Khái quát về chế độ tổ chức chính quyền đô thị ở Trung Quốc

1. Phân cấp chính quyền địa phương ở Trung Quốc

Hiến pháp Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa quy định có 3 cấp hành chính: tỉnh, huyện và hương. Nhưng trên thực tế Trung Quốc được chia thành 5 cấp đơn vị hành chính là: tỉnh, địa khu, huyện, hương và thôn. Trong đó, địa khu được định nghĩa là chi nhánh của chính quyền tỉnh, còn cấp thôn không phải là cấp chính quyền chính thức. Tuy thôn chỉ là một tổ chức tự quản của cộng đồng dân cư nhưng ở nhiều hương do địa bàn rộng lớn không thế quản lý hết được nên thôn đã được cho nhiều quyền lực hành chính.

Trung Quốc có 33 đơn vị hành chính cấp tỉnh (省级, tỉnh cấp), không kể Đài Loan, gồm:

• Tỉnh (省): có 22 đơn vị. Đài Loan (do chính quyền Trung Hoa Dân quốc kiểm soát) được Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa coi là tỉnh thứ 23 của mình.
• Khu tự trị (自治区, tự trị khu): có 5 đơn vị.
• Đặc khu hành chính (特別行政區, đặc biệt hành chính khu): có 2 đơn vị.
• Trực hạt thị (直轄市, trực hạt thị, tương đương ở Trung Hoa Dân quốc là 院轄市, viện hạt thị, hay 特別市, đặc biệt thị), có thể dịch là Thành phố trực thuộc trung ương: có 4 đơn vị. Tuy là thành phố nhưng vẫn có khu vực nông thôn trực thuộc dưới dạng các huyện ngoại thành. Điển hình như thành phố Trùng Khánh là nơi khu vực nông thôn rộng lớn hơn khu vực thành thị rất nhiều.

Cấp này tương đương cấp tỉnh tại Việt Nam.

2. Khái niệm về chính quyền đô thị

Chính quyền đô thị là một dạng cụ thể của chính quyền địa phương, được tổ chức phù hợp với các đặc điểm của đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và các điều kiện tự nhiên của đô thị, nhằm quản lý đô thị hiệu quả cao và mang đầy đủ đặc điểm cơ bản của chính quyền địa phương.

Chính quyền đô thị vừa thể hiện các vấn đề chung của chính quyền địa phương về bản chất, vị trí, vai trò, chức năng đại diện của nhân dân và các mối quan hệ giữa chính quyền các cấp theo quy định của pháp luật, vừa thể hiện các yêu cầu đặc thù riêng của phương thức tổ chức, quản lý và phát triển đô thị.

Chính quyền đô thị là chính quyền tinh gọn, minh bạch, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; được tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, phân cấp, ủy quyền trên nhiều lĩnh vực nhằm phát huy mọi năng lực, tiềm năng của đô thị để phục vụ người dân, doanh nghiệp tốt hơn.

3. Khái quát về chế độ tổ chức chính quyền đô thị ở Trung Quốc

Điều 30 Hiến pháp Trung Quốc hiện hành phân chia đơn vị hành chính như sau: “1. Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; 2. Tỉnh, khu tự trị chia thành châu tự trị, huyện, huyện tự trị, thành phố; 3. Huyện, huyện tự trị chia thành hương, hương dân tộc, trấn.

Thành phố trực thuộc trung ương và thành phố tương đối lớn chia thành khu, huyện. Châu tự trị chia thành huyện, huyện tự trị, thành phố. Khu tự trị, châu tự trị, huyện tự trị đều là địa phương dân tộc tự trị.”

Nếu theo đúng tinh thần quy định này, chính quyền địa phương Trung Quốc được tổ chức thành 3 cấp (Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương – Huyện, khu – Hương, trấn); một số được chia thành 4 cấp (Tỉnh, khu tự trị - Thành phố tương đối lớn, châu tự trị - Huyện, huyện tự trị, thành phố - Hương, trấn), cách phân chia như thế này tồn tại ở những địa phương có thành phố tương đối lớn và châu tự trị.

