Kiểm soát quyền hành pháp bằng cơ chế thanh tra hành chính

 1. Quyền hành pháp là gì và tại sao cần kiểm soát?

Khái niệm về quyền hành pháp hiện nay vẫn còn có nhiều quan điểm khác nhau. Dù diễn đạt dưới nhiều hình thức nào đi chăng nữa thì cơ bản quyền hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện thông qua hoạt động chấp hành, điều hành trong mối quan hệ giữa các chủ thể được giao thẩm quyền quản lý và đối tượng chịu sự quản lý. Quyền hành pháp được thể hiện trên nhiều phương diện: Tổ chức thực thi các quy định của Hiến pháp và các luật bằng việc xây dựng và ban hành các văn bản pháp quy nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp và luật; xây dựng và duy trì hoạt động thường xuyên bộ máy công quyền từ trung ương xuống địa phương; tổ chức và quản lý các dịch vụ công, quản trị các tài sản thuộc sở hữu nhà nước, quản lý hành chính việc tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước; tổ chức kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước…

2. Vì sao phải kiểm soát quyền hành pháp?

Quyền hành pháp là quyền rất quan trọng, tổ chức thực hiện quyền này là khâu quan trọng nhất trong việc thực hiện quyền lực nhà nước vì hành pháp quản lý các nguồn lực quốc gia, nguồn ngân sách, quản lý tài nguyên thiên nhiên; quản lý đội ngũ cán bộ, công chức thực thi quyền hành pháp; cung cấp dịch vụ hành chính công… - hoạt động của nó tác động trực tiếp đến công dân, cơ quan, tổ chức trong xã hội. Các chủ thể được trao quyền hành pháp bao gồm hệ thống cơ quan hành chính từ Trung ương đến địa phương. Trong thực hiện thẩm quyền được giao, các chủ thể đó có thể xâm phạm đến quyền và lợi ích của công dân, cơ quan, tổ chức thông qua nhiều hình thức khác nhau và nhu cầu kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp là khách quan và cần thiết trong nền quản trị dân chủ.

3. Khái quát cơ chế kiểm soát quyền hành pháp

Trong khi Nhà nước thực thi quyền hành pháp thì kiểm soát quyền lực nhà nước là một nguyên tắc trụ cột trong tổ chức và vận hành của bộ máy nhà nước để bảo đảm quyền lực nhà nước được sử dụng đúng đắn và hiệu quả. Hành pháp, nếu chúng ta nhìn nhận dưới góc độ quản lý hành chính nhà nước thì đây là một lĩnh vực hoạt động rất quan trọng của nhà nước được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi các cơ quan hành chính nhà nước, có nội dung là đảm bảo sự chấp hành Hiến pháp, Bộ luật, Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước, nhằm tổ chức và chỉ đạo một cách trực tiếp, thường xuyên công cuộc xây dựng và quản lý về mặt hành chính nhà nước các lĩnh vực kinh tế, văn hóa - xã hội và hành chính - chính trị. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước có tính quyền lực nhà nước và kiểm soát trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước là tất yếu nhằm quản lý rủi ro, đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý và hiệu quả. 

Quyền lực nhà nước là quyền lực công của xã hội được chế định bằng pháp luật, vừa mang tính giai cấp, vừa mang tính xã hội. Quyền lực nhà nước ở Việt Nam có các đặc điểm khác nhau phụ thuộc vào các góc độ tiếp cận và dưới góc độ khoa học pháp lý, quyền lực nhà nước có các đặc tính cơ bản như:

(i) tính ủy quyền của quyền lực nhà nước, trong xã hội dân chủ, không phải là quyền tự thân mà quyền lực của Nhân dân, do Nhân dân ủy quyền cho nhà nước;

(ii) tính đại diện lợi ích, hợp lý và hợp pháp;

(iii) tính độc quyền cưỡng chế để thực hiện chức năng duy trì trật tự xã hội, bảo đảm an ninh và an sinh xã hội;

(iv) tính khách quan vì là tất yếu của đời sống xã hội cần có quyền lực công và được chế định bằng pháp luật;

(v) tính chủ quan vì quyền lực nhà nước do những con người cụ thể, cán bộ, công chức thực thi nên không tránh khỏi tác động chi phối bởi năng lực, phẩm chất của con người…

Xuất phát từ bản chất và đặc trưng trên của quyền lực nhà nước nên tất yếu phải kiểm soát quyền lực nhà nước. Kiểm soát quyền lực nhà nước có thể được hiểu là một hệ thống những phương thức được thực hiện bởi Nhà nước và xã hội nhằm bảo đảm cho quyền lực nhà nước và việc thực thi quyền lực nhà nước đúng đắn, hiệu quả.  Mỗi một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước có cách thức và quy trình vận hành cụ thể để kiểm soát quyền lực nhà nước trong một phạm vi nhất định. Nếu tiếp cận dưới góc độ quản lý hành chính nhà nước thì Thanh tra đóng vai trò hết sức quan trọng trong kiểm soát quyền lực nhà nước trong nhánh hành pháp. Ở Việt Nam, kiểm soát hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện bởi rất nhiều biện pháp khác nhau như kiểm soát tư pháp, là hoạt động xét xử của tòa án hành chính và biện pháp kiểm soát ngoài tư pháp, bao gồm: giám sát, kiểm tra hành chính, hoạt động thanh tra, kiểm toán, giám sát của công dân. Trong đó, thanh tra là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước trực tiếp và hiệu quả với cách thức và quy trình của mình. 

Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Thanh tra hành chính là hoạt động tranh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó. 

