Nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp xã được giao giám sát, giáo dục người chấp hành án phạt cải tạo không giam giữ

Hình phạt cải tạo không giam giữ (CTKGG) là một chế tài quan trọng trong hệ thống pháp luật hình sự Việt Nam, nhằm trừng phạt nhưng đồng thời tạo điều kiện cho người phạm tội được cải tạo tại cộng đồng mà không bị cách ly khỏi đời sống xã hội. Theo quy định của Luật Thi hành án hình sự hiện hành, việc quản lý và giáo dục những người này được giao trực tiếp cho Ủy ban nhân dân cấp xã (UBND cấp xã) nơi họ cư trú, một cơ chế phản ánh sự xã hội hóa công tác thi hành án. Quy định tại Điều 98 của Luật Thi hành án hình sự 2019 sửa đổi, bổ sung 2025, nhằm làm rõ toàn bộ nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của UBND cấp xã, từ quản lý hồ sơ hành chính, thực thi chế tài tài chính, đến việc phối hợp liên ngành và xử lý vi phạm, qua đó đánh giá vai trò then chốt của chính quyền cơ sở trong việc đảm bảo tính nghiêm minh và hiệu quả giáo dục của hình phạt này.

1. Pháp luật và mục đích của hình phạt cải tạo không giam giữ

Việc thi hành án phạt cải tạo không giam giữ (CTKGG) được điều chỉnh chủ yếu bởi Luật Thi hành án hình sự 2019 sửa đổi, bổ sung 2025. Hình phạt CTKGG là một hình phạt chính, được áp dụng từ sáu tháng đến ba năm, đối với người phạm tội ít nghiêm trọng hoặc tội nghiêm trọng mà không cần thiết phải cách ly khỏi xã hội, nhưng phải thực hiện một số nghĩa vụ và bị khấu trừ một phần thu nhập để sung quỹ nhà nước.

Tòa án có thẩm quyền ra quyết định thi hành án sẽ giao người bị phạt CTKGG cho chính quyền địa phương, cụ thể là Ủy ban nhân dân cấp xã (UBND cấp xã) nơi người đó cư trú, hoặc đơn vị quân đội nơi người đó làm việc, để giám sát và giáo dục. Việc giao trách nhiệm quản lý trực tiếp này cho UBND cấp xã, theo Điều 98 Luật THAHS, phản ánh mục tiêu kép của hình phạt: vừa trừng phạt (thông qua nghĩa vụ và khấu trừ thu nhập) vừa giáo dục, tái hòa nhập (thông qua giám sát cộng đồng).

Vai trò của UBND cấp xã mang tính chất quyết định. Bằng cách trao trách nhiệm toàn diện cho chính quyền cơ sở, hệ thống pháp luật khẳng định rằng việc quản lý người chấp hành án tại địa phương không chỉ là vấn đề an ninh đơn thuần, mà còn là vấn đề quản lý công và phát triển xã hội. Sự tham gia sâu của chính quyền cấp xã cho phép quy trình thi hành án được địa phương hóa và tận dụng được các nguồn lực xã hội, từ đó phân biệt rõ ràng mô hình thi hành án tại cộng đồng này với mô hình thi hành án tập trung tại trại giam.

2. Nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã được giao giám sát, giáo dục người chấp hành án phạt cải tạo không giam giữ 

Nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp xã được giao giám sát, giáo dục người chấp hành án phạt cải tạo không giam giữ quy định tại Khoản 1, khoản 2 Điều 98 Luật Thi hành án Hình sự 2019 sửa đổi, bổ sung 2025. 

2.1. Nhiệm vụ quản lý hành chính, hồ sơ và báo cáo 

Các nhiệm vụ này tạo nên nền tảng hành chính và pháp lý, đảm bảo tính minh bạch, chính xác và khả năng truy vết của toàn bộ quá trình thi hành án.

a. Lập hồ sơ, tổ chức giám sát, giáo dục; bàn giao hồ sơ cho cơ quan thi hành án hình sự có thẩm quyền (Điểm a)

UBND cấp xã có trách nhiệm tiếp nhận quyết định thi hành án và trích lục bản án, tiến hành lập hồ sơ thi hành án chính thức. Hồ sơ này là căn cứ pháp lý để UBND cấp xã tổ chức các hoạt động giám sát và giáo dục người chấp hành án theo quy định của Luật THAHS.

