng quy định (định nghĩa) khái niệm “quyết định hành chính” nhưng không có cụm từ “cơ quan, tổ chức khác”. Cũng cần nhớ rằng, trong các Pháp lệnh 1996, 1998 và 2006 (khoản 1 Điều 4) quy định (định nghĩa) khái niệm “quyết định hành chính” không có cụm từ này; Pháp lệnh 1998 và 2006 thống nhất quy định chủ thể của quyết định hành chính là các cơ quan hành chính nhà nước, riêng Pháp lệnh 1996 kể tên các cơ quan cụ thể, bên cạnh các cơ quan hành chính nhà nước còn có các cơ quan nhà nước khác.
- Quyết định được ban hành trong hoạt động quản lý hành chính. Phạm vi “hoạt động quản lý hành chính” (hay “hoạt động hành chính”) được giới hạn tại khoản 1 Điều 28 “Những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án” của Luật tố tụng hành chính: “Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức”.Đây là quy định bằng phương pháp loại trừ,một điểm mới rất quan trọng, có sự tiến bộ vượt bậc của Luật tố tụng hành chính so với Pháp lệnh 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006), theo đó phạm vi quyền khởi kiện của công dân, cơ quan, tổ chức được mở rộng ra rất nhiều và đã tiếp cận gần với quy định tương ứng của luật tố tụng hành chính ở các nước phát triển.

5. Khiếu kiện hành vi hành chính

Khái niệm hành vi hành chính được quy định (giải thích) như sau tại khoản 2 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015: “hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”.
Theo quy định của pháp luật về khái niệm này, khái niệm hành vi hành chính có các đặc điểm sau đây:
- Hành vi hành chính là hành động hoặc không hành động (thực hiện hoặc không thực hiện). Như vậy là đúng với khái niệm “hành vi” trong lý luận pháp luật và thực tiễn. Khoản 2 Điều 4 Pháp lệnh 1996 và Pháp lệnh 2006 đã quy định như vậy, nhưng Pháp lệnh 1998 thì không.
- Chủ thể thực hiện hành vi hành chính là cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó. Ở đâycũng có thuật ngữ “cơ quan, tổ chức khác” cần làm rõ như đã xem xét ở trên. Cũng cần lưu ý rằng, Luật Khiếu nại tại khoản 8 Điều 2 giải thích khái niệm hành vi hành chính không có cụm từ “cơ quan, tổ chức khác” và điều này là hợp lý.
- Phạm vi hành vi hành chính là “thực hiện nhiệm vụ, công vụ”. Dùng thuât ngữ “thực hiện nhiệm vụ, công vụ” phải chăng muốn nói cơ quan nhà nước thì thực hiện nhiệm vụ, còn người có thẩm quyền trong cơ quan đó thì thực hiện công vụ. Vậy chắc rằng “cơ quan, tổ chức khác” thì “thực hiện nhiệm vụ”. Nhưng một câu hỏi khác nảy sinh là “nhiệm vụ, công vụ” này có thuộc phạm vi “hoạt động quản lý hành chính” như quyết định hành chính hay không ? Nếu có thì tại sao không chỉ rõ luôn trong quy định trên; nếu không thì gọi là hành vi hành chính có phù hợp không?...
Tuy nhiên, khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, nhưng cũng có ngoiaj lệ theo quy định của pháp luật, trừ các quyết định, hành vi sau đây:

- Quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật;

- Quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng;

- Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.

Trên đây là nội dung Luật Minh Khuê sưu tầm và biên soạn. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900.6162 để được giải đáp.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.

Luật Minh Khuê (Sưu tầm và Biên soạn).