Mục lục bài viết

1. Khái niệm về quyền bề mặt

“Quyền bề mặt” là khái niệm tồn tại từ lâu trong pháp luật La Mã, theo đó, quyền bề mặt được định nghĩa là quyền sử dụng bề mặt đất để tạo lập các tài sản gắn liền với đất và quyền bề mặt ở đây chỉ được sử dụng với mục đích duy nhất là xây dựng công trình. Mỗi công trình xây dựng đều được coi là một phần của đất mà nó được đặt trên. Vì vậy, theo cách hiểu ban đầu thì “quyền bề mặt” là quyền sử dụng bề mặt đất để tạo lập các tài sản gắn liền với đất và một người có thể có quyền bề mặt bằng cách thỏa thuận với chủ sở hữu đất cho phép xây dựng công trình trên đó, bằng cách như vậy, người đó có được quyền bề mặt. Họ phải thanh toán một chi phí hợp lý cho chủ đất theo thỏa thuận, đó là tiền thuê đất. Như vậy, từ cách hiểu về quyền bề mặt với phạm vi hẹp trong luật La Mã là quyền sử dụng đất để xây dựng công trình. Ngày nay, cách hiểu về quyền bề mặt trong pháp luật các quốc gia trên thế giới đã có phạm vi rộng hơn, nguyên nhân do sự mở rộng trong mục đích của việc sử dụng đất của người có quyền bề mặt. Đó là không những để tạo lập công trình mà còn để tạo lập bất cứ loại tài sản nào gắn liền với đất. Hơn nữa, quyền bề mặt cũng đã được mở rộng phạm vi thực hiện quyền đến cả phần không gian nằm trong lòng đất.

2. Quyền bề mặt trong pháp luật dân sự Việt Nam

Bộ luật dân sự năm 2015 đã quy định minh thi “Quyền bề mặt” tại Mục 3 Chương XIV Phần thứ hai. Mặc dù có sự khác biệt nhất định về quyền bề mặt trong hệ thống pháp luật Việt Nam và trong hệ thống pháp luật của một số quốc gia trên thế giới thừa nhận quyền tư hữu đối với đất đai, nhưng nhìn chung với các điều khoản từ Điều 267 đến Điều 273 Bộ luật dân sự năm 2015 đã thể hiện được bản chất và các đặc tính của quyền bề mặt. Theo Điều 267 Bộ luật dân sự năm 2015, quyền bề mặt được hiểu là một vật quyền được hình thành nhằm cho phép một người có quyền “đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể khác”. Như vậy, có thể nhận thấy quyền bề mặt là một vật quyền sử dụng bởi nó cho phép một người không phải là người có quyền sử dụng đất được thực hiện trực tiếp các quyền năng tương tự quyền của chủ sở hữu lên mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước, lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể khác và quyền năng này cũng cho phép người có quyền đối kháng với tất cả mọi người (Điều 269 Bộ luật dân sự năm 2015). Quyền bề mặt là vật quyền sử dụng có đầy đủ các thành tố của quyền sở hữu, điều đó có nghĩa là người có quyền bề mặt không chỉ có quyền sử dụng, quyền hưởng lợi mà còn có cả quyền định đoạt đối tượng của quyền bề mặt (Khoản 2 Điều 271 Bộ luật dân sự năm 2015) trong khi những người có vật quyền sử dụng khác như quyền hưởng dụng hay quyền địa dịch chỉ có thể có một số thành tố nhất định của quyền sở hữu như quyền sử dụng hoặc quyền hưởng lợi. Nói cách khác, nếu như xem quyền hưởng dụng và quyền địa dịch như những lát cắt dọc của quyền sở hữu thì quyền bề mặt được xem như lát cắt ngang của quyền sở hữu và là ngoại lệ của nguyên tắc “superficies solo cedit” (nguyên tắc cho rằng những gì gắn với đất đều thuộc về chủ sở hữu đất và do đó không cho phép tách riêng quyền sở hữu đất và quyền sở hữu các bất động sản trên một thửa đất). Có thể thấy, Bộ luật dân sự 2015 điều chỉnh quyền bề mặt cũng tương tự như điều chỉnh đối với quyền sở hữu. Điều này cũng được chứng minh qua việc quyền bề mặt cũng có thể chịu những gánh nặng bởi những vật quyền khác tương tự như quyền sở hữu (khoản 1 Điều 271 Bộ luật dân sự năm 2015) và khả năng tạo ra các vật quyền khác tương tự như quyền sở hữu. Quyền bề mặt cho phép người có quyền có được quyền sở hữu một công trình xây dựng hay cây cối nhưng không phải mua quyền sử dụng đất xây dựng công trình xây dựng hoặc để trồng trọt. Tuy nhiên, quyền bề mặt là quyền mang tính thời hạn, theo đó thời hạn của quyền bề mặt có thể được xác định trước hoặc không nhưng không thể vượt quá thời hạn của quyền sử dụng đất.

