Mục lục bài viết

Căn cứ pháp lý: Luật cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài năm 2009

1. Sự cần thiết ban hành Luật cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài năm 2009

Thứ nhất: Pháp lệnh Lãnh sự được Hội đồng Nhà nước ban hành ngày 13 tháng 11 năm 1990 quy định về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của cơ quan lãnh sự Việt Nam ở nước ngoài và Pháp lệnh về cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài, được Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành ngày 02 tháng 12 năm 1993 quy định chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của cơ quan đại diện ngoại giao và phái đoàn đại diện thường trực của Việt Nam tại các tổ chức quốc tế liên chính phủ.

Hai Pháp lệnh này đã tạo cơ sở pháp lý thống nhất để thành lập, tổ chức, quản lý các Cơ quan đại diện, cũng như tạo điều kiện thuận lợi để các cơ quan đại diện hoàn thành các nhiệm vụ trong quan hệ ngoại giao, lãnh sự với quốc gia tiếp nhận và trong quan hệ với các tổ chức quốc tế liên chính phủ; góp phần quan trọng vào việc thực hiện đường lối, chính sách đối ngoại của Đảng và Nhà nước; xây dựng ngành ngoại giao Việt Nam vững mạnh, phát huy sức mạnh toàn diện của các cơ quan đại diện hoạt động có hiệu quả, đội ngũ cán bộ ngoại giao chuyên nghiệp, trung thành với Tổ quốc, có phẩm chất chính trị, đạo đức, năng lực thực hiện chính sách đối ngoại, bảo vệ lợi ích quốc gia, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân.

Qua thực tiễn 15 năm thực hiện hai Pháp lệnh nêu trên cho thấy, các quy định của hai Pháp lệnh, về cơ bản phù hợp với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Công ước Viên 1961 về quan hệ ngoại giao, Công ước Viên 1993 về quan lãnh sự, Công ước Viên 1975 về đại diện của quốc gia tại các tổ chức quốc tế có tính phổ cập, cũng như phù hợp với tập quán quốc tế.

Thứ hai: Thực tiễn thực hiện hai Pháp lệnh và thực tiễn hoạt động của cơ quan đại diện trong thời gian qua đã bộc lộ một số tồn tại, bất cập về pháp lý, cũng như về thực tiễn như sau:

- Về pháp lý

+ Một số quy định trong hai Pháp lệnh không còn phù hợp với thực tiễn hoạt động của cơ quan đại diện.

+ Một số quy định của văn bản hướng dẫn thi hành hai Pháp lệnh không thống nhất với nội dung của hai Pháp lệnh đó.

- Về thực tiễn

+ Một số nhiệm vụ và chức năng mới của cơ quan đại diện chưa được pháp điển hóa trong hai Pháp lệnh như: nhiệm vụ ngoại giao phục vụ phát triển kinh tế, công tác đối với cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài, công tác thúc đẩy quan hệ văn hóa… Hơn nữa, quan hệ hợp tác giữa nước ta với các nước được mở rộng sang một số lĩnh vực mới như xuất khẩu lao động, đầu tư, du lịch, hợp tác về an ninh và sẽ còn được mở rộng sang nhiều lĩnh vực khác cũng chưa được cụ thể hóa trong hai Pháp lệnh nêu trên.

+ Việc thực hiện thẩm quyền của người đứng đầu cơ quan đại diện còn tồn tại một số khó khăn, do chưa có cơ chế cụ thể để thực hiện tốt chế độ thủ trưởng. Hơn nữa, cũng thiếu cơ chế phối hợp với các cơ quan chức năng có liên quan đối với các thành viên cơ quan đại diện ngoại giao là cán bộ, viên chức không thuộc Bộ Ngoại giao.

+ Công tác tổ chức, biên chế và cán bộ của cơ quan đại diện trong thời gian qua cũng gặp một số khó khăn nhất định.

+ Về kinh phí hoạt động cũng chưa có một cơ chế thống nhất hoặc phân về một đầu mối do cơ quan đại diện quản lý, hoặc phân cho các bộ phận trực thuộc Cơ quan đại diện.

Xuất phát từ thực trạng nêu trên, cần tiếp tục hoàn thiện thêm một bước về hình thức văn bản, cũng như nội dung văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan đại diện nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong tiến trình hội nhập quốc tế của nước ta.

