Mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc gia với cơ quan hành pháp ở Việt Nam qua các bản Hiến pháp

>> Luật sư tư vấn pháp luật Dân sự, gọi: 1900.6162

1. Nguyên thủ quốc gia là gì?

Nguyên thủ quốc gia là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt cho đất nước về đối nội và đối ngoại. Ở các nước khác nhau, nguyên thủ quốc gia có thể là Chủ tịch nước, Tổng thống, Quốc vương, … Ở Việt Nam, nguyên thủ quốc gia là Chủ tịch nước. Theo Hiến pháp năm 1980, nguyên thủ quốc gia là nguyên thủ tập thể - đó là Hội đồng nhà nước.

2. Cơ quan hành pháp là gì?

Cơ quan hành pháp là Cơ quan thi hành Hiến pháp và các đạo luật do Quốc hội ban hành. Trong các nhà nước, cơ quan hành pháp thường được tổ chức theo những mô hình khác nhau. Ở Việt Nam, Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất, là cơ quan chấp hành của Quốc hội, với tính cách là cơ quan hành pháp đồng thời phải thực hiện chức năng quản lý điều hành tất cả các mặt của đời sống xã hội.

3. Mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc gia với cơ quan hành pháp trong Hiến pháp năm 1946

Trong Hiến pháp năm 1946, nguyên thủ quốc gia là Chủ tịch nước. Chủ tịch nước được xác định là người đứng đầu nhà nước, thay mặt cho nước; giữ quyền Tổng chỉ huy quân đội toàn quốc, chỉ định hoặc cách chức các tướng soái trong lục quân, hải quân, không quân; ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng, nhân viên Nội các và các nhân viên cao cấp thuộc các cơ quan Chính phủ; chủ tọa hội đồng Chính phủ; ban bố các đạo luật đã được Nghị viện quyết nghị; thưởng huy chương và bằng cấp danh dự; đặc xá; ký hiệp ước với các nước; phái đại biểu Việt Nam đến nước ngoài và tiếp nhận đại biểu ngoại giao của các nước, tuyên chiến hay đình chiến” (Điều 49).

Trong khi đó, Điều 43 Hiến pháp năm 1946 quy định “cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa”. Quy định này cho thấy, Chính phủ chính là cơ quan thực hiện chức năng hành pháp. Chính phủ gồm có Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Phó Chủ tịch và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng. Có thể có Phó Thủ tướng.

Trong quan hệ với Chính phủ – cơ quan thực hiện chức năng hành pháp, Chủ tịch nước là người đứng đầu Chính phủ, là người trực tiếp điều hành Chính phủ với vai trò là Chủ tịch Hội đồng Chính phủ, chủ tọa các phiên họp của Chính phủ. Quyền hạn của Chủ tịch nước trong nhánh hành pháp là rất lớn. Chủ tịch nước chọn Thủ tướng trong Nghị viện và đưa ra Nghị viện biểu quyết. Chủ tịch nước là người ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng, nhân viên Nội các và các nhân viên cao cấp thuộc các cơ quan Chính phủ, có quyền ký các sắc lệnh của Chính phủ. Việc phải có chữ ký của Chủ tịch nước trên các sắc lệnh của Chính phủ nhằm đảm bảo vai trò, quyền hạn của Chủ tịch nước trong việc quản lý nhà nước và đảm bảo cho tính đúng đắn của các Sắc lệnh này. Ngoài ra, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận vấn đề tín nhiệm Nội các. Quy định này làm tăng cường trách nhiệm cá nhân của các thành viên Nội các, họ phải chịu trách nhiệm cá nhân trước Nghị viện nhân dân.

Những quy định trên của Hiến pháp năm 1946 phù hợp với điều kiện thực tiễn lịch sử của Việt Nam trong giai đoạn đó. Chủ tịch nước là trung tâm của quyền lực nhà nước. Chủ tịch nước không chỉ là người đứng đầu Nhà nước, mà còn là người đứng đầu Chính phủ, trực tiếp điều hành bộ máy hành pháp. Điều này cho thấy có nhiều nét tương đồng với chế định nguyên thủ quốc gia ở chế độ cộng hòa tổng thống hay cộng hòa lưỡng tính trên thế giới. Chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 1946 chứng tỏ địa vị pháp lý, vai trò đặc biệt của nguyên thủ quốc gia và phản ánh mối quan hệ giữa Chủ tịch nước với cơ quan thực hiện quyền hành pháp.

4. Mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc gia với cơ quan hành pháp trong Hiến pháp năm 1959

Hiến pháp năm 1959 ra đời khi nhu cầu sửa đổi Hiến pháp năm 1946 được đặt ra “nghiên cứu kỹ tình hình nước ta, nghiên cứu lại bản Hiến pháp năm 1946… tham khảo hiến pháp của các nước bạn và của một số nước tư bản có tính chất điển hình”. Nguyên thủ quốc gia theo Hiến pháp năm 1959 vẫn là Chủ tịch nước với vị trí pháp lý trung tâm, là người thay mặt cho nước về đối nội, đối ngoại.

Tuy nhiên, về mối quan hệ giữa Chủ tịch nước với cơ quan hành pháp – Hội đồng Chính phủ thì nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước đã có những sự thay đổi rất lớn. Chủ tịch nước không còn tham gia vào các hoạt động của hành pháp một cách trực tiếp như Hiến pháp năm 1946.

Cụ thể, Chủ tịch nước không còn là Chủ tịch Hội đồng Chính phủ. Hội đồng Chính phủ trở thành một thiết chế độc lập do Thủ tướng đứng đầu “Thủ tướng Chính phủ chủ tọa Hội đồng Chính phủ và lãnh đạo công tác của Hội đồng Chính phủ” (Điều 75). Tuy nhiên, Chủ tịch nước vẫn có quyền can thiệp vào các hoạt động của Hội đồng Chính phủ. Chủ tịch nước có quyền đề cử Thủ tướng Chính phủ để Quốc hội bầu và căn cứ vào quyết định của Quốc hội tiến hành việc bổ nhiệm, bãi miễn Thủ tướng, Phó Thủ tướng và các thành viên khác của Hội đồng Chính phủ.

Bên cạnh đó, Chủ tịch nước còn có quyền giám sát hoạt động của Hội đồng Chính phủ trong một số trường hợp nhất định. Cụ thể, Chủ tịch nước chủ tọa các phiên họp của Hội đồng Chính phủ, khi xét thấy cần thiết. Việc chủ tọa của Chủ tịch nước tại các phiên họp của Hội đồng Chính phủ không phải là quyền đương nhiên, mà chỉ trong một số trường hợp nhất định.

Như vậy, so với Hiến pháp năm 1946, mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc gia và cơ quan thực hiện quyền hành pháp đã có nhiều thay đổi, theo hướng các nhiệm vụ, quyền hạn, sự can thiệp của Chủ tịch nước có sự hạn chế hơn. Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 1959 không còn là người đứng đầu bộ máy hành pháp và trực tiếp thực hiện quyền hành pháp mà chủ yếu là giữ vai trò can thiệp và giám sát việc thực hiện quyền hành pháp.

5. Mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc gia với cơ quan hành pháp trong Hiến pháp năm 1980

Hiến pháp năm 1980 đánh dấu cho thời kỳ độc lập, tự chủ, thống nhất đất nước và vận dụng nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa triệt để tiến lên xây dựng chủ nghĩa xã hội ở nước ta. Vì thế, các chế định trong Hiến pháp năm 1980 đã có rất nhiều thay đổi.

Nguyên thủ quốc gia theo Hiến pháp năm 1980 là chủ tịch tập thể có tên gọi là Hội đồng nhà nước, người đứng đầu gọi là Chủ tịch Hội đồng nhà nước. Đây là mô hình nguyên thủ quốc gia ở các nước xã hội chủ nghĩa trong giai đoạn này. Trong khi đó, cơ quan thực hiện quyền hành pháp được xác định là Hội đồng bộ trưởng – là Chính phủ của nước ta giai đoạn này, đứng đầu Hội đồng bộ trưởng là Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng. Quy định này cho thấy Hội đồng bộ trưởng – cơ quan thực hiện quyền hành pháp là sự kế thừa từ Hiến pháp năm 1959. Điều này có nghĩa Hội đồng bộ trưởng có sự độc lập so với chế định nguyên thủ quốc gia là Hội đồng Nhà nước.

