1.Những thách thức của việc đàm phán loại bỏ thuế quan

Trọng tâm của bất kì FTA nào cũng là giảm và loại bỏ thuế quan đối với hàng hoá buôn bán giữa các bên. Biểu thuế quan hài hoà được các nước trên thế giới sử dụng bao gồm hơn 5.000 dòng thuế đối với những loại hàng hoá cụ thể ở mức 6 con số trong 96 chương. Biểu thuế quan quốc gia thường có nhiều dòng thuế hơn để mô tả cụ thể hơn về sản phẩm ở mức 8 và 10 con số (biểu thuế quan của Hoa Kỳ hiện có hơn 17.000 dòng thuế ở mức 10 con số). Những nhà đàm phán FTA phải thương lượng về việc xử lí thuế quan đối với mỗi sản phẩm này. Ví dụ nếu nước A quy định thuế nhập khẩu gạo là 20%, thì liệu thuế nhập khẩu này có được loại bỏ hoàn toàn không? Cho phép bao nhiêu năm để loại bỏ thuế quan? Việc giảm thuế quan được thực hiện đều đặn hàng năm, hay sẽ bị trì hoãn rồi sau đó sẽ giảm nhanh vào giai đoạn cuối? Những quyết định liên quan đến ứng xử về thuế quan đối với mỗi sản phẩm phải được ghi nhận trong phần phụ lục của FTA và phải công bố để các chính phủ và các bên liên quan có thể biết được những cam kết giảm thuế quan này. Quá trình đàm phán thường xuyên dẫn đến những thoả thuận FTA không đạt được mức tự do hoá cao. Ví dụ, những bên có liên quan trong những ngành kinh tế nhập khẩu nhạy cảm ở nước A sẽ tìm cách để không giảm thuế quan đối với những sản phẩm xi măng của họ, để họ sẽ không phải đối mặt với sự cạnh tranh lớn hơn của xi măng nhập khẩu theo FTA. Trong một kịch bản điển hình, những nhà đàm phán của nước B sẽ chấp thuận đề xuất của nước A, chỉ khi nào những mặt hàng ưu tiên xuất khẩu của nước B được tiếp cận thị trường nhiều hơn, hoặc khi nước B cũng không phải giảm thuế quan đối với những sản phẩm của những ngành kinh tế nhập khẩu nhạy cảm của họ. Nếu cả nước A và nước B đều được chấp thuận không phải giảm thuế quan, thì mức độ tự do hoá có thể bị giảm rất nhanh, do số lượng thuế quan không phải giảm tăng lên. Ví dụ, nếu nước A tìm cách duy trì vĩnh viễn thuế quan đối với xi măng, thì nước B chỉ có thể chấp nhận điều này khi mà họ cũng được phép duy trì việc áp thuế quan đối với gạo. Quá trình này có thể giảm dần: nếu nhìn vào kết quả đàm phán về xi măng và gạo, thì ta thấy rằng nước A sẽ không thể tiếp cận thị trường gạo của nước B, do đó nước A sẽ không muốn dành mức thuế thấp đối với ngô cho nước B. Nếu quá trình này tiếp tục diễn ra, thì thoả thuận đạt được sẽ không thể tạo ra những cơ hội có ý nghĩa cho sự tăng trưởng.

2. Loại bỏ thuế quan trong NAFTA

NAFTA phản ánh những cam kết rất mạnh mẽ về tự do hoá thương mại, bởi nó loại bỏ thuế quan đối với hầu hết các sản phẩm được trao đổi giữa ba nước. NAFTA bao gồm cả các điều khoản của Hiệp định thương mại tự do Hoa Kỳ-Ca-na-đa đã được kí kết năm 1988. FTA này cho phép duy trì vĩnh viễn thuế quan đối với những nông sản sau: thực phẩm chế biến từ sữa, gia cầm và trứng nhập khẩu từ Hoa Kỳ vào Ca-na-đa; đường, thực phẩm chế biến từ sữa và lạc nhập khẩu từ Ca-na-đa vào Hoa Kỳ. Tất cả các loại thuế quan khác giữa các bên NAFTA đều được loại bỏ. Sự khó khăn trong quá trình đàm phán và thực thi việc loại bỏ thuế quan đối với tất cả các sản phẩm trong NAFTA có thể được hiểu rõ hơn khi xem xét tính nhạy cảm về xã hội, chính trị và kinh tế của một số sản phẩm và ngành dịch vụ. Trước khi đàm phán NAFTA, một số ngành kinh tế như dệt may, thép và một số loại hình công nghiệp ô-tô được hưởng lợi do thuế nhập khẩu ở mức từ 10% đến 50% hoặc cao hơn. Thuế quan đối với nông sản thường cao hơn thuế quan đối với sản phẩm công nghiệp, và một số nông sản được hưởng lợi từ hạn ngạch và trợ cấp nhằm duy trì mức giá nội địa của một số sản phẩm, như đường và lúa mì, cho chủ trang trại. Tự do thương mại có thể khiến cho việc trợ cấp và hạn chế tiếp thị trở nên rất tốn kém để duy trì mức giá nội địa cao đối với nông sản, trong khi phải cạnh tranh với những sản phẩm nhập khẩu ở mức giá thấp. Một trong những vấn đề thuế quan phức tạp và nhạy cảm nhất, đó là việc loại bỏ thuế quan đối với mặt hàng đường và những chất làm ngọt được buôn bán giữa Hoa Kỳ và Mê-hi-cô.

