Hoạt động pháp điển hóa theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

1. Triển khai chính thức trên thực tế hoạt động pháp điển hóa

Việc triển khai một cách chính thức trên thực tế hoạt động pháp điển hóa ở Việt Nam đã có bước phát triển mới với sự ra đời của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có nhiều điểm mới quan trọng như: giảm bớt hình thức văn bản quy phạm pháp luật; đề cao vai trò của trang tin điện tử đối với việc đăng tải các văn bản quy phạm pháp luật; quy định rõ về việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự rút gọn; sửa đổi một số quy định liên quan đến việc đăng Công báo...

Bên cạnh đó, ngoài các quy định về việc rà soát, định kỳ hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng quy định một số nội dung liên quan đến việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hóa hệ thống quy phạm pháp luật. Đây là nội dung hoàn toàn mới, chưa từng được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam. Theo đó, văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản quy phạm pháp luật được hợp nhất về mặt kỹ thuật với văn bản được sửa đổi, bổ sung; quy phạm pháp luật phải được rà soát, tập hợp, sắp xếp thành Bộ pháp điển theo từng chủ đề.

2. Sự thay đổi quan trọng về mặt nhận thức đối với vấn đề pháp điển hóa

Việc quy định trong đạo luật do Quốc hội ban hành về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hóa hệ thống quy phạm pháp luật có thể coi là sự thay đổi quan trọng về mặt nhận thức đối với một vấn đề còn rất mới mẻ ở Việt Nam. Mặc dù các quy định về pháp điển hóa trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 chỉ là những nguyên tắc mang tính khái quát, nhưng nó đã xác lập nền tảng cơ bản cho việc triển khai chính thức hoạt động pháp điển hóa ở Việt Nam, trong đó, việc hợp nhất văn bản chính là một tiền để quan trọng. Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật do ủy ban thường vụ Quốc hội quy định (Khoản 2 Điều 92).

Điều 92. Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

1. Văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản quy phạm pháp luật được hợp nhất về mặt kỹ thuật với văn bản được sửa đổi, bổ sung.

2. Việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định.

Trên cơ sở tổng kết việc thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004, năm 2015, Quốc hội đã ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật để hợp nhất hai đạo luật nêu trên. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 tiếp tục quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc sắp xếp các quy phạm pháp luật trong các văn bản quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển. Việc pháp điển hóa hệ thống quy phạm pháp luật được thực hiện theo quy định của ủy ban thường vụ Quốc hội.

Theo Điều 168, 169 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 ta có quy định sau:

Điều 168. Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

1. Văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung phải được hợp nhất với văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung nhằm góp phần bảo đảm hệ thống pháp luật đơn giản, rõ ràng, dễ sử dụng, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật.

2. Việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện theo quy định của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Điều 169. Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật

1. Cơ quan nhà nước sắp xếp các quy phạm pháp luật trong các văn bản quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển.

2. Việc pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật được thực hiện theo quy định của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

3. Quá trình hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Theo kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật có mối liên hệ chặt chẽ với quá trình pháp điển hoá; thậm chí có thể coi là bước đầu tiên của quá trình pháp điển hoá. Do vậy, căn cứ vào quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan có liên quan đã tiếp tục nghiên cứu, quy định chi tiết, cụ thể hơn về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Nhiều ý kiến cho rằng, về lâu dài có thể nghiên cứu ban hành một văn bản quy định chung cả về hợp nhất văn bản và pháp điển. Tuy nhiên, từ thực trạng hệ thống pháp luật Việt Nam và kinh nghiệm của một số nước cho thấy, pháp điển hóa là công việc khó khăn, phức tạp, cần nhiều thời gian mới hoàn thành. Do vậy, để đáp ứng yêu cầu trước mắt, ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật trước khi ban hành Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, đồng thời, quy định hiệu lực pháp lý của Pháp lệnh hợp nhất từ ngày 01-7-2012 nhằm tạo cơ sở pháp lý để tiến hành sớm việc hợp nhất văn bản, góp phần bảo đảm cho hệ thống pháp luật đơn giản, rõ ràng, dễ sử dụng, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật.

Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012 có 4 chương, 20 điều, trong đó quy định thẩm quyền, thời hạn hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan khác nhau ban hành; xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc hợp nhất văn bản; quy định những nguyên tắc về kỹ thuật hợp nhất văn bản. Phần phụ lục của Pháp lệnh với những ví dụ cụ thể cũng dự liệu phương án giải quyết đối với một số tình huống có thể gặp phải trong quá trình hợp nhất. Theo quy định của Pháp lệnh, hợp nhất văn bản được hiểu là việc đưa nội dung sửa đổi, bổ sung trong văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản đã được ban hành trước đó vào văn bản được sửa đổi, bổ sung theo quy trình, kỹ thuật quy định tại Pháp lệnh. Văn bản hợp nhất được sử dụng chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật. Đây là nền tảng quan trọng, tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình pháp điển hóa sau này.

