Các chủ thể, hình thức và phạm vi của giám sát mang tính quyền lực nhà nước

1. Căn cứ pháp lý:

- Hiến pháp năm 2013;

- Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015;

- Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo 2011.

2. Khái niệm cơ chế

Thuật ngữ “cơ chế” có nguồn gốc từ tiếng Latinh “mécanism”, có nghĩa là phương thức, cách thức. “Mechanism” là khái niệm lúc ban đầu được dùng trong y học để nói đến cơ chế gây bệnh và cơ chế tác dụng của thuốc, sau đó thuật ngữ này được sử dụng trong lĩnh vực kỹ thuật để chỉ nguyên tắc vận hành của một loại máy móc nào đó. Về sau, khái niệm cơ chế được áp dụng vào lĩnh vực xã hội, như: cơ chế dân chủ, cơ chế bầu cử, cơ chế quản lý, cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước... Trong lĩnh vực xã hội, cơ chế được hiểu là phương thức liên hệ giữa các bộ phận, các yếu tố cấu thành hệ thống và nguyên tắc vận hành của hệ thống đó trong quá trình đi tới một mục tiêu nhất định. Từ điển Le Petit Larousse (1999) giảng nghĩa “mécanisme” là “cách thức hoạt động của một tập hợp các yếu tố phụ thuộc vào nhau”(1). Còn Từ điển Tiếng Việt giảng nghĩa “cơ chế” (gốc từ Hán - Việt) có nghĩa là “cách thức theo đó một quá trình thực hiện”(2) . Theo cách giải thích của Từ điển tiếng Việt trong Từ điển vi tính Bamboo Alpha2 thì “cơ chế” là “cách thức tổ chức nội bộ và quy luật vận hành, biến hoá của một hiện tượng”(3).

Theo Từ điển vi tính Wikipedia, thì ở nước ta, từ “cơ chế” được dùng rộng rãi trong lĩnh vực quản lý từ khoảng cuối những năm 1970, khi Nhà nước ta bắt đầu chú ý nghiên cứu về quản lý và cải tiến quản lý kinh tế, khi đó khái niệm “cơ chế” được hiểu với nghĩa như là những quy định về quản lý, hay là cách thức quản lý.

Khái niệm “cơ chế” trong quan niệm của cả phương Đông và phương Tây đều được dùng với hàm ý chỉ hiện tượng ở trạng thái động chứ không phải ở trạng thái tĩnh. Đây cũng là một vấn đề có ý nghĩa nhận thức luận quan trọng khi nghiên cứu về cơ chế giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật.

3. Khái niệm giám sát

Trong Từ điển tiếng Việt, “giám sát” được hiểu là “sự theo dõi, xem xét làm đúng hoặc sai những điều đã quy định” hoặc được hiểu là “theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không”. Cũng trong Từ điển tiếng Việt, theo nghĩa là danh từ thì “giám sát” còn được hiểu “là chức quan thời phong kiến được giao trông nom, coi sóc một loại việc nhất định”.

Tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ “giám sát” có một số nghĩa khác nhau như nêu trên, nhưng có một số đặc điểm chung sau đây:

Thứ nhất, “giám sát” luôn luôn gắn với một chủ thể  nhất định, tức là phải trả lời được câu hỏi: ai (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra và đưa ra những nhận định về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hoặc sai những điều đã quy định. Đồng thời “giám sát” cũng luôn luôn gắn với một đối tượng cụ thể, tức là phải trả lời được câu hỏi: giám sát ai, giám sát việc gì. Điều này có ý nghĩa quan trọng ở chỗ, nó phân biệt giữa “giám sát” và “kiểm tra”. “Kiểm tra” thì chủ thể hoạt động và đối tượng chịu sự tác động của hoạt động đó có thể đồng nhất với nhau, đó là việc tự kiểm tra của chủ thể hoạt động. Nói một cách khác, chủ thể tự mình xem xét, đánh giá tình trạng tốt, xấu của công việc mình đang làm. Nhưng “giám sát” thì không thể tự mình giám sát hoạt động của chính mình. “Giám sát” là hoạt động của chủ thể ngoài hệ thống đối với đối tượng thuộc hệ thống khác, tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu giám sát không nằm trong một hệ thống phụ thuộc nhau.