3.Hạn ngạch thuế quan sẽ được duy trì trong bao nhiêu năm 

Theo văn bản thoả thuận cuối cùng, hạn ngạch thuế quan sẽ được duy trì trong 15 năm đối với nhập khẩu đường của Mê-hi-cô vào Hoa Kỳ. Sau 15 năm, hạn ngạch thuế quan và tất cả thuế quan đối với mặt hàng đường sẽ được loại bỏ. Tuy nhiên, văn bản NAFTA lúc ban đầu có một quy định có thể cho phép Mê-hi-cô tiếp cận không hạn chế vào thị trường đường của Hoa Kỳ rất sớm, từ năm 2001 (thay vì năm 2008). Tuy nhiên, sau này, khi rõ ràng là Nghị viện Hoa Kỳ sẽ không thông qua một hiệp định với quy định nêu trên, Hoa Kỳ và Mê-hi-cô đã phải đàm phán những điều khoản mới về mặt hàng đường thông qua một ‘lá thư bên lề’ (‘side letter’) với việc quy định hạn chế nhập khẩu mặt hàng đường của Mê-hi-cô vào Hoa Kỳ ở mức 250.000 tấn một năm hoặc thấp hơn. Sau khi NAFTA được thực thi, Mê-hi-cô đã cố gắng hạn chế nhập khẩu sản phẩm tương tự đường từ Hoa Kỳ. Sản phẩm này tên là ‘Chất làm ngọt với lượng fructose cao làm từ ngô’ (viết tắt là ‘HFCS’), là một chất làm ngọt được làm từ ngô nguyên chất. HFCS có thể được dùng để làm ngọt đồ uống không cồn. Những nhà sản xuất đường tại Mê-hi-cô thuyết phục Nghị viện Mê-hi-cô áp mức thuế nội địa 20% đối với nước ngọt có chứa chất HFCS, trong khi nước ngọt có đường làm từ đường mía không phải chịu thuế bổ sung. Năm 2006, Hoa Kỳ đã kiện thành công vụ Mexico-Taxes on Soft Drinks 2006 trước Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO (DSB), phản đối loại thuế này, bởi đó là sự vi phạm nghĩa vụ NT trong WTO.30 Những cuộc đàm phán khó khăn về mặt hàng đường trong ‘lá thư bên lề’ của Hiệp định và tranh chấp WTO về chất làm ngọt HFCS phản ánh tính kinh tế-chính trị phức tạp của mặt hàng đường ở Hoa Kỳ và Mê-hi-cô: … Vấn đề cơ bản là cả Hoa Kỳ và Mê-hi-cô đều không tuân thủ nguyên tắc thị trường tự do đối với việc mua bán mặt hàng đường. Cả hai nước đều theo đuổi việc duy trì giá đường cao hơn giá thế giới, không phải để hạn chế tiêu dùng vì lí do sức khoẻ, mà đúng hơn là để tăng doanh thu của nhà sản xuất đường. Đối với hàng công nghiệp, NAFTA loại bỏ tất cả các loại thuế quan đối với tất cả các sản phẩm trong giai đoạn 10 năm. Thuế quan đối với ô-tô là một trong những loại thuế quan ở mức cao nhất đối với hàng công nghiệp. ‘Tuyên bố về hoạt động hành chính’ (viết tắt là ‘SAA’) do Tổng thống Hoa Kỳ Clinton trình lên Nghị viện Hoa Kỳ bao gồm bản tóm tắt về việc xử lí giảm thuế quan đối với ô-tô và phụ tùng ô-tô: … Tất cả thuế quan đối với mặt hàng ô-tô có xuất xứ Bắc Mỹ sẽ được loại bỏ trong vòng 10 năm. Mê-hi-cô sẽ giảm 20% thuế quan đối với xe chở khách và xe tải nhẹ xuống 10% ngay khi thực thi NAFTA, và sẽ giảm dần 10% còn lại trong vòng 5 năm đối với xe tải hạng nhẹ và 10 năm cho xe chở khách. Hoa Kỳ cũng sẽ loại bỏ thuế quan đối với hầu hết phụ tùng do Mê-hi-cô sản xuất trong quá trình thực thi Hiệp định, hoặc sau 5 năm. Thuế quan đối với một số ít phụ tùng sẽ được giảm dần trong vòng 10 năm. Thuế quan 2,5% hiện hành đối với xe chở khách sẽ được loại bỏ ngay, và thuế quan đối với xe tải hạng nhẹ [25%] sẽ được giảm xuống còn 10% ngay khi thực thi Hiệp định và được giảm dần sau 5 năm. Việc loại bỏ thuế quan đối với ô-tô và phụ tùng ô-tô trong NAFTA làm tăng thêm sự hội nhập khu vực và sự cạnh tranh của ngành công nghiệp ô-tô ở Bắc Mỹ với sản lượng hàng năm đạt hơn 12 triệu xe. Những nhà sản xuất ô-tô từ châu Á và châu Âu đã mở nhà máy ở các bên NAFTA, và một phần động cơ của họ khi đầu tư vào Bắc Mỹ là nhằm tận dụng cơ hội từ những lợi ích của Hiệp định NAFTA.

