Mục lục bài viết

1. Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật theo quan điểm của các nước

Nếu như tại một số quốc gia, hợp nhất là một giai đoạn được thực hiện trong quá trình pháp điển hóa - sản phẩm của quá trình hợp nhất sau đó sẽ được công nhận và thay thế toàn bộ các văn bản đã được hợp nhất trước đó để hình thành bộ pháp điển thì ở Việt Nam, hợp nhất là một quá trình pháp lý riêng gắn liền với mục tiêu pháp điển hóa. Với các điều kiện về kinh nghiêm, nhân lực và cơ sở vật chất, Việt Nam sẽ tiến hành từng bước quá trình pháp điển hóa, mà bước đầu tiên là hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật nhằm giảm áp lực về khối lượng văn bản quy phạm pháp luật cần phải rà soát khi tiến hành pháp điển.

Theo Từ điển Tiếng Việt, hợp nhất có nghĩa là gộp nhiều cái làm một. Trong lĩnh vực pháp luật, khái niệm hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật có nhiều quan điểm khác nhau. Mặc dù nhiều quốc gia đã tiến hành hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, nhưng đây vẫn là một khái niệm chưa được thống nhất. Sự không thống nhất chủ yếu thể hiện ở việc giải quyết mối quan hệ giữa hợp nhất và tính pháp lý của văn bản hợp nhất.

Theo định nghĩa của Hội đồng châu Âu, hành động này được coi là việc hợp nhất các phần văn bản của luật về một vấn đề cụ thể mà không làm ảnh hưởng đến giá trị pháp lý của từng phần văn bản và không hợp nhất các giá trị pháp lý đó.

Tuy nhiên, tại một số quốc gia khác như Đức, Phần Lan, Thụy Điển, các phiên bản hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được coi như luật. Tại Xlôvenia, luật sửa đổi một số luật khác được ban hành dưới dạng văn bản hợp nhất. Văn bản hợp nhất là văn bản chính thức. Thông qua việc thừa nhận hiệu lực của văn bản hợp nhất, các nhà lập pháp công nhận giá trị pháp lý của các điều khoản được sửa đổi, bổ sung.

Ở Việt Nam, trong giới khoa học hiện tổn tại song song hai quan điểm này. Từ trước đến nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật luôn tồn tại văn bản quy phạm pháp luật ban hành lần đầu (khi sửa đổi gọi là văn bản được sửa đổi, bổ sung) và văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản quy phạm pháp luật ban hành lần đầu.

2. Quan điểm "việc tồn tại văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều là không phù hợp"

Quan điểm thứ nhất cho rằng, việc tồn tại văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều là không phù hợp, vì nội dung điều chỉnh của văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều là quy định về việc sửa đổi, bổ sung nội dung một số điều của văn bản đã ban hành trước đó. Như vậy, các quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung, thay thế chỉ có hiệu lực pháp lý khi nó được hợp nhất vào văn bản được sửa đổi, bổ sưng và khi đó, văn bản sửa đổi, bổ sung đã hoàn thành xong nhiệm vụ của nó và không còn hiệu lực trên thực tế.

Theo quan điểm này, sự ra đời của văn bản hợp nhất sẽ chấm dứt hiệu lực pháp lý của các văn bản được hợp nhất. Quan điểm trên đề cập phương pháp hợp nhất là sự sao chép chính xác về mặt nội dung, có tác dụng làm giảm số lượng văn bản hiện có; nhưng xét về bản chất, đó chính là việc ban hành một văn bản quy phạm pháp luật mới thay thế văn bản quy phạm pháp luật cũ. Như vậy, quá trình hợp nhất mang dáng dấp của một quá trình pháp điển hóa hơn là hợp nhất với tính chất là một quá trình cơ học. Quá trình này phải tuân thủ các quy trình, thủ tục chặt chẽ của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hiểu theo cách này thì việc hợp nhất sẽ chấm dứt hiệu lực của văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều. Trong khi đó, trên thực tế ở Việt Nam, văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều vẫn được sử dụng như là một công cụ đắc lực nhằm thay đổi pháp luật, phù hợp với tính ổn định thấp của pháp luật.