Tuy nhiên do Trung Quốc chủ trương thực hành rộng rãi thể chế “Thị lãnh đạo huyện”. “Thành phố tương đối lớn” đã bị biến thành một cấp trung gian trong chính quyền địa phương Trung Quốc. Điều này đã dẫn đến chính quyền địa phương Trung Quốc trên thực tế lại được phân chia thành 4 cấp, kết cấu tầng thứ quản lý bị phức tạp hóa. Hiện nay, đại đa số tỉnh và khu tự trị được chia thành 4 cấp; số ít tỉnh, khu tự trị có cả chế độ 3 cấp và 4 cấp, tức trong tỉnh hoặc khu tự trị có huyện do tỉnh hoặc khu tự trị trực tiếp quản lý, có huyện do thành phố tương đối lớn hoặc châu tự trị quản lý, ví dụ Tân Cương, Hồ Bắc, Liêu Ninh...; chỉ còn tỉnh Hà Nam là hoàn toàn tổ chức theo 3 cấp, tức tất cả các huyện đều do tỉnh trực tiếp quản lý.

Xét ở góc độ phân cấp hành chính, đô thị Trung Quốc tồn tại 3 cấp là: 1, Thành phố trực thuộc trung ương có cấp bậc hành chính ngang với tỉnh và khu tự trị, là đơn vị hành chính địa phương cấp một. 2, Thành phố tương đối lớn, bao gồm thành phố cấp phó tỉnh và thành phố cấp địa khu, là đơn vị hành chính địa phương cấp hai, ở dưới tỉnh và trên huyện. 3,Thành phố cấp huyện, có cấp bậc hành chính tương đương với huyện, là đơn vị hành chính địa phương cấp ba, chỉ trên đơn vị hành chính địa phương cấp cơ sở là hương, trấn. Xét ở góc độ cấp bậc hành chính nhìn trong nội bộ hệ thống đô thị, nó có 4 cấp theo thứ tự trên dưới là: 1, Thành phố trực thuộc Trung ương; 2, Thành phố cấp phó tỉnh; 3, Thành phố cấp địa khu; 4, Thành phố cấp huyện. Năm 1978, sau khi Trung Quốc thực hiện cải cách mở cửa, giữa cấp tỉnh và cấp địa khu lại có thêm khu hành chính cấp phó tỉnh, đây thực chất là một thành phố cấp địa khu, cũng có khi là thành phố trực thuộc tỉnh mà có diện tích tương đối rộng nên được Quốc vụ viện phê chuẩn thành lập1. Khác biệt giữa thành phố cấp phó tỉnh và thành phố cấp địa khu thể hiện ở chỗ, thành phố cấp phó tỉnh ở phương diện xây dựng và chấp hành quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội có quyền hạn tương đương với cấp tỉnh. Do trấn ở Trung Quốc không được hưởng quy chế pháp lý đô thị, vì vậy, thành phố cấp huyện (thị tương đương với thị xã) là đô thị cấp cơ sở trong hệ thống đô thị Trung Quốc.

Tính đến tháng 3/2013, tổng số đô thị của Trung Quốc là 663. Trong đó, đô thị trực thuộc Trung ương: 4; đô thị cấp phó tỉnh: 15; đô thị cấp địa khu: 2742; đô thị cấp huyện: 3703. Các đô thị trực thuộc trung ương, đô thị cấp phó tỉnh và đa số đô thị cấp địa khu đều chia thành các khu ở khu vực nội thành và quản lý một số huyện xung quanh. Khu và các đô thị chưa đủ tiêu chuẩn lập khu chia thành một số khu phố để tiện quản lý, tuy nhiên khu phố không phải là đơn vị hành chính hiến định. Cấp bậc hành chính của huyện, khu thuộc đô thị trực thuộc trung ương so với khu, huyện thông thường cao hơn một cấp, ngang với cấp bậc của thành phố cấp địa khu.

4. Cơ cấu tổ chức theo chiều dọc của chính quyền đô thị Trung Quốc

Nhìn theo chiều dọc, cơ cấu tổ chức chính quyền tại khu vực nội thành của các thành phố Trung Quốc tồn tại hai loại hình thể chế là thể chế “Hai cấp chính quyền, ba cấp quản lý” và thể chế “Một cấp chính quyền, hai cấp quản lý”. Thể chế “Hai cấp chính quyền, ba cấp quản lý” tồn tại ở các đô thị lớn có lập khu. Ở các đô thị này, cấp thành phố và cấp khu đều thiết lập một cấp chính quyền hoàn chỉnh, gồm đủ Đại hội đại biểu nhân dân (thường gọi tắt là Nhân đại) và hành chính địa phương, trong đó chính quyền cấp khu là chính quyền cơ sở. Tại các khu phố thuộc khu không thiết lập cấp chính quyền mà chỉ bố trí một số Phòng công tác khu phố với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước đại diện hành chính cấp khu, do hành chính cấp khu phân công đóng trên địa bàn, thi hành một số quyền hạn do hành chính cấp khu trao.