Sự độc lập này được thể hiện trước hết thông qua tổ chức bộ máy hành pháp. Quyền lực của nguyên thủ quốc gia theo Hiến pháp năm 1980 bị hạn chế hơn rất nhiều khi mà không còn quyền đề cử người đứng đầu Hội đồng bộ trưởng – Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng.

Tuy nhiên, vì nguyên thủ quốc gia – Hội đồng Nhà nước cũng đồng thời là cơ quan thường trực của Quốc hội nên Hiến pháp năm 1980 đã tăng cường thẩm quyền giám sát của Hội đồng Nhà nước đối với Hội đồng bộ trưởng. Cụ thể, Hội đồng nhà nước đình chỉ việc thi hành hoặc sửa đổi, bãi bỏ những nghị quyết, nghị định, quyết định của Hội đồng bộ trưởng trái với Hiến pháp, luật và pháp lệnh; trong thời gian Quốc hội không họp, quyết định thành lập hoặc bãi bỏ các bộ, ủy ban của nhà nước; trong thời gian Quốc hội không họp, cử và bãi miễn các Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, các bộ trưởng, các chủ nhiệm uỷ ban nhà nước. Hội đồng bộ trưởng còn phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Hội đồng nhà nước. Sự độc lập giữa chế định nguyên thủ quốc gia và cơ quan thực hiện quyền hành pháp còn được thể hiện thông qua quy định “thành viên của Hội đồng nhà nước không được đồng thời là thành viên Hội đồng bộ trưởng”.

Như vậy, mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc gia và cơ quan hành pháp được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1980 cho thấy vai trò, thẩm quyền của nguyên thủ quốc gia trong hoạt động hành pháp có sự hạn chế hơn so với hai bản hiến pháp trước đó. Điều này xuất phát từ sự độc lập của hai chế định cũng như tính chất tập thể của chế định nguyên thủ quốc gia, theo xu hướng chung của các nước xã hội chủ nghĩa trên thế giới trong giai đoạn này.

6. Mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc gia với cơ quan hành pháp trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)

Đáp ứng yêu cầu cần có một bản hiến pháp mới trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã ra đời với những quy định mới về tổ chức bộ máy nhà nước. Trong đó, chế định nguyên thủ quốc gia là cá nhân, thay cho chế định nguyên thủ quốc gia là tập thể trong Hiến pháp năm 1980 – vốn đã bộc lộ một số hạn chế nhất định.

Nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) được xác định là Chủ tịch nước – người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại. Việc quy định nguyên thủ quốc gia là cá nhân đã khắc phục những hạn chế của chế định nguyên thủ quốc gia là tập thể trong Hiến pháp năm 1980. Cơ quan thực hiện quyền hành pháp được xác định là Chính phủ “là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng Chính phủ.

Trong mối quan hệ với cơ quan hành pháp, cũng giống như Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980, Chủ tịch nước không nằm trong bộ máy hành pháp, không trực tiếp điều hành Chính phủ. Chủ tịch nước chỉ tham gia vào việc thành lập Chính phủ, nhưng không bổ nhiệm Thủ tướng Chính phủ như trong Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 mà Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ. Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ. Vì thế, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ không phải chịu trách nhiệm trước Chủ tịch nước, mà chỉ báo cáo công tác với Chủ tịch nước.

Chủ tịch nước có quyền giám sát hoạt động của Chính phủ, khi xét thấy cần thiết, Chủ tịch nước có quyền tham dự các phiên họp của Chính phủ. Khi tham dự các cuộc họp của Chính phủ, Chủ tịch nước có quyền phát biểu ý kiến, nhưng không có quyền biểu quyết. Quy định như thế khác nào Chủ tịch nước chỉ họp “dự thính” mà không hề có thực quyền. Bên cạnh đó, quy định này nhằm phát huy vai trò nguyên thủ quốc gia của Chủ tịch nước, nhưng quy định “xét thấy cần thiết” lại không rõ ràng, không tạo được cơ sở pháp lý vững chắc cho việc thực hiện quyền này của Chủ tịch nước.