Thứ hai, “giám sát” phải được tiến hành trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ của chủ thể giám sát và đối tượng chịu sự giám sát. “Giám sát” cũng phải được tiến hành trên những căn cứ nhất định, nếu như không có những quy định này thì không có cơ sở để chủ thể có quyền thực hiện việc giám sát, đưa ra những nhận định về hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát.

Thứ ba, trong hoạt động giám sát, cả chủ thể giám sát, đối tượng bị giám sát và nội dung, tính chất hoạt động giám sát đều rất đa dạng. Từ giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước đến giám sát thi công một công trình, giám sát kỹ thuật, giám sát một trận thi đấu thể thao.v..v…

Hiểu theo nghĩa chung nhất, công tác giám sát là sự theo dõi, quan sát, xem xét hoạt động của các tổ chức có thẩm quyền mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để bắt buộc và hướng hoạt động của các tổ chức và cá nhân chịu sự giám sát thực hiện đúng những điều đã quy định.

Bài viết này đề cập đến loại hình giám sát mang tính chất quyền lực nhà nước: là loại hình giám sát được tiến hành bởi chủ thể là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với một hay một số hệ thống các cơ quan nhà nước khác theo những nguyên tắc nhất định về sự phân công quyền lực nhà nước. Ở nước ta, đó là hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội đối với Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao; là hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp đối với các cơ quan nhà nước ở địa phương. Ngoài ra có thể kể thêm hoạt động giám sát của Tòa án đối với bộ máy nhà nước thông qua hoạt động xét xử. Các phương pháp, cách thức mà loại hình giám sát này áp dụng luôn luôn mang tính quyền lực nhà nước và nó trực tiếp mang lại những hậu quả có tính pháp lý.

4. Các chủ thể, hình thức và phạm vi của giám sát mang tính quyền lực nhà nước

Một là, giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân.

Về phạm vi giám sát: theo quy định của pháp luật hiện hành, Quốc hội thực hiện quyền kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động và trong văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Như vậy, Quốc hội chỉ theo dõi, kiểm tra, xem xét tính hợp hiến, hợp pháp trong nội dung các văn bản của các cơ quan nhà nước trực tiếp chịu sự giám sát của Quốc hội. Điều đó có ý nghĩa, Quốc hội không kiểm tra trực tiếp những hoạt động quản lý cụ thể của các cơ quan trên.

Như vậy, quyền giám sát tối cao của Quốc hội là quyền theo dõi, xem xét, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản và trong các hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao nhằm bảo đảm cho Hiến pháp, luật, các nghị quyết của Quốc hội được nghiêm chỉnh chấp hành.

Đối với giám sát của Hội đồng nhân dân, do vị trí của Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cho nên mặc dù giám sát của Hội đồng nhân dân và giám sát của Quốc hội đều chung một tính chất là giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước, nhưng giám sát của Hội đồng nhân dân ở cấp độ thấp hơn và phạm vi hẹp hơn. Quyền giám sát của Hội đồng nhân dân là quyền theo dõi, xem xét, kiểm tra việc thi hành pháp luật và các nghị quyết của Hội đồng nhân dân đối với Ủy ban nhân dân và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương nhằm bảo đảm cho các quy định của pháp luật và nghị quyết của Hội đồng nhân dân được thi hành nghiêm chỉnh trong địa bàn địa phương.

Hai là, giám sát bằng hình thức tài phán (các cơ quan tòa án).