4. Loại bỏ thuế quan: So sánh NAFTA với một số FTAs của ASEAN

Ngược lại với việc loại bỏ toàn diện hầu hết các thuế quan trong vòng 15 năm ở NAFTA, những FTAs của ASEAN, mà Việt Nam tham gia, cho phép duy trì vĩnh viễn nhiều loại thuế quan nhập khẩu. Theo quy định của FTA ASEAN-Hàn Quốc (AKFTA), các bên đã thiết lập một bộ các ‘thể thức’ hoặc những quy tắc đàm phán cho phép mỗi bên loại trừ (exempt) khỏi bất kì nhượng bộ thuế quan nào khoảng 40 dòng thuế ở mức 6 con số. Những sản phẩm loại trừ được xác định trong phụ lục của Hiệp định có tên là ‘Nhóm E (Những dòng thuế không phải nhượng bộ)’. Sử dụng những thể thức này, mỗi bên Hàn Quốc và Việt Nam đã loại trừ những sản phẩm nhạy cảm về chính trị mà nước kia đã sản xuất đủ. Ví dụ, Hàn Quốc không giảm thuế quan đối với thịt bò, thịt lợn, thịt gia cầm và nhiều loại hải sản, hoa quả, rau tươi, và gạo. Việt Nam không giảm thuế quan đối với một số loại thép nhất định và hầu hết xe máy, ô-tô, xe tải, xe buýt cũng như một số phụ tùng ô-tô. Nếu thuế quan đối với tất cả các sản phẩm này được giảm, thì rất có thể việc buôn bán những sản phẩm này giữa hai nước sẽ tăng lên đáng kể. Việt Nam đã loại trừ những sản phẩm tương tự ra khỏi lộ trình giảm thuế quan trong FTA ASEAN-Úc-Niu Di-lân (‘AANZFTA’). Trong FTA ASEAN-Ấn Độ, Việt Nam cũng loại trừ vĩnh viễn một số lượng lớn sản phẩm ra khỏi lộ trình giảm thuế quan, bao gồm trứng chim, đường, thuốc lá, muối, dầu, phân bón u-rê, kính tấm, xi măng, thép, sản phẩm sữa, mô-tô, ô-tô, và phụ tùng ô-tô. Việc quy định thuế quan vĩnh viễn trong những FTAs của ASEAN khiến những hiệp định này ít ý nghĩa hơn đối với nhà xuất khẩu. Ví dụ, việc loại trừ vĩnh viễn một số sản phẩm ra khỏi lộ trình giảm thuế quan trong FTA ASEAN-Hàn Quốc làm cho người nông dân trồng lúa ở Việt Nam không thể tiếp cận hơn được với thị trường gạo sinh lợi ở Hàn Quốc. Tháng 12/2010, theo Tổ chức nông lương thế giới (‘FAO’), giá bán lẻ trung bình 1 kg gạo ở Hàn Quốc là 1,76 USD, so với giá ở Việt Nam là 0,44 USD.38