Hệ thống cơ quan thanh tra được đặt trong hệ thống hành pháp, tuy “tương đồng về mặt tổ chức, nhưng khác biệt về thẩm quyền”. Cơ quan thanh tra nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật. Từ chức năng của thanh tra đã cho thấy phần nào chức năng, vai trò thanh tra trong kiểm soát hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Vai trò đó sẽ được làm rõ với góc độ quản lý hành chính nhà nước, trên các phương diện kiểm soát cơ bản sau: kiểm soát hoạt động ban hành chính sách, văn bản pháp luật; kiểm soát hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật; kiểm soát  hoạt động kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm pháp luật.

4. Vị trí của cơ quan thanh tra trong kiểm soát quyền hành pháp?

Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp là hoạt động kiểm tra, xem xét và xử lý của chủ thể có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng bị kiểm soát trong việc thực thi công vụ. Thực hiện kiểm soát quyền hành pháp có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau; không chỉ từ cơ chế giám sát bên ngoài (cơ quan Đảng, cơ quan quyền lực, cơ quan tư pháp và xã hội) mà còn có cơ chế giám sát từ bên trong của bản thân hệ thống hành chính (do chính các cơ quan, tổ chức trong hệ thống hành chính nhà nước theo dõi, xem xét, đánh giá việc thực thi công vụ của của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong nền hành chính, xử lý vi phạm theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý).

Trong cơ chế kiểm soát bên trong đó, cơ quan thanh tra đóng vai trò quan trọng. Thanh tra có vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong bộ máy hành pháp và đối tượng của nó là các cơ quan, tổ chức, cá nhân được trao thực hiện quyền hành pháp. Quyền hành pháp và quyền thanh tra thống nhất về tổ chức nhưng khác biệt về thẩm quyền. Quyền hành pháp bảo đảm quyền của cá nhân, công dân, tổ chức, nhưng nếu quyền này không được đảm bảo thì thanh tra có quyền đánh giá, kiểm soát. Cơ quan hành pháp ra quyết định, còn cơ quan thanh tra có vai trò đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính. Cơ quan hành pháp có quyền cưỡng chế hành chính khi có hành vi vi phạm pháp luật thì cần có cơ quan thanh tra xem xét, đánh giá và kiến nghị xử lý hành vi vi phạm đó. Cơ quan hành pháp quản lý phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, nhưng để quản lý có hiệu quả thì cần phải có hoạt động thanh tra, kiểm tra…

 Lịch sử, tổ chức và hoạt động thanh tra đã có sự biến đổi với nhiều tên gọi khác nhau nhưng luôn được xác định là cơ quan thuộc hệ thống thực hiện quyền hành pháp. Nội dung các văn bản được ban hành mỗi giai đoạn cũng đã cụ thể hóa quyền hạn của các tổ chức thanh tra, tập trung chủ yếu vào chức năng giám sát hành chính. Có thể thấy rằng, ngay từ ngày thành lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã thể hiện quan điểm giao cho thanh tra chức năng giám sát hành chính với đối tượng gồm cả “người” và “việc” của các cơ quan hành chính. Ra đời trong hoàn cảnh đặc biệt, thù trong giặc ngoài và chính quyền cách mạng non trẻ nên Ban thanh tra khi đó cũng có những nhiệm vụ, quyền hạn “đặc biệt”. Mặc dù vậy, mục đích, tính chất, hoạt động thanh tra khi đó vẫn là để nhằm giám sát việc thực hiện quyền lực, bảo đảm chính quyền thực sự là của dân, do dân và vì dân.

5. Vai trò của cơ quan thanh tra trong kiểm soát quyền hành pháp?

Theo quá trình lịch sử, ngành Thanh tra đã không ngừng lớn mạnh và thanh tra thực sự là công cụ không thể thiếu của quản lý nhà nước. Xét về mục đích và tính chất hoạt động thanh tra thì ít có sự thay đổi. Sự thay đổi chủ yếu liên quan đến tổ chức và phương thức hoạt động cho thích ứng với sự thay đổi về tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và phương thức quản lý từng thời kỳ. Vì được xác định như là một công cụ của quản lý nên tổ chức và hoạt động thanh tra về cơ bản qua các thời kỳ đều phụ thuộc và gắn bó chặt chẽ với các cơ quan hành chính nhà nước. Ngành Thanh tra vẫn luôn được xác định với những nhiệm vụ chủ yếu là thanh tra kiểm tra, bảo đảm việc thực hiện pháp luật của các cơ quan, tổ chức; tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân và phòng chống vi phạm trong hoạt động công vụ. Cụ thể hơn, vai trò của cơ quan thanh tra trong kiểm soát quyền hành pháp thể hiện rõ trên những phương diện sau:

- Kịp thời phát hiện những sơ hở, yếu kém, vi phạm trong việc thực thi công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, từ đó có đề nghị hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền (trong đó có cơ quan chịu sự giám sát) xử lý, khắc phục kịp thời.

- Tăng cường trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện công vụ, giảm thiểu các vi phạm pháp luật, tham nhũng, tiêu cực, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động, tăng cường kỷ cương, kỷ luật quản lý nhà nước.

- Cùng với cơ quan giám sát khác như giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận, giám sát của Đảng… phát hiện và kiến nghị hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý sai phạm, khắc phục sở hở, yếu kém.

- Cung cấp các thông tin quan trọng, cần thiết về những vi phạm, yếu kém trong thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước để các cơ chế giám sát khác của nhà nước, của xã hội, của Đảng thực hiện việc giám sát hiệu quả, thiết thực.