Thể chế “Một cấp chính quyền, hai cấp quản lý” là loại kết cấu tổ chức có ở các thành phố chưa đạt tiêu chuẩn lập khu. Các khu phố trong thành phố được bố trí một số Phòng công tác khu phố với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước đại diện của hành chính cấp thành phố, do hành chính cấp thành phố phân công đóng trên địa bàn, thi hành một một số quyền hạn do hành chính cấp thành phố trao. Mô hình này có nhiều nét tương đồng với mô hình chính quyền ở các thị xã, thành phố thuộc tỉnh đang thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân phường ở Việt Nam hiện nay.

Cơ cấu tổ chức chính quyền tại khu vực ngoại thành của các thành phố Trung Quốc tồn tại hai loại hình thể chế là thể chế “Ba cấp chính quyền”, tức chính quyền thành phố - chính quyền huyện – chính quyền hương trấn ở các đô thị lớn có quản lý huyện và thể chế “Hai cấp chính quyền”, tức chính quyền thành phố - chính quyền hương, trấn ở các đô thị cấp huyện.

5. Cơ cấu tổ chức theo chiều ngang của chính quyền đô thị Trung Quốc

Kết cấu tổ chức theo chiều ngang ở mỗi cấp chính quyền gồm Nhân đại và hành chính các cấp. Nhân đại là cơ quan quyền lực nhà nước. Nhân đại ở đô thị trực thuộc trung ương và đô thị thiết lập khu do Nhân đại dưới một cấp bầu ra, tức là được hình thành thông qua bầu cử gián tiếp. Nhân đại ở đô thị không thiết lập khu và các khu thuộc đô thị thiết lập khu do cử tri trực tiếp bầu ra. Nhân đại cấp thành phố và cấp khu có nhiệm kỳ mỗi khóa là 5 năm, mỗi năm ít nhất họp 1 lần. Tổng số đại biểu Nhân đại ở đô thị trực thuộc trung ương không vượt quá 1000 người, đô thị thiết lập khu không quá 650 người, đô thị không lập khu và khu không quá 450 người. Tại mỗi kỳ họp, Nhân đại cử hành phiên họp dự bị bầu ra Chủ tịch và các Phó Chủ tịch, quyết định thông qua chương trình hội nghị và các việc chuẩn bị khác. Căn cứ quy định của Luật Tổ chức cơ quan hành chính và Đại hội đại biểu nhân dân các cấp địa phương, Nhân đại thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố thiết lập khu căn cứ nhu cầu có thể thành lập các Ủy ban chuyên môn như Ủy ban pháp chế (hoặc chính pháp), Ủy ban kinh tế tài chính, Ủy ban y tế văn hóa khoa học giáo dục; Nhân đại các thành phố đều thiết lập Ủy ban thường vụ.

Trên thực tế, tất cả các thành phố trực thuộc trung ương và thành phố thiết lập khu đều thành lập Ủy ban chuyên môn. Ủy ban chuyên môn chịu sự lãnh đạo của Nhân đại; trong thời gian Nhân đại không họp, Ủy ban chuyên môn chịu sự lãnh đạo của Ủy ban thường vụ Nhân đại. Ủy ban chuyên môn gồm có Chủ nhiệm, Phó Chủ nhiệm và ủy viên; thành viên của Ủy ban chuyên môn do Đoàn Chủ tịch đại hội đề cử, đại hội thông qua. Ủy ban chuyên môn dưới sự lãnh đạo của Nhân đại và Ủy ban thường vụ Nhân đại tổ chức nghiên cứu, thẩm tra và khởi thảo các đề án liên quan; đối với những vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền của Nhân đại và Ủy ban thường vụ và liên quan đến Ủy ban, tiến hành điều tra, nghiên cứu, đề xuất, kiến nghị.