Khi kết thúc thời hạn chấp hành án, quy trình hành chính này được hoàn tất thông qua việc bàn giao hồ sơ. Cụ thể, trước khi hết thời hạn chấp hành án 03 ngày, UBND cấp xã (hoặc đơn vị quân đội) phải bàn giao hồ sơ thi hành án cho cơ quan Thi hành án hình sự Công an cấp huyện (hoặc cấp quân khu) để kịp thời cấp Giấy chứng nhận đã chấp hành xong án phạt cải tạo không giam giữ ngay khi hết thời hạn. Việc tuân thủ nghiêm ngặt quy trình bàn giao hồ sơ này đảm bảo người chấp hành án được khôi phục đầy đủ quyền lợi công dân ngay khi họ hoàn thành nghĩa vụ.

b. Hằng tháng nhận xét bằng văn bản về quá trình chấp hành án và lưu hồ sơ giám sát, giáo dục (Điểm k)

Đây là yêu cầu mang tính thủ tục hành chính nhưng có ý nghĩa pháp lý sâu sắc đối với quyền lợi của người chấp hành án. UBND cấp xã có nhiệm vụ phải nhận xét định kỳ (hàng tháng) bằng văn bản về quá trình chấp hành án, bao gồm thái độ, sự tuân thủ nghĩa vụ, và những tiến bộ hoặc vi phạm.

Tính thủ tục (lập hồ sơ) và tính định kỳ (nhận xét hàng tháng) là một cơ chế thiết yếu nhằm đảm bảo tính giải trình trong công tác giám sát. Bản nhận xét hàng tháng này cung cấp bằng chứng khách quan về sự cải tạo của người chấp hành án. Nếu việc giám sát chỉ mang tính cảm tính hoặc thiếu tài liệu chứng minh, hệ thống tư pháp cấp trên (Tòa án, Viện kiểm sát) sẽ không có cơ sở để đánh giá khách quan, gây khó khăn cho việc xem xét các đề nghị khoan hồng. Ngược lại, những nhận xét tích cực là một yếu tố bắt buộc trong hồ sơ đề nghị giảm hoặc miễn chấp hành án, đảm bảo người chấp hành án có tiến bộ thực sự được hưởng quyền lợi chính đáng.

c. Báo cáo cơ quan thi hành án hình sự có thẩm quyền về kết quả thi hành án (Điểm l)

Nhiệm vụ này là bước cuối cùng trong chu trình quản lý hành chính, đòi hỏi UBND cấp xã phải tổng kết và báo cáo kết quả thi hành án cho cơ quan Thi hành án hình sự có thẩm quyền (thường là Công an cấp huyện). Điều này đảm bảo rằng thông tin về tình trạng và kết quả của bản án được truyền đạt chính xác lên hệ thống quản lý thi hành án hình sự cấp trên, phục vụ cho công tác thống kê, quản lý và kiểm tra của các cơ quan kiểm sát, tư pháp.

2.2. Nhiệm vụ thực thi chế tài và phòng ngừa vi phạm 

Các nhiệm vụ này tập trung vào khía cạnh thực thi và điều chỉnh hành vi của người chấp hành án thông qua giáo dục, khuyến khích và xử lý vi phạm.

a. Yêu cầu người chấp hành án thực hiện đầy đủ nghĩa vụ; có biện pháp giáo dục, phòng ngừa khi người đó có dấu hiệu vi phạm pháp luật (Điểm b)

UBND cấp xã có quyền và nghĩa vụ yêu cầu người chấp hành án tuân thủ đầy đủ các nghĩa vụ pháp luật, bao gồm việc cam kết, trình diện theo quy định, và thực hiện các yêu cầu khác của bản án và Luật THAHS. Đặc biệt, UBND cấp xã phải chủ động áp dụng các biện pháp giáo dục, nhắc nhở hoặc các biện pháp phòng ngừa cần thiết ngay khi nhận thấy người chấp hành án có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Vai trò này giúp đảm bảo duy trì kỷ luật cộng đồng và can thiệp kịp thời, tránh tình trạng tái phạm nghiêm trọng hơn.

b. Biểu dương người chấp hành án có nhiều tiến bộ hoặc lập công (Điểm c)