2. Luật Cơ quan đại diện được xây dựng trên cơ sở 5 nguyên tắc chỉ đạo sau:

1. Thể chế hóa đầy đủ chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong lĩnh vực đối ngoại theo phương châm “Việt Nam sẵn sàng là bạn, là đối tác tin cậy của các nước trong cộng đồng quốc tế, phấn đấu vì hòa bình, độc lập và phát triển”, khẳng định vai trò của cơ quan đại diện là cơ quan đại diện cho Nhà nước Việt Nam trong quan hệ đối ngoại với các nước sở tại và các tổ chức quốc tế.

2. Bảo đảm nguyên tắc thống nhất trong hệ thống pháp luật Việt Nam trên cơ sở tuân thủ các quy định của Hiến pháp, các bộ luật cơ bản, các văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn, hài hòa về nội dung so với các văn bản pháp luật chuyên ngành có liên quan.

3. Quy định rõ về địa vị pháp lý của các cơ quan đại diện trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước của Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức, đơn vị khác và các cá nhân Việt Nam và nước ngoài.

4. Tiếp thu nội dung cơ bản của Pháp lệnh cơ quan đại diện và Pháp lệnh Lãnh sự đã được phân tích, đánh giá và đúc kết từ những kinh nghiệm thực tế áp dụng qua nhiều năm; tiếp thu những kết quả nghiên cứu của các luật, pháp lệnh vừa được ban hành, các dự án luật, pháp lệnh và các văn bản quy phạm pháp luật khác, đặc biệt là Luật tổ chức Chính phủ, được coi như những định hướng chủ yếu cho việc thiết kế các điều khoản liên quan đến các nguyên tắc tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước đối với các cơ quan đại diện; bổ sung những kết quả nghiên cứu mới trong quan hệ quốc tế, luật pháp quốc tế vào nội dung Luật, nhằm bảo đảm các quy định của Luật có tính bền vững, ổn định lâu dài.

5. Đáp ứng những mục tiêu cơ bản về cải cách hành chính Nhà nước trong tổ chức và hoạt động của cơ quan đại diện.

3. Khái quát về Luật cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài năm 2009

Luật gồm 6 Chương và 36 Điều, cụ thể:

1. Chương I. Những quy định chung

Chương này quy định về phạm vi điều chỉnh, cơ quan đại diện, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của cơ quan đại diện, giải thích từ ngữ.

2. Chương II. Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đại diện

Chương này quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan đại diện, gồm: thúc đẩy quan hệ kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh; phục vụ phát triển kinh tế đất nước; thúc đẩy quan hệ văn hóa; thực hiện nhiệm vụ lãnh sự; hỗ trợ và bảo vệ cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài; thống nhất quản lý hoạt động đối ngoại; quản lý cán bộ và cơ sở vật chất; phân công thực hiện chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan đại diện.

3. Chương III. Tổ bộ máy, biên chế, kinh phí và trụ sở của cơ quan đại diện

Chương này quy định về việc thành lập, tạm đình chỉ, chấm dứt hoạt động của cơ quan đại diện; tổ chức bộ máy và biên chế; kinh phí và trụ sở, cơ sở vật chất của cơ quan đại diện.

4. Chương IV. Thành viên cơ quan đại diện

Chương này quy định về tiêu chuẩn thành viên cơ quan đại diện; chức vụ ngoại giao, chức vụ lãnh sự; người đứng đầu cơ quan đại diện; cử, bổ nhiệm, triệu hồi người đứng đầu cơ quan đại diện; trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan đại diện; người tạm thời đứng đầu cơ quan đại diện, bổ nhiệm; triệu hồi thành viên khác của cơ quan đại diện; trách nhiệm của thành viên cơ quan đại diện; trách nhiệm của thành viên gia đình; chế độ dành cho thành viên cơ quan đại diện và vợ hoặc chồng thành viên cơ quan đại diện; nhiệm kỳ công tác; lãnh sự danh dự; nhân viên hợp đồng.

5. Chương V. Chỉ đạo, quản lý, giám sát và phối hợp công tác đối với cơ quan đại diện

Chương này quy định về chỉ đạo và quản lý cơ quan đại diện; giám sát cơ quan đại diện; trách nhiệm của Bộ trưởng Bộ Ngoại giao; phối hợp công tác giữa cơ quan đại diện và cơ quan, tổ chức Việt Nam; phối hợp công tác giữa đoàn được cử đi công tác nước ngoài và cơ quan đại diện; phối hợp công tác giữa cơ quan có cán bộ biệt phái và cơ quan đại diện.