3. Nội dung của quyền bề mặt

Quyền bề mặt là quyền của chủ thể đối với tài sản là mặt đất, được ghi nhận trong luật La Mã từ rất lâu, đó là quyền sử dụng bề mặt đất để tạ lập ra các tài sản gắn liền với đất. Tại Việt Nam quyền bề mặt cũng được công nhận và bảo hộ trong các hệ thống các quy phạm pháp luật. Vậy pháp luật Việt Nam ghi nhận như thế nào về nội dung quyền bề mặt? Bài viết này sẽ làm rõ vấn đề theo quy định tại Bộ luật dân sự 2015.

Quyền bề mặt là quyền của một chủ thể đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể khác. Như vậy, quyền bề mặt là quyền của chủ thể không phải chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu của người khác. Điều 271 Bộ luật dân sự 2015 quy định nội dung quyền bề mặt như sau:

"Điều 271. Nội dung của quyền bề mặt

1. Chủ thể quyền bề mặt có quyền khai thác, sử dụng mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất thuộc quyền sử dụng đất của người khác để xây dựng công trình, trồng cây, canh tác nhưng không được trái với quy định của Bộ luật này, pháp luật về đất đai, xây dựng, quy hoạch, tài nguyên, khoáng sản và quy định khác của pháp luật có liên quan.

2. Chủ thể quyền bề mặt có quyền sở hữu đối với tài sản được tạo lập theo quy định tại khoản 1 Điều này.

3. Trường hợp quyền bề mặt được chuyển giao một phần hoặc toàn bộ thì chủ thể nhận chuyển giao được kế thừa quyền bề mặt theo điều kiện và trong phạm vi tương ứng với phần quyền bề mặt được chuyển giao"

Kể từ khi quyền bề mặt có hiệu lực cá nhân, pháp nhân có quyền khai thác, sử dụng tài sản theo mục đích, nhu cầu của chính mình, nhưng phải phù hợp với công dụng của tài sản, phù hợp quy định của pháp luật về mục đích sử dụng tài sản, phương thức sử dụng tài sản,…

Những tài sản phát sinh từ việc chủ thể sử dụng quyền bề mặt thuộc về sở hữu của chủ thể có quyền. Chủ thể có quyền bề mặt không có quyền sở hữu tài sản, nhưng có quyên sở hữu những tài sản sinh ra từ hoạt động đầu tư, khai thác tìa sản, theo đó chủ thể có quyền định đoạt tài sản đó thông qua việc thực hiện các hành vi cho, tặng, thừa kế, bán,…Tuy nhiên đặc điểm của quyền bề mặt là đất đai và những tài sản gắn liền với đất đai đều thuộc về đất, vì vậy việc xác định quyền sở hữu đối với tài sản hình thành trên đất mà không liên quan đến quyền sở hữu đất của chủ sở hữu phải được đăng ký trong một số trường hợp nhất định. Ví dụ: Tài sản hình thành trên đất là công trình xây dựng thì người có quyền bề mặt phải làm các thủ tục xin phép xây dựng và đăng ký quyền sở hữu tài sản gắn liền vói đất.