Ủy ban thường vụ Nhân đại là cơ quan thường trực của Nhân đại, thi hành quyền lực của Nhân đại trong thời gian không họp, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Nhân đại; chủ trì phiên họp dự trù trước mỗi kỳ họp của Nhân đại. Ủy viên Ủy ban thường vụ Nhân đại thành phố trực thuộc trung ương và thành phố thiết lập khu do Nhân đại cùng cấp bầu ra trong số các đại biểu, gồm Chủ nhiệm, một số Phó Chủ nhiệm, Tổng Bí thư, một số ủy viên. Ủy viên Ủy ban thường vụ Nhân đại thành phố không thiết lập khu và Ủy ban thường vụ Nhân đại khu do Nhân đại cùng cấp bầu ra trong số các đại biểu, gồm Chủ nhiệm, một số Phó chủ nhiệm và các ủy viên. Ủy viên Ủy ban thường vụ Nhân đại không thể đảm nhiệm chức vụ trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tư pháp đô thị. Số lượng ủy viên Ủy ban thường vụ Nhân đại thành phố trực thuộc trung ương từ 35 - 65 người; thành phố thiết lập khu từ 19 - 41 người, thành phố có số dân vượt quá 8 triệu không quá 51 người; khu và thành phố không lập khu có 15 - 27 người, thành phố không lập khu số dân vượt quá 1 triệu người không quá 35 người. Hội nghị Ủy ban thường vụ do Chủ nhiệm triệu tập, họp ít nhất 1 lần trong 2 tháng. Ủy ban thường vụ Nhân đại các cấp được quyết định bổ nhiệm hoặc cách chức đối với người đảm nhiệm chức trưởng, phó của chính quyền cấp đó; căn cứ vào đề cử người đứng đầu chính quyền các cấp, quyết định bổ nhiệm hoặc cách chức đối với người quản lý các ban ngành trực thuộc dưới chính quyền cấp đó4.

Trình tự thành lập, cơ cấu tổ chức của Nhân đại, Ủy ban thường vụ, các Ủy ban chuyên môn của Nhân đại ở các cấp đô thị cơ bản là giống nhau; chỉ có khác biệt về số lượng đại biểu, quy mô tổ chức và biên chế nhân viên căn cứ trên sự khác biệt về địa vị và quy mô đô thị. Trên danh nghĩa, Nhân đại trong hệ thống cơ quan nhà nước ở đô thị có địa vị pháp lý tối cao, là nguồn gốc trực tiếp của quyền tư pháp và quyền hành pháp. Cơ quan hành chính, cơ quan tư pháp đô thị đều do Nhân đại sản sinh, chịu trách nhiệm trước Nhân đại và chịu sự giám sát của nó. Nhưng trên thực tế, quyền hạn của Nhân đại địa phương nói chung và đô thị nói riêng ở Trung Quốc vẫn còn những hạn chế nhất định. Nhân đại hoàn toàn không phải là một người thiết kế và người quản lý chủ động, mà là một người xác nhận và phê chuẩn. Rất nhiều quyết định, hoạt động của Nhân đại đều bắt buộc dựa trên đề án, kiến nghị của cơ quan hành chính các cấp. Nhân đại có thể phủ quyết kiến nghị, đề án mà cơ quan hành chính nhà nước, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân đề ra nhưng lại không thể tự mình đề ra đề án thay thế. Nhân đại có thể bãi bỏ mệnh lệnh hoặc quyết định không thích hợp của cơ quan hành chính nhà nước nhưng lại không thể trực tiếp sửa đổi mệnh lệnh hoặc quyết định của cơ quan hành chính nhà nước. Nhân đại và cơ quan thường vụ của nó ở các đô thị trực thuộc Trung ương, đô thị cấp phó tỉnh, đô thị là tỉnh lỵ, đô thị cấp địa khu tương đối lớn được Quốc vụ viện phê chuẩn, có thể ban hành văn bản pháp quy có tính địa phương. Nhân đại ở đô thị cấp huyện và cơ quan thường vụ của nó có quyền thông qua nghị quyết để chấp hành pháp luật và pháp quy có tính địa phương.

Chính quyền nhân dân đô thị được xác định là cơ quan chấp hành của Nhân đại đô thị và là cơ quan hành chính nhà nước ở đô thị. Với tư cách là cơ quan chấp hành, cơ quan hành chính nhà nước phải chấp hành nghị quyết của Nhân đại đô thị và cơ quan thường vụ của nó, đồng thời chịu trách nhiệm và báo cáo công tác, tiếp thu sự lãnh đạo, giám sát của các cơ quan này. Chính quyền nhân dân phải chấp hành mệnh lệnh và quyết định của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, đồng thời phục tùng sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ trung ương.