6. Chương 6 Điều khoản thi hành

Chương này quy định về hiệu lực thi hành của Luật.

4. Phạm vi điều chỉnh của Luật cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài năm 2009

Luật này quy định về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đại diện nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài (gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan đại diện lãnh sự, cơ quan đại diện tại tổ chức quốc tế liên chính phủ) phù hợp với quy định của các Công ước Viên về quan hệ ngoại giao, lãnh sự và quan hệ tại tổ chức quốc tế liên chính phủ, cũng như vấn đề quản lý nhà nước đối với cơ quan đại diện.

Luật này không quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan đại diện khác của các bộ, ngành tại nước ngoài như Thông tấn xã Việt Nam, đại diện các báo, văn phòng đại diện của các bộ, ngành địa phương. Việc thành lập, đình chỉ hoạt động, việc tổ chức và hoạt động của đại diện các cơ quan, tổ chức này do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quy định. Ví dụ:

- Nghị định số 16/2008/NĐ-CP của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Đài tiếng nói Việt Nam quy định: "Các cơ quan thường trú tại nước ngoài do Tổng giám đốc Đài Tiếng nói Việt Nam quyết định sau khi được Thủ tướng Chính phủ cho phép" (khoản 25 Điều 3);

- Nghị định số 24/2008/NĐ-CP của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thông tấn xã Việt Nam quy định "Các phân xã Thông tấn xã Việt Nam ở nước ngoài do Tổng Giám đốc Thông tấn xã Việt Nam quyết định thành lập và giải thể sau khi được Thủ tướng Chính phủ cho phép"

- Đối với các cơ quan báo chí thuộc các bộ, ngành và cấp tương đương khác (ví dụ: Báo Thanh niên), việc thành lập văn phòng đại diện ở nước ngoài phải được Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch cấp giấy phép theo Nghị định số 98/CP năm 1997. Riêng đối với Báo Nhân dân, cơ quan phát ngôn của Đảng Cộng sản Việt Nam, việc thành lập văn phòng đại diện của Báo này là do các cơ quan có thẩm quyền của Đảng quyết định.

- Các bộ, ngành và địa phương cũng có thể thành lập cơ quan đại diện ở nước ngoài và cơ quan này là một trong số các đơn vị nằm trong tổ chức bộ máy của các bộ theo quy định của Nghị định số 178/2007/NĐ-CP của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ.

5. Về vị trí pháp lý của cơ quan đại diện (Điều 2)

Lần đầu tiên Luật quy định rõ vị trí pháp lý của cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài:

- Cơ quan đại diện được Chính phủ thành lập và do Bộ Ngoại giao trực tiếp quản lý.

- Cơ quan đại diện thực hiện chức năng đại diện chính thức của Nhà nước Việt Nam trong quan hệ với quốc gia, vùng lãnh thổ, tổ chức quốc tế tiếp nhận.

- Cơ quan đại diện, thành viên cơ quan đại diện được hưởng các quyền ưu đãi, miễn trừ theo quy định của các công ước Viên về ngoại giao, lãnh sự và về đại diện tại tổ chức quốc tế liên chính phủ.

- Cơ quan đại diện thống nhất quản lý hoạt động đối ngoại ở nước ngoài, trong đó xác định nhiệm vụ chỉ đạo, hướng dẫn về công tác đối ngoại cho các đại diện của các bộ, ngành và địa phương ở nước ngoài; chủ trì, tham gia các hoạt động đối ngoại của Việt Nam ở nước ngoài; tổng kết, đánh giá hoạt động đối ngoại tại quốc gia, tổ chức quốc tế tiếp nhận.

6. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động (Điều 3)

Cơ quan đại diện hoạt động theo các nguyên tắc:

- Thực hiện chính sách đối ngoại của Nhà nước Việt Nam ở nước ngoài.

- Chịu sự chỉ đạo của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và sự giám sát của Quốc hội.

- Hoạt động theo quy định của pháp luật Việt Nam, pháp luật quốc tế và pháp luật của nước sở tại.

- Tổ chức và hoạt dộng theo chế độ thủ trưởng.

Các nguyên tắc này bảo đảm cho cơ quan đại diện có một vị trí đặc biệt ở nước ngoài so với các cơ quan đại diện khác của các bộ, ngành và địa phương ở nước ngoài và bảo đảm cho cơ quan đại diện thực hiện được các nhiệm vụ được giao.