Quyền bề mặt có thể được chuyển giao, người có quyền bề mặt có thể chuyển giao quyền bề mặt của mình cho người khác hoặc chỉ chuyển giao một phần. Người được chuyển giao được quyền thực hiện khai thác, sử dụng tài sản trong phạm vi phần quyền được chuyển giao. Ví dụ: A xác lập quyền bề mặt đối với mảnh đất rộng 80.000m2 trong thời hạn 15 năm thuộc quyền sở hữu của B. Sau 05 năm A chuyển giao lại quyền bề mặt cho C với phạm vi là 8000m2. Khi đó C có được hưởng quyền bề mặt trên mảnh đất của B trong phạm vi là 8000m2, đồng thời cũng kế thừa nghĩa vụ trên phạm vi quyền được chuyển giao.

Trên đây là quy định của pháp luật về nội dung quyền bề mặt.

4. Những ưu điểm khi áp dụng quyền bề mặt

“Quyền bề mặt là quyền của một chủ thể đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất”, điều này có nghĩa là chủ thể quyền bề mặt sẽ có một quyền năng không khác gì chủ đất. Chủ thể quyền bề mặt khi sử dụng đất cũng được gọi là “người sử dụng đất”, nhưng chắc chắn không phải là “người sử dụng đất” theo nghĩa là chủ đất. “Người sử dụng đất” theo nghĩa “chủ đất” được Luật Đất đai năm 2013 quy định tại Điều 5, đó là những người mà họ được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.

Tuy nhiên, vấn đề là quy định “quyền bề mặt” như trên là quy định của những Nhà nước thừa nhận chế độ sở hữu tư nhân về đất đai. Bởi, từ Hiến pháp năm 1980, ở nước ta chỉ còn một chế độ sở hữu duy nhất về đất đai là chế độ sở hữu toàn dân, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu; trên cơ sở thẩm quyền luật định, Nhà nước sẽ trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể khác nhau trong xã hội sử dụng. Do đó, nói tới “quyền bề mặt” trong Luật Dân sự Việt Nam chúng ta phải hiểu đó là quyền sử dụng đất. Vì thế, từ thực tế này sẽ đặt ra vấn đề áp dụng “quyền bề mặt” vào trong luật dân sự không thể rập khuôn theo lý thuyết, cách hiểu, cách áp dụng như trong pháp luật của các quốc gia khác mà phải xuất phát từ sự khác biệt về chế độ sở hữu đối với đất đai ở nước ta.

Ví dụ khi áp dụng quyền bề mặt trong thuê đất: A là chủ sở hữu một mảnh đất vườn ao 1000 m2. Khi quyền bề mặt chưa được quy định, A chỉ có thể cho một người thuê diện tích đất trên. Nhưng từ ngày 01/01/2017, khi quyền bề mặt chính thức được áp dụng, A có thể vừa cho B thuê diện tích trong lòng ao để thả cá, C thuê mặt nước để thả sen và D thuê khoảng không gian mặt nước để làm quán ăn. Trong trường hợp này, cả B, C và D đều là người đang sử dụng đất một cách hợp pháp nhưng lại không được Luật Đất đai thừa nhận với tư cách là “người sử dụng đất” mà phải là A, người đứng tên trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. B, C và D chỉ có thể thuê để sử dụng đất, xây dựng, khai thác, thế chấp các tài sản trên đất chứ không thể giao kết các hợp đồng khác như chuyển nhượng, tặng cho, để lại thừa kế quyền sử dụng đất được bởi những quyền năng này chỉ thuộc về A.