3. Quan điểm "hợp nhất như là một thao tác kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật"

Quan điểm thứ hai đề cập quá trình hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật như là một thao tác kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, hợp nhất văn bản quy phạm pháp, luật chỉ đơn thuần là việc chuyên những nội dung đã sửa đổi, bổ sung của văn bản sửa đổi, bô’ sung một số điều vào văn bản quy phạm pháp luật gốc và quá trình này không ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của văn bản gô'c và văn bản sửa đổi, bổ sung. Theo quan điểm này, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là kỹ thuật sao chép có tính chính xác cao và tính chính xác này được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận theo trình tự, thủ tục luật định. Hợp nhất không làm ảnh hưởng đến nội dung và hiệu lực của các văn bản được hợp nhất. Quan điểm này nhân mạnh giá trị sử dụng (đơn giản, thuận tiện trong tra cứu) hơn giá trị pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, kết quả của quá trình hợp nhất là có ba loại nguồn tham khảo tồn tại song song, gồm: văn bản được sửa đổi, bổ sung; văn bản sửa đổi, bô’ sung một số điều và văn bản hợp nhất. Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật sẽ tồn tại song song với hệ thống các văn bản hợp nhất, trong đó, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý và hệ thống văn bản hợp nhất có giá trị sử dụng.

4. Mục đích của quá trình hợp nhất

Để hiểu chính xác thuật ngữ hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, chúng ta phải xem mục đích của quá trình hợp nhất đối với việc đơn giản hóa, hệ thống hóa pháp luật ở Việt Nam. Mục đích của việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật sẽ quy định tính chất pháp lý của quá trình hợp nhất. Mục đích của việc hợp nhất văn bản là, giúp người sử dụng văn bản quy phạm pháp luật xác định được các điều khoản đang còn hiệu lực, điều khoản đã hết hiệu lực, thời điểm hết hiệu lực và văn bản quy phạm pháp luật gốc của các điều khoản. Các điều khoản được trình bày thành hệ thống thống nhất trong một văn bản duy nhất nên dễ đọc, dễ tra cứu và do đó, việc sử dụng các văn bản quy phạm pháp luật trở nên hiệu quả hơn. Như vậy, hợp nhất phải bảo đảm giá trị sử dụng. Thêm nữa, hợp nhất văn bản phải được đặt trong mục tiêu pháp điển hóa. Kết quả của quá trình hợp nhất phải phục vụ đắc lực cho công tác pháp điển, tránh sự lãng phí nhân lực và vật lực không cần thiết.

Quá trình hợp nhất cần bảo đảm và bảo lưu mục đích nào phụ thuộc vào tình trạng hệ thống pháp luật tại mỗi quốc gia. Tại Việt Nam, tính ổn định của pháp luật pháp do cơ sở kinh tế - xã hội đang trong giai đoạn phát triển. Một thực tế cho thấy, văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản quy phạm pháp luật có trước đó hiện vẫn là công cụ để cơ quan lập pháp công bố những nội dung sửa đổi, thay thể của một điều luật nào đó. Nó có tính linh động cao. Hiện nay, nó hầu như vẫn đang được sử dụng tại các quốc gia phát triển như một công cụ hiệu quả trong việc sửa đổi, bổ sung kịp thời các quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, điểm hạn chế của nó là, khi sử dụng, người dùng phải kết hợp văn bản pháp luật gốc và văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều. Trên thực tế không chỉ trong sử dụng mà ngay việc lập pháp cũng không đơn giản, vì khi tiến hành soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và thống qua, các nhà lập pháp vẫn phải sử dụng hai văn bản trở lên. Như vậy, yêu cầu đặt ra là hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật tại Việt Nam hướng tới mục đích thuận tiện trong nghiên cứu, áp dụng văn bản quy phạm pháp luật.