Nhìn chung, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001) tiếp tục quy định phạm vi can thiệp vào quyền hành pháp của nguyên thủ quốc gia rất hạn chế. Nguyên thủ quốc gia chủ yếu thực hiện địa vị pháp lý là người đứng đầu nhà nước, thay mặt cho nước với những nhiệm vụ, quyền hạn hiến định.

7. Mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc gia với cơ quan hành pháp trong Hiến pháp năm 2013

Văn kiện Đại hội XI của Đảng Cộng sản Việt Nam xác định “nghiên cứu xác định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tịch nước để thực hiện đầy đủ chức năng nguyên thủ quốc gia, thay mặt Nhà nước về đối nội, đối ngoại và thống lĩnh các lực lượng vũ trang; quan hệ giữa Chủ tịch nước với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Với chủ trương này của Đảng, việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) trở thành một yêu cầu cấp bách, nhất là đối với các chế định độc lập, trong đó có chế định Chủ tịch nước.

Hiến pháp năm 2013 quy định về chế định nguyên thủ quốc gia với những thay đổi mang tính tích cực. Nguyên thủ quốc gia được xác định là Chủ tịch nước, là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại. Về cơ bản, Hiến pháp năm 2013 kế thừa Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) khi quy định về vị trí pháp lý, vai trò của Chủ tịch nước. Tuy nhiên, những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn Chủ tịch nước và mối quan hệ giữa Chủ tịch nước với cơ quan thực hiện quyền hành pháp có một số thay đổi.

Hiến pháp năm 2013 xác định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng Chính phủ. Trong mối quan hệ với Chính phủ, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa cách thức thiết lập Chính phủ và thẩm quyền giám sát của Chủ tịch nước đối với Chính phủ như trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001).

Cụ thể, Chủ tịch nước có quyền “đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ”; “căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ”. Như vậy, chế định Chủ tịch nước và chế định Chính phủ được hiến định là hai chế định độc lập. Chủ tịch nước không nắm quyền điều hành Chính phủ mà chỉ tham gia vào việc thành lập Chính phủ. Do đó, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ không chịu trách nhiệm trước Chủ tịch nước và chỉ có trách nhiệm báo cáo công tác trước Chủ tịch nước. Việc báo cáo công tác trước Chủ tịch nước là một hoạt động thể hiện quyền giám sát của Chủ tịch nước đối với hoạt động của Chính phủ.

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Chủ tịch nước “có quyền tham dự các phiên họp của Chính phủ và có quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước”. Quy định này là một bước tiến trong tư duy lập pháp ở nước ta nhằm tăng cường vai trò giám sát của nguyên thủ quốc gia đối với hoạt động của cơ quan hành pháp, khi Chủ tịch nước có quyền “yêu cầu” Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước. Quy định cũng khẳng định vai trò điều phối hoạt động, đảm bảo sự phân công và kiểm soát đối với hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, trong đó có Chính phủ – cơ quan thực hiện quyền hành pháp.

Tuy nhiên, với những quy định như vậy, sự tham dự và vai trò của Chủ tịch nước với các phiên họp của Chính phủ mang tính dự thính, Chủ tịch nước chỉ tham dự phiên họp Chính phủ như khách mời và rất bị động. Quy định như vậy, một mặt không tương xứng với vai trò của Chủ tịch nước. Mặt khác, Chủ tịch nước không có thẩm quyền tác động có hiệu quả vào hoạt động của Chính phủ nhằm thực hiện vai trò kiểm soát quyền lực của mình. Quyền tham dự phiên họp của nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp năm 2013 không có ý nghĩa hoạch định và thực thi chính sách mà thực chất chỉ là quyền mang tính chất giám sát hành pháp mà thôi.

Như vậy, có thể thấy, những nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước thể hiện mối quan hệ giữa chế định này với Chính phủ – cơ quan hành pháp được quy định trong Hiến pháp năm 2013 vẫn rất hạn chế. Điều này có thể ảnh hưởng đến vai trò của Chủ tịch nước trong việc điều phối, kiểm soát hoạt động của các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp nói chung và đặc biệt là hoạt động của Chính phủ nói riêng.

Trên đây là tư vấn của chúng tôi. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900.6162 để được giải đáp. Rất mong nhận được sự hợp tác! Trân trọng./.