Theo quy định hiện hành, Tòa án nhân dân các cấp, trong phạm vi chức năng của mình, có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, giám sát thông qua hoạt động xét xử nhằm bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể, bảo vệ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân. Hoạt động giám sát của Tòa án nhân dân đối với hoạt động quản lý nhà nước khác với các loại giám sát, thanh tra ở chỗ: sự giám sát của Tòa án chỉ tiến hành thông qua hoạt động xét xử các vụ án hình sự, dân sự, lao động, kinh tế… Trong quá trình xét xử, bên cạnh việc xác định tội phạm, Tòa án nhân dân còn kiểm tra tính hợp pháp trong hành vi quản lý (bao gồm cả quyết định quản lý) của các cơ quan quản lý và người có chức vụ. Quyết định, bản án của Tòa án có thể được gửi cho thủ trưởng cơ quan, tổ chức hữu quan. Tòa hành chính trong cơ cấu tổ chức của ngành Tòa án là một loại hình kiểm tra, giám sát đối với hoạt động quản lý nhà nước.

Tòa hành chính thông qua việc xét xử hành chính cũng có tác dụng kiểm tra kết quả hoạt động hành chính như các loại hình kiểm tra hành chính đang tồn tại, song nó không phải là cơ quan quản lý nhà nước, do đó hoạt động phán xét các vụ kiện hành chính của Tòa hành chính không phải mang tính chất trực thuộc (cơ quan quản lý cấp trên kiểm tra cơ quan quản lý cấp dưới) mà hoạt động của Tòa hành chính độc lập, không nằm trong hệ thống cơ quan hành chính nhằm kiểm tra hoạt động của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong hoạt động chấp hành và điều hành.

Tòa hành chính có thẩm quyền phán quyết tính hợp pháp của quyết định hành chính và hành vi hành chính của các cơ quan, công chức nhà nước bị khiếu kiện (trừ các trường hợp theo quy định của Luật Khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thi hành). Như vậy, giám sát của Tòa án là loại hình giám sát của hệ thống cơ quan độc lập thông qua trình tự tố tụng, được thực hiện thông qua việc xét xử các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính.

5. Các chủ thể, hình thức và phạm vi của giám sát không mang tính quyền lực nhà nước

Thứ nhất, giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Điều 25 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 quy định:

“1. Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là việc Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp trực tiếp hoặc đề nghị các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam theo dõi, xem xét, đánh giá, kiến nghị đối với hoạt động của cơ quan, tổ chức, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện chính sách, pháp luật.

2. Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mang tính xã hội; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, kịp thời phát hiện và kiến nghị xử lý sai phạm, khuyết điểm; kiến nghị sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật; phát hiện, phổ biến những nhân tố mới, các điển hình tiên tiến và những mặt tích cực; phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, góp phần xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh.

3. Hoạt động giám sát được thực hiện theo nguyên tắc bảo đảm phát huy dân chủ, sự tham gia của Nhân dân, thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; xuất phát từ yêu cầu, nguyện vọng của Nhân dân; thực hiện công khai, minh bạch, không chồng chéo; không làm cản trở hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân được giám sát”.

Những quy định trên đây cho thấy sự khác nhau cơ bản giữa hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc với giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân (cơ quan quyền lực nhà nước).

Thứ hai, Nhân dân giám sát Nhà nước.

Bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Theo quy định tại Điều 2 Hiến pháp năm 2013: “1. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. 2. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức”. Khoản 2, Điều 8 Hiến pháp năm 2013 quy định “Các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức phải tôn trọng Nhân dân, tận tụy phục vụ Nhân dân, liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của Nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền”. Do vậy, quyền giám sát của Nhân dân đối với Nhà nước là quyền giám sát của những người chủ của quyền lực nhà nước.

Quyền giám sát của Nhân dân đối với Nhà nước được thực hiện thông qua những hình thức sau:

Một là, quyền xem xét, đánh giá phẩm chất, năng lực của đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân. Những người này đều do Nhân dân bầu vào các cơ quan quyền lực nhà nước, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của Nhân dân. Theo quy định, Nhân dân có quyền xem xét, đánh giá tư cách của các đại biểu có xứng đáng với sự tín nhiệm của Nhân dân hay không. Đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân có thể bị bãi nhiệm khi không còn sự tín nhiệm của Nhân dân.