Đây là quyền khuyến khích, ghi nhận sự cố gắng cải tạo của người chấp hành án. Việc biểu dương được thể hiện bằng văn bản. Quyết định khen thưởng hoặc giấy xác nhận về việc người chấp hành án lập công (ví dụ: Bằng sáng chế, Bằng khen) là một phần quan trọng trong hồ sơ đề nghị giảm hoặc miễn chấp hành án mà Tòa án sẽ xem xét. Hành động này có vai trò động viên, củng cố tinh thần tích cực tái hòa nhập xã hội.

c. Đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính hoặc xem xét, truy cứu trách nhiệm hình sự người chấp hành án (Điểm i)

Nhiệm vụ này thể hiện quyền lực cưỡng chế cao nhất của UBND cấp xã trong phạm vi thi hành án tại địa phương, được áp dụng trong trường hợp người chấp hành án vi phạm nghiêm trọng theo Khoản 2 Điều 105 Luật THAHS.

Cơ chế xử lý vi phạm được xác định rõ ràng:

• Giai đoạn Kiểm điểm: Nếu người chấp hành án cố ý vi phạm nghĩa vụ hoặc đã bị lập biên bản về việc vi phạm 02 lần nhưng vẫn tiếp tục vi phạm, Công an cấp xã sẽ đề nghị UBND cấp xã tổ chức kiểm điểm người đó. Việc kiểm điểm là một biện pháp giáo dục mang tính răn đe.
• Giai đoạn Chế tài Cưỡng chế: Nếu người chấp hành án đã bị kiểm điểm nhưng tiếp tục cố ý không chấp hành nghĩa vụ, UBND cấp xã sẽ đề nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét xử lý. Tùy thuộc vào tính chất và mức độ vi phạm, có thể dẫn đến việc đề nghị xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) hoặc xem xét truy cứu trách nhiệm hình sự (TNHS).

Quy định này thiết lập một sự cân bằng quyền lực: Công an cấp xã thực hiện chức năng nghiệp vụ (lập biên bản, đề xuất kiểm điểm), trong khi UBND cấp xã là cơ quan hành chính cao nhất tại địa phương, đưa ra quyết định cuối cùng về việc chuyển giao sang chế tài nghiêm khắc hơn (VPHC/TNHS). Người vi phạm nghiêm trọng trong giai đoạn này cũng sẽ không được xem xét giảm thời hạn chấp hành án. Quyết định truy cứu TNHS là một bước nghiêm trọng, có thể dẫn đến việc chuyển đổi hình phạt từ CTKGG sang phạt tù, do đó, thẩm quyền đề nghị được đặt tại UBND cấp xã sau khi các biện pháp giáo dục và kiểm điểm đã thất bại.

2.3. Nhiệm vụ phối hợp liên ngành và cơ chế đặc thù 

Để đảm bảo hiệu quả của CTKGG, UBND cấp xã phải thực hiện các nhiệm vụ đòi hỏi sự linh hoạt trong quản lý và sự huy động nguồn lực cộng đồng.

a. Giải quyết cho người chấp hành án được vắng mặt ở nơi cư trú (Điểm d)

Người chấp hành án CTKGG cần được duy trì công việc và các mối quan hệ xã hội. Vì vậy, UBND cấp xã có quyền giải quyết cho họ được vắng mặt tại nơi cư trú theo quy định của Luật THAHS và pháp luật về cư trú.

Cơ chế thực hiện nhiệm vụ này phải đảm bảo sự kiểm soát nghiêm ngặt. Công an cấp xã có vai trò tham mưu và hướng dẫn người chấp hành án làm đơn xin vắng mặt (Mẫu CĐ31). Căn cứ vào lý do và tình hình chấp hành án, UBND cấp xã sẽ ký Quyết định giải quyết đơn xin vắng mặt (Mẫu CĐ32). Khi người chấp hành án được phép vắng mặt, họ vẫn phải chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật. Khi trở về, họ phải nộp bản nhận xét có xác nhận của UBND cấp xã hoặc Công an cấp xã nơi tạm trú/lưu trú, ngoại trừ trường hợp điều trị bệnh. Sự linh hoạt trong việc cho phép vắng mặt là nhân văn, nhưng phải được kiểm soát bằng quy trình hành chính nghiêm ngặt để tránh biến nó thành lỗ hổng trốn tránh nghĩa vụ.

b. Phối hợp với các tổ chức chính trị - xã hội, gia đình và cơ quan, tổ chức nơi làm việc, học tập trong việc giám sát, giáo dục người đó (Điểm đ)

Đây là yêu cầu bắt buộc nhằm xã hội hóa công tác giám sát và giáo dục. UBND cấp xã phải làm việc chặt chẽ với các tổ chức như Mặt trận Tổ quốc, Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, gia đình và cơ quan nơi người chấp hành án làm việc/học tập.

