Tác giả:: Mục lục bài viết
Hiệp định GATS vẫn còn trong giai đoạn ấu thơ. Nhiều lĩnh vực dịch vụ chưa được tính tới, nhiều khía cạnh của thương mại dịch vụ vẫn chưa được đem ra thương thảo. Mặc dù những điều kiện chính trị và thương mại chung quanh hoạt động dịch vụ có phần đặc thù theo từng kiểu dịch vụ, một cuộc thảo luận vắn tắt về bốn lĩnh vực quan trọng nhất trong thương mại dịch vụ sẽ đưa ra một chỉ dấu cả về quy mô của cam kết thương mại lẫn những khó khăn trong việc tích hợp những hoạt động như vậy vào quy tắc thương mại.
1. Dịch vụ viễn thông
Lĩnh vực viễn thông (telecom) giữ vai trò quan trọng trong sự phát triển nền kinh tế hiện đại, “toàn cầu”, thông qua việc chuyển tải thông tin ngày càng nhanh chóng giữa các cá nhân và doanh nghiệp. Tích hợp lĩnh vực này vào Hiệp định GATS vừa dễ gây ra bất đồng nhưng cũng vừa đáp ứng mong muốn. Nếu như tự do hóa dịch vụ mang lại lợi ích thì viễn thông chính là ứng viên hàng đầu của sự nghiệp đó. Nhưng ở nhiều nước, viễn thông là một dịch vụ công ích, những dịch vụ viễn thông cơ bản được coi là một đặc quyền nội địa. Phụ lục GATS về viễn thông xác định rõ ràng nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài được tiếp cận cơ sở hạ tầng cơ bản của mạng viễn thông công cộng mà không có sự phân biệt đối xử nào. Trong khi một số nước liệt kê một số dịch vụ viễn thông có giá trị gia tăng vào danh mục của họ, đưa những dịch vụ này vào luật không phân biệt đối xử theo quy định của phụ lục thì Vòng Uruguay kết thúc mà không có cam kết cụ thể nào về tự do hóa các dịch vụ viễn thông cơ bản như dịch vụ thoại chẳng hạn.
Chỉ một thời gian ngắn sau khi Vòng Uruguay kết thúc, một thỏa thuận bao hàm các cam kết về tự do hóa các dịch vụ viễn thông căn bản được đem ra thương thảo. Thất bại trong việc đạt tới một thỏa thuận trong thời gian vòng đàm phán có lẽ là do phán đoán sai hơn là do những khác biệt căn bản khi thương thuyết. Và ngay sau Vòng Uruguay, có hai sự kiện kết hợp với nhau tạo thuận lợi cho việc đi đến một thỏa thuận. Một là Hoa Kỳ đưa lực lượng thị trường của mình ra gánh chịu những cuộc thương thảo căn bản về viễn thông thời kỳ hậu Vòng Uruguay. Khi vòng đàm phán kết thúc, các nhà đàm phán của GATT/WTO đồng ý tiếp tục thương thảo về dịch vụ viễn thông căn bản. Cùng lúc đó, Hoa Kỳ cắt giảm cam kết về quy chế tối huệ quốc trong lĩnh vực viễn thông căn bản, và hé cho thấy sẽ đe dọa phân biệt đối xử với các nhà cung cấp dịch vụ từ các quốc gia không sẵn sàng thương thảo (Steinberg 1994). Hai là, người tiêu dùng các dịch vụ viễn thông căn bản đã tổ chức lại ở một số quốc gia, đòi hỏi tự do hóa để họ có thể làm việc có năng suất cao hơn nhờ vào những lợi thế mà cuộc cách mạng công nghệ thông tin mở ra. Điều đó đã lay chuyển chính sách thương mại của các nước, chống lại các công ty độc quyền về bưu chính, điện tín và điện thoại (PTT) vốn trước đây rất hùng mạnh (Borrus và Cohen 1997). Từ đó trở đi việc ký kết thỏa thuận tự do hóa các dịch vụ viễn thông căn bản đã được kích thích bởi quyết định của ủy ban Truyền thông Liên bang vào cuối năm 1996, áp đặt một mức giá trần mà nhà cung cấp dịch vụ viễn thông Hoa Kỳ có thể thanh toán cho các nước khác, một biện pháp điều tiết đơn phương đã kéo tụt mức cước thanh toán một cách ngoạn mục (Cowhey và Sherman 1998).