Hai là, Nhân dân trực tiếp tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Quan điểm của Đảng ta trong hoạt động quản lý nhà nước là dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng. Thời gian qua, Chính phủ đã ban hành Quy chế dân chủ ở xã, phường, thị trấn; Quy chế dân chủ trong cơ quan, đơn vị; Quy chế dân chủ ở doanh nghiệp… Những quy chế này đã sáng tạo cơ sở pháp lý để Nhân dân được biết, được bàn trước khi cơ quan, tổ chức, đơn vị quyết định hoặc có những việc Nhân dân được tự quyết định và thực hiện. Đó chính là một yếu tố thể hiện quyền giám sát của Nhân dân đối với bộ máy nhà nước.

Ba là, thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của công dân. Đây là một trong những quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp và Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo. Thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo chính là việc Nhân dân phát hiện ra những việc làm được cho là sai trái, những hành vi được cho là vi phạm pháp luật, thông qua trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xem xét, giải quyết nhằm bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Qua đó cũng góp phần bảo đảm cho bộ máy nhà nước hoạt động có hiệu quả, ngăn chặn và xử lý các trường hợp vi phạm pháp luật, góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nước. Có thể nói, việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo là biểu hiện cao độ cho quyền làm chủ của Nhân dân, là một hình thức hữu hiệu để Nhân dân giám sát bộ máy nhà nước.

Bốn là, thông qua hoạt động của tổ chức thanh tra nhân dân. Đây là tổ chức do Nhân dân và tập thể những người lao động bầu ra ở xã, phường, thị trấn và các cơ quan, đơn vị sự nghiệp, các doanh nghiệp nhà nước. Thông qua tổ chức này, Nhân dân trực tiếp giám sát việc chấp hành luật trong phạm vi địa phương, cơ quan, tổ chức, đơn vị mình, giám sát hoạt động của Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn và thủ trưởng cơ quan, đơn vị.

Danh mục tài liệu tham khảo

1. Dẫn lại theo Từ điển vi tính Wikipedia.

2. Từ điển Tiếng Việt, Viện Ngôn ngữ học, Nxb Khoa học xã hội, 1996.

3. Từ điển vi tính Bamboo Alpha2.

4. Xem chi tiết tại địa chỉ:caicachhanhchinh.gov.vn/Uploads/.../bai3.doc.

5. Những vấn đề cơ bản về tổ chức quyền lực nhà nước, cải cách chế độ công vụ và đánh giá chính sách công (tài liệu phục vụ thi nâng ngạch công chức từ chuyên viên chính lên chuyên viên cao cấp), Nxb Văn hóa thông tin, Hà Nội, 2014.

6. Lương Thanh Cường, Xây dựng nguyên tắc hoạt động công vụ nhà nước trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Tại địa chỉ: http://thanhtra.edu.vn/category/detail/290-xay-dung-nguyen-tac-hoat-dong-cong-vu-nha-nuoc-trong-nha-nuoc-phap-quyen-xa-hoi-chu-nghia-viet-nam.html. Và: Những vấn đề cơ bản về tổ chức quyền lực nhà nước, cải cách chế độ công vụ và đánh giá chính sách công (tài liệu phục vụ thi nâng ngạch công chức từ ngạch chuyên viên chính lên ngạch chuyên viên cao cấp), Nxb Văn hóa thông tin, Hà Nội, 2014.

7. Báo cáo tổng kết thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính  nhà nước giai đoạn 2001-2010 và hương trình cải cách hành chính  nhà nước giai đoạn 2011-2020 của Chính phủ.

Bài viết tham khảo: Cơ chế giám sát nội bộ đối với việc thực thi công vụ trong cơ quan hành chính nhà nước; TS. Trần Nghị - Tổng biên tập Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