Việc huy động toàn bộ hệ thống này nhằm tăng cường tính xã hội hóa của hình phạt, biến quá trình tái hòa nhập thành trách nhiệm chung của cộng đồng, giảm bớt áp lực quản lý đơn thuần lên chính quyền. Sự hỗ trợ từ các tổ chức xã hội và gia đình là yếu tố then chốt giúp người chấp hành án ổn định tâm lý, có việc làm, và tránh tái phạm.

c. Tổ chức giám sát người chấp hành án thực hiện một số công việc lao động phục vụ cộng đồng (Điểm h)

Nhiệm vụ này liên quan đến việc thực thi một trong những yếu tố trừng phạt và giáo dục của hình phạt CTKGG: thực hiện lao động phục vụ cộng đồng. UBND cấp xã chịu trách nhiệm tổ chức, sắp xếp công việc phù hợp với điều kiện của địa phương, đồng thời giám sát việc thực hiện này. Hoạt động này vừa rèn luyện người chấp hành án về ý thức công dân, vừa bù đắp một phần thiệt hại hoặc tạo ra giá trị cho cộng đồng.

2.4. Nhiệm vụ đối với quyết định có tính chất tư pháp và tài chính 

Các nhiệm vụ này liên quan đến việc UBND cấp xã tham gia vào quy trình ra quyết định của Tòa án và phối hợp với hệ thống Thi hành án Dân sự (THADS).

a. Báo cáo cơ quan thi hành án hình sự Công an cấp huyện để đề nghị Tòa án xem xét, quyết định giảm, miễn chấp hành án (Điểm e)

UBND cấp xã đóng vai trò là cơ quan đầu mối tại địa phương trong việc thẩm định và xác nhận các điều kiện để người chấp hành án được hưởng sự khoan hồng của pháp luật.

Theo Thông tư liên tịch 04/2021/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-BCA-BQP, hồ sơ đề nghị giảm, miễn án phải có các tài liệu chứng minh sự cải tạo và điều kiện đặc biệt của người chấp hành án. UBND cấp xã có trách nhiệm xác nhận các tài liệu này, ví dụ: quyết định khen thưởng hoặc giấy xác nhận lập công, các chứng từ thể hiện đã bồi thường được một phần nghĩa vụ dân sự, hoặc các kết luận về bệnh hiểm nghèo (kết luận của Hội đồng giám định y khoa hoặc bệnh viện cấp tỉnh/quân khu trở lên). Sau khi hoàn thiện, UBND cấp xã báo cáo Công an cấp huyện (cơ quan thi hành án hình sự) để cơ quan này lập hồ sơ đề nghị Tòa án có thẩm quyền xem xét, quyết định.

b. Phối hợp với cơ quan thi hành án dân sự thực hiện khấu trừ một phần thu nhập của người chấp hành án theo quyết định của Tòa án để sung quỹ nhà nước (Điểm g)

Hình phạt CTKGG bao gồm yếu tố trừng phạt về tài chính, thông qua việc khấu trừ 5% đến 20% thu nhập để sung quỹ nhà nước. Việc khấu trừ này được thực hiện bởi cơ quan Thi hành án Dân sự (THADS), nhưng dựa trên quyết định thi hành án hình sự của Tòa án. UBND cấp xã có nhiệm vụ phối hợp với cơ quan THADS để đảm bảo việc khấu trừ thu nhập được thực hiện. Điều này đòi hỏi UBND cấp xã phải cung cấp thông tin chính xác về nơi làm việc, mức thu nhập của người chấp hành án.