5. Quy tắc xuất xứ là gì và tại sao những FTAs lại có quy tắc xuất xứ?

Quy tắc xuất xứ (‘RoO’) là một phần của mọi FTA, nhằm đảm bảo rằng hàng hoá xuất khẩu từ một nước thành viên được áp dụng thuế quan thấp hơn và nhận được sự đối xử ưu tiên khác. RoO cũng được xây dựng nhằm đảm bảo rằng sự đối xử ưu tiên sẽ không dành cho hàng có xuất xứ từ các nước không phải là thành viên của Hiệp định. Dưới hình thức đơn giản nhất, RoO có thể chỉ ra rằng một sản phẩm là sản phẩm ‘có xuất xứ’ và thích hợp để được hưởng sự đối xử ưu tiên, nếu sản phẩm đó hoàn toàn được chế tạo hoặc sản xuất ra tại một nước là một bên tham gia Hiệp định. Bởi vì hiện nay, chuỗi cung ứng của rất nhiều sản phẩm đều mang tính đa quốc gia, nên các RoOs đã phát triển theo hướng cho phép một phần nguyên liệu đầu vào có thể có được ở nước thứ ba. SAA mô tả quy tắc xuất xứ của NAFTA được áp dụng cho hầu hết các sản phẩm theo cách sau đây: Chương 4 quy định rằng hàng hoá được sản xuất hoặc có được hoàn toàn trên lãnh thổ của một hay nhiều bên của NAFTA (ví dụ, cây trồng trên đất của một bên, khoáng chất được lấy từ mỏ của thành viên đó) là ‘những hàng hoá có xuất xứ’ và do đó thích hợp để được áp dụng đối xử ưu tiên. Hàng hoá được sản xuất toàn bộ hoặc một phần từ những nguyên liệu không có xuất xứ (không có xuất xứ NAFTA) có thể trở thành hàng hoá có xuất xứ, nếu nguyên liệu không có xuất xứ được xử lí tại một hoặc nhiều bên của NAFTA, trong quá trình gia công hoặc lắp ráp, đủ để dẫn đến việc thay đổi đã được xác định rõ trong bảng phân loại thuế quan theo Hệ thống thuế quan hài hoà. Sự thay đổi trong bảng phân loại thuế quan đảm bảo rằng quá trình gia công hoặc lắp ráp diễn ra ở các vùng lãnh thổ NAFTA dẫn đến sự thay đổi về sản phẩm, sự thay đổi có ý nghĩa về mặt vật lí và thương mại.

Theo những quy tắc nêu trên, hàng hoá được coi là ‘có xuất xứ’ và không bị áp thuế quan, nếu chúng được sản xuất hoàn toàn tại một bên của NAFTA, hoặc nếu chúng chứa đựng những nguyên liệu không có xuất xứ NAFTA, nhưng đã được gia công hoặc láp ráp theo những cách thức dẫn đến kết quả làm thay đổi sự phân loại thuế quan, và quá trình gia công đó dẫn đến những thay đổi có ý nghĩa về mặt vật lí và thương mại. NAFTA, giống như nhiều FTAs khác, quy định về quy tắc xuất xứ khắt khe hơn đối với những sản phẩm đặc biệt, như hàng dệt may - một sản phẩm nhập khẩu nhạy cảm quen thuộc ở nhiều nước. SAA của Hoa Kỳ mô tả quy tắc xuất xứ đặc biệt đối với hàng dệt may như sau: Quy tắc xuất xứ chung của NAFTA đối với hầu hết sản phẩm dệt may có thể được mô tả như là quy tắc ‘từ sợi chỉ trở đi’, theo đó đòi hỏi hàm lượng ‘Bắc Mỹ’ phải từ giai đoạn sản xuất sợi cho đến thành phẩm, trước khi một sản phẩm cụ thể được hưởng sự đối xử ưu tiên về thuế quan và các biện pháp hạn chế số lượng. Ví dụ, để một bộ quần áo đáp ứng được quy tắc xuất xứ của NAFTA: - Sản phẩm đó phải được cắt và khâu tại một nước NAFTA; - Vải may phải được sản xuất tại một nước NAFTA; và - Sợi dùng để sản xuất vải phải được sản xuất ở một nước NAFTA. Quy tắc xuất xứ ‘từ sợi chỉ trở đi’ của NAFTA cấm những nhà sản xuất quần áo sử dụng vải từ các nước bên ngoài NAFTA để sản xuất quần áo. Nếu một số loại vải không đủ cung hoặc đắt hơn trong phạm vi các nước thành viên của Hiệp định, thì quy tắc này sẽ cho phép hạn chế cơ hội xuất khẩu của các nhà sản xuất quần áo. Tương tự, có thể thấy những quy tắc xuất xứ mang tính hạn chế như vậy trong một số FTAs của ASEAN. Một nhà bình luận, sau khi phân tích quy tắc xuất xứ trong những FTAs của ASEAN, đã nhận thấy rằng hàng dệt may và ô-tô là những sản phẩm nhạy cảm nhất đối với các bên tham gia đàm phán, và những sản phẩm này đã trở thành đối tượng của những quy tắc xuất xứ khắt khe hơn. Quy tắc xuất xứ áp dụng cho mặt hàng dệt may theo Hiệp định đối tác kinh tế chung ASEAN-Nhật Bản (viết tắt là ‘AJCEP’) rất giống quy tắc ‘từ sợi chỉ trở đi’ của NAFTA.

Luật Minh Khuê(sưu tầm và biên tập)