Cũng từ đó, các cuộc thương thảo đã kết thúc thành công vào tháng 2-1997 với một Hiệp định về Dịch vụ Viễn thông Căn bản (Agreement on Basic Telecommunications). Hiệp định điều phối có hiệu quả những nhà điều hành quốc gia - tức là những công ty độc quyền về PTT cũ. Ở nhiều quốc gia, nhất là các nước đang phát triển, thỏa thuận giúp cho các nhà cung cấp dịch vụ viễn thông nước ngoài làm suy giảm đáng kể thị phần, kích thước quy mô và quyền kiểm soát của các công ty độc quyền về PTT. Một vài người cho rằng những quy định quốc gia mới ở một số nước có thể thuận lợi cho việc thành lập những công ty viễn thông tư nhân độc quyền hoặc tĩnh trạng các công ty đều có thị phần nhưng không ai độc quyền chi phối, thay thế các công ty PTT bằng những tư nhân trục lợi.
2. Dịch vụ tài chính
Một lĩnh vực khác cũng rất căn bản đối với sự vận hành suôn sẻ nền kinh tế toàn cầu là dịch vụ tài chính. Việc bao hàm dịch vụ tài chính vào Hiệp định GATS tự nó là một thành quả lớn trên con đường tiến tới mở cửa một bộ phận quan trọng của nền kinh tế. Nhưng mức độ mà quy tắc về chống phân biệt đối xử có thể áp dụng trong lĩnh vực này thì lại bị hạn chế. Trách nhiệm giám sát cẩn thận được dành cho các chính phú, cúng với những công cụ cần thiết cho việc kiểm soát chính sách tiền tệ.
Cũng giống như trong dịch vụ viễn thông căn bản, những cam kết đặc thù cho công cuộc tự do hóa dịch vụ tài chính đã vượt quá tầm hiểu biết của các nhà thương thuyết tham dự Vòng Uruguay. Và cũng như các dịch vụ viễn thông căn bản, sự thúc đẩy tiến tới một thỏa thuận sau Vòng Uruguay chính là sự dịch chuyển vào phút cuối những nguyên tắc pháp lý sẽ được áp dụng vào lĩnh vực dịch vụ này. Trong những ngày cuối cùng của Vòng Uruguay, Hoa Kỳ đã thương thuyết một ngôn ngữ cho phép họ cắt giảm quy chế tối huệ quốc trong lĩnh vực tài chính sáu tháng sau ngày Hiệp định GATS bắt đầu có hiệu lực. Vào tháng 7-1995 khi các cuộc thương thảo hậu Uruguay thất bại mà không đưa ra được một gói cam kết có đủ số thành viên ký kết, Hoa Kỳ đã hành xử quyền thực hiện sự cắt giảm của mình, và nâng cao một cách hiệu quả sự may rủi của các quốc gia khác bằng cách ngấm ngầm đe dọa sẽ phân biệt đối xử với các nhà cung cấp dịch vụ tài chính từ các quốc gia chống đối. Kết quả là áp lực này đã sản sinh ra một thỏa thuận về dịch vụ tài chính vào tháng 12-1997.
3. Di chuyển Con người Tự nhiên
Các dịch vụ thường được cung ứng bởi một số công nhân có tay nghề đặc thù tạm thời nhập cảnh vào quốc gia cần có dịch vụ đó. Giấy phép làm việc và các giới hạn về thị thực nhập cảnh làm tăng giá thành của dịch vụ. Sự phân biệt đối xử trong số những người tạm cư cũng là một vấn đề tiềm tàng mà người cung cấp dịch vụ phải tính đến. Vòng Uruguay đã ký kết một bản phụ lục về “sự di chuyển những con người tự nhiên” (nghĩa là đối lập với các tổ chức doanh nghiệp) trong việc cung ứng dịch vụ. Tuy nhiên cuộc thương thảo về các đề nghị tự do hóa vẫn bị kéo dài sau khi Vòng Uruguay kết thúc và cuối cúng các bên cũng đạt được một sự đồng thuận hạn chế về các điều khoản như vậy vào năm 1996. Các nhà thương thuyết đã cẩn thận phân biệt cách đối xử với những công nhân tạm thời với những điều kiện nhập cư những người muốn kiếm việc làm, hoặc chấp nhận làm việc vĩnh viễn, cũng như những vấn đề về quốc tịch và quyền nhập tịch.