Tuy nhiên, trong thực tiễn, việc phối hợp này đang gặp phải vướng mắc về mặt pháp lý liên ngành. Phân tích cho thấy việc xác định "mốc thời gian" để bắt đầu thực hiện nghĩa vụ khấu trừ thu nhập là rất khó khăn đối với các cơ quan THADS. Sự thiếu đồng bộ giữa pháp luật Thi hành án hình sự và Thi hành án dân sự trong việc xác định thời điểm bắt đầu khấu trừ có thể làm giảm tính nghiêm minh của hình phạt tài chính và gây khó khăn cho UBND cấp xã trong vai trò phối hợp của mình. Nếu yếu tố tài chính bị gián đoạn hoặc thực hiện không chính xác do xung đột pháp lý liên ngành, toàn bộ hiệu quả răn đe của hình phạt CTKGG bị suy giảm.

3. Vai trò hỗ trợ nghiệp vụ của Công an cấp xã  

Khoản 2 Điều 98 của Luật THAHS quy định: "Công an cấp xã có nhiệm vụ tham mưu, trực tiếp giúp Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại khoản 1 Điều này."

Quy định này xác lập mối quan hệ hành chính – nghiệp vụ rõ ràng, theo đó:

• UBND cấp xã là chủ thể có thẩm quyền hành chính cao nhất tại địa phương, chịu trách nhiệm ra quyết định cuối cùng trong việc giám sát, giáo dục người chấp hành án.
• Công an cấp xã là cơ quan có chuyên môn nghiệp vụ an ninh trật tự, đóng vai trò là "cánh tay nối dài" để triển khai và thực thi các quyết định của UBND cấp xã một cách nghiêm minh và đúng luật.

Thành công của việc thi hành án CTKGG tại cộng đồng phụ thuộc gần như hoàn toàn vào năng lực và sự phối hợp hiệu quả của Công an cấp xã.Sự hỗ trợ trong các lĩnh vực trọng tâm

Công an cấp xã trực tiếp hỗ trợ UBND cấp xã thực hiện hầu hết 12 nhiệm vụ được liệt kê tại Khoản 1:

• Lập và Quản lý Hồ sơ (a, k, l): Tham mưu về mặt nghiệp vụ để đảm bảo hồ sơ thi hành án được lập, lưu trữ và bàn giao theo đúng quy định của ngành công an.
• Quản lý Cư trú và Vắng mặt (d): Trực tiếp tham mưu thủ tục cư trú, hướng dẫn người chấp hành án làm đơn xin vắng mặt (Mẫu CĐ31), và theo dõi tình hình chấp hành nghĩa vụ tại nơi tạm trú/lưu trú sau khi UBND cấp xã ra quyết định.
• Xử lý Vi phạm (i): Công an cấp xã chịu trách nhiệm khởi xướng quy trình xử lý vi phạm bằng cách lập biên bản vi phạm và đề nghị UBND cấp xã tổ chức kiểm điểm theo quy định tại Điều 105.
• Tổ chức Giám sát (a, h): Trực tiếp tham gia vào công tác giám sát an ninh trật tự, theo dõi hành vi và tổ chức giám sát người chấp hành án thực hiện lao động phục vụ cộng đồng.

Việc giao chức năng nghiệp vụ cho Công an cấp xã đảm bảo rằng các quyết định hành chính của UBND cấp xã (mang tính chính trị xã hội) được thực thi một cách chuyên nghiệp, giúp khắc phục những hạn chế về chuyên môn pháp luật tố tụng/thi hành án tại cấp cơ sở.

Kết luận 

Như vậy, Ủy ban nhân dân cấp xã giữ vai trò trung tâm trong việc giám sát, giáo dục người chấp hành án tại cộng đồng thông qua hàng loạt nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể, từ lập và quản lý hồ sơ, theo dõi việc thực hiện nghĩa vụ, biểu dương tiến bộ, giải quyết việc vắng mặt đến phối hợp với các cơ quan, tổ chức liên quan trong quản lý, hỗ trợ và xử lý vi phạm. Cùng với đó, Công an cấp xã trực tiếp tham mưu và hỗ trợ UBND cấp xã triển khai các nhiệm vụ này, bảo đảm công tác thi hành án tại địa phương được thực hiện chặt chẽ, đúng pháp luật, góp phần duy trì trật tự xã hội và tạo điều kiện để người chấp hành án tái hòa nhập cộng đồng hiệu quả.