Khách hàng: Thưa Luật sư Minh Khuê. Nhờ Luật sư phân tích giúp tôi những bất cập liên quan đến thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính?

Cảm ơn!

Trả lời:

Thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính là một chế định của Luật Tố tụng hành chính. Bên cạnh những mặt tích cực, quy định của Luật Tố tụng hành chính năm về thủ tục phúc thẩm còn một số hạn chế, bất cập cần được khắc phục sửa đổi:

1. Phiên họp xét kháng nghị quá hạn của Viện kiểm sát

Kháng nghị vụ án hành chính theo thủ tục phúc thẩm là quyền của Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp hoặc Viện trưởng Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp. Khi kháng nghị, chủ thể kháng nghị phải đáp ứng các điều kiện về nội dung, thủ tục hình thức do pháp luật quy định. Căn cứ quy định của các Điều 211, 212, 213, 214 Luật Tố tụng hành chính, đối tượng kháng nghị phải là bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật, hình thức của kháng nghị phải bằng quyết định kháng nghị và nằm trong thời hạn do pháp luật quy định; trường hợp Viện kiểm sát kháng nghị mà quyết định kháng nghị đã quá thời hạn theo luật định, thì Tòa án yêu cầu Viện kiểm sát giải thích bằng văn bản và phải nêu rõ lý do. Hội đồng xét xử xem xét bằng phiên họp xét kháng nghị quá hạn theo điểm a khoản 1 Điều 226.

Luật Tố tụng hành chính và các văn bản hướng dẫn thi hành mặc dù nhắc đến phiên họp xét kháng nghị quá hạn của Viện Kiểm sát, nhưng lại không có bất kỳ điều khoản nào quy định về trình tự, thủ tục, thành phần tham gia hay quyết định của Tòa án trong phiên họp này. Việc không quy định rõ ràng cách thức xử lý của Tòa án trong trường hợp nhận được kháng nghị quá hạn của Viện Kiểm sát sẽ ảnh hưởng đến hoạt động của Tòa án cấp phúc thẩm trong quá trình xem xét kháng nghị quá hạn. Do vậy, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Tố tụng hành chính cần bổ sung quy định về phiên họp xét kháng nghị quá hạn của Viện kiểm sát.

2. Căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc theo khoản 1 Điều 228 Luật Tố tụng hành chính

Tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính là việc Tòa án cấp phúc thẩm khi có những căn cứ luật định sẽ ra quyết định tạm dừng việc giải quyết phúc thẩm vụ án hành chính; việc giải quyết phúc thẩm sẽ được tiếp tục khi căn cứ tạm đình chỉ được khắc phục. Theo đó, Tòa án cấp phúc thẩm sẽ ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm theo quy định tại khoản 1 Điều 228 Luật Tố tụng hành chính. Như vậy, căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm, hậu quả của việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm được viện dẫn đến căn cứ và hậu quả của việc tạm đình chỉ giải quyết vụ án tại Điều 141, 142 Luật Tố tụng hành chính.

Việc dẫn chiếu toàn bộ như vậy là chưa chuẩn xác, làm sai lệch bản chất và hậu quả của quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm. Bởi lẽ, bản thân nội dung khoản 1 và khoản 2 của Điều 228 Luật Tố tụng hành chính có sự mâu thuẫn với nhau khi quy định về hậu quả cũng như hiệu lực của quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm. Nếu dựa vào khoản 1 Điều 228 Luật Tố tụng hành chính trên cơ sở viện dẫn tới Điều 142 Luật Tố tụng hành chính, thì quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm có thể bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm. Ngược lại, nếu dựa vào khoản 2 Điều 228 Luật Tố tụng hành chính thì quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm không thể bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm vì bản chất nó là “sản phẩm” được ban hành trong giai đoạn phúc thẩm và luôn được xác định hiệu lực ngay khi ban hành. Vì vậy, việc viện dẫn toàn bộ Điều 141 Luật Tố tụng hành chính ở khoản 1 Điều 228 Luật Tố tụng hành chính là không phù hợp với giai đoạn phúc thẩm, ảnh hưởng đến hoạt động áp dụng và thi hành luật của Tòa án.

Do đó, cần sửa đổi khoản 1 Điều 228 Luật Tố tụng hành chính theo hướng: “Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án, hậu quả của việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm và tiếp tục xét xử phúc thẩm vụ án được thực hiện theo quy định tại khoản 1 Điều 141 và Điều 142 của Luật này”.

3. Quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính

Nếu như tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính chỉ làm tạm dừng việc giải quyết phúc thẩm trong một khoảng thời gian, thì đình chỉ xét xử phúc thẩm lại là cơ sở làm chấm dứt việc giải quyết phúc thẩm; kết quả của bản án sơ thẩm, quyết định sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị sẽ phát sinh hiệu lực pháp luật và được thi hành. Do hậu quả nghiêm trọng như vậy nên việc Tòa án ban hành quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm luôn thận trọng, kỹ lưỡng tránh trường hợp ban hành không chính xác, gây ảnh hưởng trực tiếp đến đương sự kháng cáo và Viện kiểm sát kháng nghị. Luật Tố tụng hành chính đề cập đến quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm tản mạn ở vài điều khoản nhưng tập trung nhất ở Điều 229 Luật Tố tụng hành chính. Nhìn chung, về căn cứ, thời điểm và thẩm quyền ban hành quyết định này được quy định tương đối cụ thể, rõ ràng. Tuy nhiên, vẫn tồn tại một số bất cập sau:

+ Căn cứ ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm giữa điểm d khoản 1 Điều 229, khoản 5 Điều 241 Luật Tố tụng hành chính chưa chính xác và thiếu đồng bộ với khoản 2 Điều 225 Luật Tố tụng hành chính

Về nguyên tắc, khi được Tòa án triệu tập hợp lệ thì người kháng cáo phải có mặt tại phiên tòa xét xử phúc thẩm để thực hiện các quyền, nghĩa vụ tố tụng, song thực tế nhiều trường hợp người kháng cáo không thể có mặt tại phiên tòa vì những lý do khác nhau. Tùy theo những lần triệu tập, pháp luật tố tụng hành chính cũng có những quy định cụ thể để xử lý hậu quả của việc người kháng cáo vắng mặt tại phiên tòa phúc thẩm. Riêng đối với trường hợp người kháng cáo vắng mặt tại phiên tòa khi được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai có thể dẫn đến hậu quả Tòa án sẽ ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm đối với phần mà họ đã kháng cáo.

Luật Tố tụng hành chính dành 3 điều để quy định: điểm a khoản 2 Điều 225; điểm d khoản 1 Điều 229; khoản 5 Điều 241, tuy nhiên, giữa các điều khoản này lại không thống nhất với nhau, cho dù cùng quy định về cách thức xử lý hậu quả người kháng cáo vắng mặt khi được triệu tập hợp lệ lần thứ hai.

Cụ thể, điểm a khoản 2 Điều 225, Tòa án ra quyết định đình chỉ giải quyết nội dung kháng cáo của người kháng cáo, nếu họ được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vắng mặt không vì sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan, không có người đại diện hợp pháp tham gia phiên tòa, không có đơn xin xét xử vắng mặt, trong khi đó, điểm d khoản 1 Điều 229 quy định Tòa án phúc thẩm ban hành quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm nếu người kháng cáo vắng mặt khi được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai không vì sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan, không có đơn xin xét xử vắng mặt, và quy định tại khoản 5 Điều 241.

Như vậy, các điều khoản quy định về căn cứ ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm trong trường hợp người kháng cáo vắng mặt khi được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai là không thống nhất. Bất cập này không những làm cản trở quyền tham gia tố tụng của đương sự mà còn gây lúng túng cho các Tòa án khi vận dụng pháp luật vào thực tiễn xét xử. Do đó, cần sửa đổi Luật Tố tụng hành chính theo hướng thiết kế lại các quy định trên cho thống nhất. Cụ thể:

- Giữ nguyên quy định tại điểm a khoản 2, khoản 4 Điều 225 Luật Tố tụng hành chính.

- Căn cứ đình chỉ xét xử phúc thẩm tại điểm d khoản 1 Điều 229 cần phải quy định lại cho tương thích với điểm a khoản 1 Điều 225 Luật Tố tụng hành chính.

- Bỏ khoản 5 Điều 241 Luật Tố tụng hành chính, vì quy định này vừa không hợp lý vừa không cần thiết.

+ Điều 229 Luật Tố tụng hành chính chưa quy định về hiệu lực của quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính

Nếu quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm được ban hành, thì cơ hội được tiếp tục bảo vệ của người kháng cáo tại giai đoạn phúc thẩm có thể sẽ bị chấm dứt, hiệu lực của bản án, quyết định sơ thẩm bị kháng cáo sẽ được xác định và đương sự kháng cáo, Viện kiểm sát kháng nghị phải có trách nhiệm tôn trọng thi hành, bảo đảm tính ổn định và trật tự của quyết định này. Tuy nhiên, Luật Tố tụng hành chính lại không có bất cứ điều khoản nào xác định hiệu lực pháp luật của quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm. Để bảo đảm trật tự thi hành quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính, Luật Tố tụng hành chính bổ sung quy định về hiệu lực của quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm, tạo ra sự thống nhất trong việc vận dụng và thi hành pháp luật, tương thích với hiệu lực thi hành của quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm tại khoản 3 Điều 228 Luật Tố tụng hành chính. Theo đó, khoản 5 Điều 229 Luật Tố tụng hành chính cần được sửa đổi như sau: “Quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm có hiệu lực thi hành ngay và phải gửi ngay cho đương sự, Viện kiểm sát cùng cấp”.

4. Trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện tại giai đoạn phúc thẩm

Rút đơn khởi kiện là quyền quyết định và tự định đoạt của người khởi kiện trong vụ án hành chính, song việc thực hiện quyền này ở giai đoạn sơ thẩm, giai đoạn phúc thẩm lại không giống nhau. Nếu trong giai đoạn sơ thẩm, người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Tòa án sẽ ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án mà không cần có sự đồng ý của người bị kiện (điểm b, c khoản 1 Điều 143 Luật Tố tụng hành chính). Trong giai đoạn phúc thẩm, việc người khởi kiện rút đơn khởi kiện lại phụ thuộc vào ý kiến của người bị kiện, của các đương sự khác, tức là việc rút đơn đó không phải là điều kiện đương nhiên để Tòa án cấp phúc thẩm ban hành quyết định hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án hành chính. Quy định tại khoản 1 Điều 234 Luật Tố tụng hành chính có một số điểm chưa hợp lý sau:

- Sự không thống nhất khi phần đầu chỉ quy định: “người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Hội đồng xét xử phúc thẩm phải hỏi ý kiến của người bị kiện”, nhưng điểm b khoản 1 Điều 234 lại đề cập đến sự đồng ý của toàn bộ các “đương sự”. Tức là, trong quy định này Hội đồng xét xử phúc thẩm ngoài việc hỏi ý kiến của người bị kiện, còn phải hỏi ý kiến của các đương sự còn lại khác.

- Điều 234 Luật Tố tụng hành chính cũng chưa đề cập đến cách xử lý của Tòa án phúc thẩm khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện tại phiên tòa nhưng Tòa án không thể thực hiện việc hỏi ý kiến của người bị kiện và các đương sự vì những người này đều không có mặt trong phiên tòa phúc thẩm. Những thiếu sót này sẽ làm cho Tòa án lúng túng khi xử lý tình huống, dẫn đến việc áp dụng pháp luật thiếu thống nhất.

5. Thẩm quyền hủy bản án sơ thẩm và chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại

Quy định của khoản 3 Điều 242 Luật Tố tụng hành chính về thẩm quyền hủy bản án sơ thẩm và chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại còn nhiều điểm chưa rõ ràng và thiếu cụ thể:

- Chưa giải thích thế nào là “vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng”

Một trong những căn cứ để Tòa án cấp phúc thẩm hủy án sơ thẩm trả hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại là việc Tòa án cấp sơ thẩm có vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng. Tuy nhiên, Luật Tố tụng hành chính và các văn bản liên quan về tố tụng hành chính chưa xác định rõ như thế nào là vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng. Việc giải thích về nội dung này còn mang tính chất tùy nghi, chủ quan của Hội đồng xét xử, làm cho việc áp dụng pháp luật thiếu đồng bộ và thống nhất.

Theo đó, vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng hành chính có thể được hiểu là việc cơ quan, người tiến hành tố tụng hành chính trong quá trình thụ lý, giải quyết vụ án hành chính không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ các trình tự, thủ tục do pháp luật Tố tụng hành chính quy định làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự, người tham gia tố tụng khác hoặc làm ảnh hưởng đến việc xác định sự thật khách quan, toàn diện của vụ án.

- Chưa có hướng dẫn về “chứng cứ mới quan trọng mà Tòa án phúc thẩm không thể bổ sung ngay được”

Khoản 3 Điều 241 Luật Tố tụng hành chính quy định, trong quá trình xét xử phúc thẩm vụ án hành chính mà Tòa án cấp phúc thẩm nhận thấy có chứng cứ mới quan trọng và không thể thu thập bổ sung ngay được để giải quyết vụ án thì Hội đồng xét xử phúc thẩm sẽ áp dụng quyền hạn “hủy bản án sơ thẩm chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại vụ án”. Vậy chứng cứ mới quan trọng là gì?. Hiện nay, Luật Tố tụng hành chính và các văn bản hướng dẫn cũng chưa có điều khoản giải thích rõ ràng. Chính vì thế, trên thực tế, các Tòa án thường có những cách hiểu khác nhau về chứng cứ mới quan trọng, dẫn đến việc áp dụng pháp luật giữa các Tòa án cũng thiếu thống nhất.

Để khắc phục hạn chế nêu trên, văn bản hướng dẫn thi hành Luật Tố tụng hành chính cần bổ sung quy định xác định rõ các trường hợp được xem là “vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng” và những chứng cứ được xem là“chứng cứ mới quan trọng mà Tòa án phúc thẩm không thể bổ sung ngay được”.

Trên đây là nội dung Luật Minh Khuê sưu tầm và biên soạn. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900.6162 để được giải đáp.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.

Luật Minh Khuê (Sưu tầm và Biên soạn).