Mặc dù có vẻ thận trọng về quy mô, khía cạnh này của Hiệp định GATS cũng thể hiện một “tiến bộ” về lượng quan trọng đối với các quy tắc thương mại. Trong việc ứng xử với khía cạnh đặc thù này của việc chuyển dịch lao động như là một vấn đề cần được xem xét theo những quy tắc đã được thỏa thuận và áp đặt những hạn chế lên hành động của các chính phủ cầm quyền, Hiệp định hé mở cánh cửa cho việc giới thiệu những vấn đề di dân khác nếu các quốc gia tin rằng làm như vậy là thích hợp. Sự phân biệt giữa hàng hóa mua bán được và dịch vụ đang ngày càng yếu dần, và việc này, đến lượt nó, làm nhòa đi quan niệm rằng thương mại và yếu tố di chuyển nên được phân biệt rõ ràng và được đối xử bằng những quy tắc khác nhau.
4. Vận tải biển
Cần lưu ý một thất bại nghiêm trọng của nghị trình GATS trong việc cam kết tự do hóa là các quốc gia không có khả năng đồng ý về thời biểu mở cửa thị trường trong lĩnh vực vận tải biển. Các nhà thương thuyết lúc nào cũng gặp khó khăn. Các quốc gia thường có những quy định ưu tiên hoạt động vận tải, nhất là vận tải ven sông ven biển, cho những đội thuyền của mình. Động lực của họ rất đa dạng, từ hỗ trợ ngành công nghiệp đóng tàu đến giành lợi thế quân sự nhờ có đội thương thuyền hàng hải quốc nội. Hoa Kỳ không ở trong vị trí dẫn đầu nên có thiên hướng đưa Đạo luật
Jones ra bàn bạc. Đó là một chương trình ưu ái cho các tàu biển ngoại quốc được tiếp cận một cách hạn chế để vận chuyển hàng hóa trong phạm vi vùng biển gần bờ. Những biến thể của điều luật này lại nảy sinh từ sự có mặt của các hiệp hội hàng hải mong muốn hạn chế hoạt động vận tải viễn dương tại một số khu vực nào đó để kiểm soát sự cạnh tranh. Những cuộc thảo luận về các cam kết trong lĩnh vực này theo dự kiến đã kết thúc vào tháng 6-1996 nhưng không đi đến sự ký kết nào. Cuộc thương thảo tiếp tục theo “nghị trình định, sẵn” cho đến nay vẫn không tạo ra được cuộc khai thông nào trong lĩnh vực này.
5. Những cuộc thương thảo tương lai về lĩnh vực dịch vụ
Hiệp định GATS công nhận hàng loạt lĩnh vực dịch vụ có thể được điều chỉnh theo những quy định đã thống nhất và được kích thích bởi sự tự do hóa nhiều hơn nữa, và ràng buộc các quốc gia vào việc tiếp tục tiến trình thương thảo, vừa mở rộng quy mô vừa bao hàm thêm nhiều lĩnh vực. Kết quả là quá trình thương thảo về kéo dài thỏa thuận dịch vụ đã tiếp tục được diễn ra. Cùng với nông nghiệp và một số vấn đề thứ yếu khác, nó đã tạo nên một “nghị trình định sẵn”1 sau Vòng Uruguay, một nghị trình không phụ thuộc vào việc khởi động một vòng đàm phán mới. Nhưng dù sao tình trạng không rỗ ràng sinh ra từ thất bại của Hội nghị Bộ trưởng tại Seattle cũng đã làm chậm tiến trình đó, và cần có sự khởi động của vòng đàm phán mới tại Doha để hồi sinh cuộc thương thảo về lĩnh vực dịch vụ. Thất bại vì không đạt được thỏa thuận tại Cancun hai năm sau đó tất nhiên làm dấy lên các nghi vấn về tương lai của những cuộc thương thảo này.