4. Quá trình pháp điển hóa từ khi có Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật

Ngày 16-4-2012, ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật với 4 chương, 18 điều, có hiệu lực thi hành từ ngày 01-7- 2013. Việc ban hành Pháp lệnh này chính là một trong những giải pháp thiết thực nhằm góp phần tăng cường tính công khai, minh bạch và khả thi của hệ thống pháp luật, đồng thời, giúp người dân, các doanh nghiệp, các tổ chức khác dễ dàng tìm kiếm các quy định pháp luật liên quan đến việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình. Việc pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật cũng giúp các cơ quan nhà nước, nhất là các cơ quan áp dụng pháp luật dễ dàng tra cứu các quy phạm pháp luật để áp dụng, hạn chế sai sót; giúp các chủ thể xây dựng pháp luật bao quát được toàn bộ hệ thống pháp luật hiện hành, từ đó có các giải pháp hoàn thiện thiết thực hơn, kịp thời hơn. Tuy nhiên, do pháp điển là vấn đề kỹ thuật pháp lý phức tạp mà Việt Nam còn chưa có nhiều kinh nghiệm, nên cần chọn cách làm phù hợp, theo các bước từ đơn giản đến phức tạp.

Theo đó, Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật năm 2012 nêu rõ: "Pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển" (điểm 1 Điều 2). Bộ pháp điển được cấu trúc theo 45 chủ đề dựa trên tiêu chí là lĩnh vực pháp luật. Trong quá trình thực hiện pháp điển, nếu thấy cần thiết Chính phủ quyết định bổ sung chủ đề mới theo đề nghị của Bộ Tư pháp. Ngoài ra, Pháp lệnh còn quy định bộ nguyên tắc của việc thực hiện pháp điển là theo thứ bậc hiệu lực của quy phạm pháp luật từ cao xuống thấp; cập nhật quy phạm pháp luật mới được ban hành vào bộ pháp điển và loại bỏ quy phạm pháp luật hết hiệu lực khỏi bộ pháp điển; tuân thủ thẩm quyền, trình tự, thủ tục thực hiện pháp điển và quan trọng hơn cả là pháp điển không làm thay đổi nội dung của quy phạm pháp luật được pháp điển (Điều 3). Bộ pháp điển được duy trì, cập nhật trên Trang thông tin điện tử, được sử dựng miễn phí. Nhà nước giữ bản quyền đối với bộ pháp điển và khuyến khích xã hội hóa việc in bộ pháp điển. Mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân đều có quyền khai thác, sử dụng bộ pháp điển. Trong quá trình tra cứu, nếu phát hiện có sai sót trong bộ pháp điển thì gửi kiến nghị đến Bộ Tư pháp. Bộ Tư pháp có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với cơ quan thực hiện pháp điển xem xét kiến nghị để xử lý sai sót (Điều 14).

5. Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật mới chỉ tạo ra một khung pháp lý về pháp điển

Việc ban hành Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật năm 2012 mới chỉ tạo ra một khung pháp lý về pháp điển mà chưa phải cho ra đời ngay một bộ pháp điển của Việt Nam. Để triển khai thực hiện pháp điển theo quy định của Pháp lệnh, tháng 9-2012, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 26/CT-TTg về việc triển khai thi hành Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Theo đó, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phải xác định hợp nhất văn bản, pháp điển hóa hệ thống quy phạm pháp luật là nhiệm vụ thường xuyên trong chương trình công tác của cơ quan. Các bộ, cơ quan ngang bộ phải tập trung nguồn lực, củng cố tổ chức pháp chế và các điều kiện cần thiết khác để bảo đảm triển khai kịp thời, hiệu quả, đúng thẩm quyền, đúng kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.

Tiếp theo, Bộ Tư pháp đã phối hợp với các cơ quan hữu quan khẩn trương xây dựng trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Đề án xây dựng bộ pháp điển, phân công các cơ quan thực hiện các để mục trong bộ pháp điển và chuẩn bị nguồn lực cần thiết để thực hiện Đề án; phổ biên, tập huấn nghiệp vụ pháp điển; xây dựng phần mềm tin học thực hiện pháp điển và hướng dẫn việc sử dụng phần mềm tin học cho cán bộ, công chức có liên quan; xây dựng trang thông tin điện tử pháp điển; xây dựng cơ chế xã hội hóa công tác pháp điển, xuất bản bộ pháp điển bằng văn bản. Hiện nay, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cũng đang chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp rà soát văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm thực hiện pháp điên của mình; để xuất xây dựng các để mục trong mỗi chủ đề và tổ chức triển khai thực hiện pháp điển các để mục được phân công.

LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm & Biên tập)