Chính quyền nhân dân cấp thành phố và cấp khu căn cứ nhu cầu công tác và nguyên tắc tinh gọn, thiết lập các cơ quan chuyên môn cần thiết như Cục, Sở, Ủy ban, Phòng, ngoài ra còn có một số cơ cấu trực thuộc. Các đô thị lớn của Trung Quốc thường có từ 40 - 50 cơ quan chuyên môn; các đô thị cấp huyện cũng thường có từ 30 - 40 cơ quan. Chính quyền nhân dân ở đô thị trực thuộc trung ương và đô thị có lập khu do Thị trưởng, Phó Thị trưởng, Tổng Bí thư và người đứng đầu các ban, ngành cấu thành. Cơ quan hành chính nhà nước ở đô thị không lập khu do Thị trưởng, Phó Thị trưởng và người đứng đầu các ban, ngành cấu thành. Chính quyền nhân dân cấp khu do Khu trưởng, Phó khu trưởng và người đứng đầu các ban, ngành cấu thành. Thị trưởng, Phó Thị trưởng, Khu trưởng, Phó khu trưởng do Nhân đại bầu ra. Chính quyền nhân dân ở đô thị hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Thị trưởng chịu trách nhiệm toàn diện đối với toàn bộ công tác của Chính quyền nhân dân, có quyền lãnh đạo, quyền quyết định, quyền đề cử nhân sự và quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm. Chính quyền nhân dân đô thị hoạt động qua hình thức Hội nghị toàn thể và Hội nghị Ủy ban thường vụ. Hội nghị toàn thể do toàn thể thành viên Chính quyền nhân dân cấu thành. Hội nghị thường vụ Chính quyền nhân dân ở đô thị trực thuộc trung ương, đô thị có lập khu do Thị trưởng, Phó Thị trưởng và Tổng bí thư cấu thành; Hội nghị thường vụ Chính quyền nhân dân đô thị không lập khu và khu phân biệt do Thị trưởng, Phó thị trưởng hoặc Khu trưởng, Phó khu trưởng cấu thành. Mô hình cơ bản trong cơ cấu Chính quyền nhân dân ở các cấp đại thể giống nhau.

Chức năng và quyền hạn hành chính của Chính quyền nhân dân đô thị Trung Quốc căn cứ vào các quy định pháp luật liên quan, bao gồm sáu phương diện chính là: 1, Quyền chấp hành hành chính; 2, Quyền quản lý các việc công cộng trong khu vực hành chính; 3, Quyền quyết định các biện pháp hành chính; 4, Quyền giám sát hành chính; 5, Quyền nhân sự hành chính, 6, Quyền bảo hộ hành chính. Tuy nhiên, do thực hiện “thành hương hợp trị”, nội dung quản lý cụ thể của chính quyền đô thị Trung Quốc khá phức tạp, nó bao gồm mọi lĩnh vực từ công nghiệp, thương nghiệp, thuế vụ, tài chính, vệ sinh môi trường, y tế, giáo dục, khoa học kỹ thuật, văn hóa, thể dục thể thao, quy hoạch, xây dựng đô thị, dân chính, công an, hành chính tư pháp cho đến nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp.... Chính quyền đô thị không chỉ quản lý đô thị mà còn cả quản lý nông thôn; vừa thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội, khoa học kỹ thuật, giáo dục, văn hóa đô thị vừa thúc đẩy phát triển sự nghiệp xã hội và kinh tế nông thôn; vừa giải quyết vấn đề bùng nổ dân số, thiếu hụt năng lượng, ô nhiễm môi trường, ùn tắc giao thông, nhu cầu bức xúc về nhà ở, việc làm... mà quá trình phát triển đô thị phải đối mặt, vừa phải làm tốt việc bảo hộ đất canh tác nông nghiệp, bảo hộ cân bằng sinh thái...

Danh mục tài liệu tham khảo:

1. Chế độ Chính trị Trung Quốc - Doãn Trung Khanh, NXB Truyền bá ngũ châu, NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh;

2. Phân cấp hành chính Trung Quốc; Bách khoa toàn thư mở Wikipedia;

3. Kinh nghiệm tổ chức chính quyền đô thị một số thành phố lớn trên Thế giới; ThS. Lê Anh Tuấn; Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ;

4. Một số nét về chính quyền đô thị của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa và đề xuất cải cách của giới học giả; ThS. Phùng Trọng Lượng - Sở Tư pháp tỉnh Phú Thọ.