Ngoài ra, nếu công nhận giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất như là văn bản thay thế cho văn bản được hợp nhất sẽ gây lãng phí nhân lực và vật lực, vì trong quá trình pháp điển sau này, khi mà đối tượng rà soát rộng hơn rất nhiều, có thể có nhiều nội dung của các văn bản hợp nhất cần phải bổ sung, thay đổi. Kết thúc của quá trình hợp nhất là một văn bản mới được ban hành theo quy trình quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Sau đó, trong quá trình pháp điển, các nhà lập pháp thầy rằng, có một số quy định ở nghị định hoặc thông tư cần phải được nâng lên thành luật và phải được bổ sung vào văn bản hợp nhất. Khi đó, văn bản hợp nhất một lần nữa lại được mang ra sửa đổi, bổ sung để trở thành một văn bản quy phạm pháp luật duy nhất, thay thế cho tất cả các văn bản quy phạm pháp luật trước đó. Thiết nghĩ, việc rà soát toàn bộ các quy phạm pháp luật liên quan thay vì chỉ giới hạn trong văn bản gốc và văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều sẽ tiết kiệm chi phí và thời gian hơn rất nhiều. Do vậy, việc công nhận giá trị pháp lý của sản phẩm hợp nhất nên đặt trong mối quan hệ với các quy phạm pháp luật về pháp điển và nên được tiến hành trong giai đoạn công nhận giá trị pháp lý sản phẩm của quá trình pháp điển hóa. Khi đó, văn bản hợp nhất sẽ có vai trò là nguồn tài liệu cho các cơ quan có thẩm quyền tiến hành pháp điển hóa.

5. Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật có thể coi là tiền đề tiến tới việc pháp điển hóa

Từ các điều kiện của Việt Nam, các tác giả cuốn sách cho rằng, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật cần có các đặc trưng sau:

- Là quá trình cơ học sao chép các nội dung đã được sửa đổi, bổ sung từ văn bản sửa đổi, bổ sung sang văn bản được sửa đổi, bổ sung;

- Hợp nhất không làm thay đổi nội dung và hiệu lực của các văn bản được hợp nhất. Quá trình hợp nhất không hủy bỏ các văn bản được hợp nhất. Văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều được coi như là công cụ để thay đổi các quy phạm pháp luật;

- Việc hợp nhất đặt ra với các văn bản cùng loại (luật hợp nhất luật, nghị định hợp nhất nghị định, thông tư hợp nhất thông tư);

- Cách thức trình bày chú thích và trật tự các điều khoản trong văn bản hợp nhất tuân theo các quy định của pháp luật.

Lý do và ý nghĩa của việc hợp nhất văn bản nằm ở chỗ, về mặt nội dung và hình thức, phần được sửa đổi, bổ sung có mối quan hệ gắn bó, chặt chẽ, thống nhất với các phần còn lại trong văn bản được sửa đổi, bổ sung (văn bản gốc). Vì vậy, nội dung sửa đổi, bổ sung cần được đưa vào văn bản gốc để bảo đảm sự toàn vẹn về mặt tổng thể cả hình thức và nội 'dung của văn bản đó. Việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật sau khi sửa đổi, bổ sung sẽ tạo thuận lợi cho hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật phục vụ công tác xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật. Đây là nền tảng quan trọng tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình pháp điển hóa sau này. Đặc biệt, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật sau khi sửa đổi, bổ sung kèm theo việc chú giải chi tiết các phần được sửa đổi, bổ sung sẽ tạo điều kiện thuận lợi, giúp ích rất lớn cho công tác nghiên cứu, giảng dạy, tuyên truyền, phổ biến và giáo dục pháp luật, đặc biệt là tạo tiền đề quan trọng cho hoạt động pháp điển hóa.

Như vậy, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật có thể coi là tiền đề tiến tới việc pháp điển hóa hệ thống pháp luật Việt Nam. Tuy nhiên, đặt trong bối cảnh hiện nay, quá trình hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật mới chỉ xử lý được một phần rất nhỏ các văn bản quy phạm pháp luật. Nếu để càng lâu, khối lượng văn bản pháp luật cần xử lý ngày càng lớn. Vì vậy, Việt Nam cần phải chuẩn bị đầy đủ những điều kiện vật chất, kỹ thuật, con người và trên hết là quyết tâm cao để thực hiện quá trình hợp nhất một cách thuận lợi và có hiệu quả, tạo tiền đề, cơ sở ban đầu cho quá trình pháp điển hóa sau này.



LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm & Biên tập)