Việc ghi nhận “quyền bề mặt” trong Bộ luật Dân sự năm 2015 được nhiều chuyên gia về kinh tế đánh giá là có tác động tích cực để loại tài sản có giá trị đặc biệt quan trọng đó là đất đai, các loại tài sản trong xã hội không bị “đóng băng” mà luôn được tham gia lưu thông kinh tế, được sử dụng một cách hiệu quả và tiết kiệm. Quy định này khi đi vào cuộc sống sẽ giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn mà hiện nay chưa có cơ sở pháp lý, hoặc còn nhiều kẽ hở khi giải quyết như: xử lý tài sản trên đất trong trường hợp thu hồi đất khi hết thời hạn thuê đất; tranh chấp trong quản lý, sử dụng nhà chung cư; giải quyết tranh chấp trong trường hợp có nhiều chủ thể quyền bề mặt xây dựng văn phòng, trụ sở… rồi đem tài sản đó thế chấp ngân hàng. Bởi, việc áp dụng “quyền bề mặt” sẽ giúp các bên xác định rõ quyền tài sản, quyền sở hữu, quyền sử dụng sẽ tự động chuyển giao, mà không phụ thuộc vào trạng thái của tài sản, ý chí của các bên khi phát sinh việc chấm dứt quan hệ pháp luật về quyền bề mặt.

Việc quy định các nội dung của quyền bề mặt như trong luật sẽ giúp xác định được tài sản thế chấp ngân hàng đối với quyền bề mặt là các tài sản bề mặt, bao gồm các công trình xây dựng và các tài sản khác do người có quyền bề mặt xác lập. Quyền bề mặt được tách bạch đối với quyền sử dụng đất. Khi quyền bề mặt còn thời hạn, chủ thể có toàn quyền sử dụng bề mặt đó, chẳng hạn như xây dựng, khai thác, thế chấp. Quyền bề mặt được coi là tài sản đảm bảo cho ngân hàng trong việc vay tín dụng của cá nhân, tổ chức khi có nhu cầu tín dụng. Vì vậy, quyền bề mặt sẽ là cơ sở để các ngân hàng có thể sử dụng để bảo vệ quyền lợi khi xảy ra tranh chấp.

5. Những điểm hạn chế khi áp dụng quyền bề mặt

Khó khăn, vướng mắc về nhận thức về quyền bề mặt: Quy định mới về quyền bề mặt. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu về cơ sở lý luận về quyền này trong thời gian qua chưa nhiều, chưa có tổng kết về thực tiễn liên quan đến quyền bề mặt, nên dẫn đến việc các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến thực thi pháp luật (Toà án, Viện Kiểm sát, Hội Luật sư, Cơ quan thi hành án, Thẩm phán, Kiểm sát viên, Luật sư,….) sẽ gặp những khó khăn, lúng túng nhất định khi thực hiện giải quyết các vấn đề liên quan đến quyền bề mặt. Hơn nữa, các chủ thể khác trong xã hội (cá nhân, pháp nhân, tổ chức…) cũng sẽ gặp khó khăn trong việc chuyển giao, xác lập, thực hiện sử dụng, khai thác quyền bề mặt của mình.

Khó khăn, vướng mắc về thủ tục đăng ký: Theo quy định của pháp luật thì phải thực hiện việc đăng ký quyền bề mặt tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền và việc đăng ký này phải được công khai. Tuy nhiên, cơ chế đăng ký quyền này như thế nào còn chưa có các văn bản hướng dẫn để thực thi. Cơ quan nào sẽ là đơn vị chủ trì thực hiện việc đăng ký này (Bộ Tư pháp hay Bộ Tài nguyên – Môi trường) vẫn chưa được khẳng định cụ thể. Quy trình đăng ký, giấy tờ, thủ tục đăng ký như thế nào còn chưa có quy định rõ ràng. Cơ chế công khai quyền này là như thế nào cũng chưa có văn bản hướng dẫn. Việc công khai rất quan trọng để đảm bảo quyền các bên, tránh các tranh chấp không đáng có.

Khó khăn, vướng mắc trong việc tính toán chi phí chuyển giao quyền bề mặt: Pháp luật hiện hành chưa có quy định về việc tính toán các chi phí đối với việc chuyển giao quyền bề mặt trong trường hợp các bên thực hiện việc chuyển giao quyền mà có tính đến chi phí cấp quyền. Cơ sở để tính mức phí này không được quy định cụ thể, có thể tính theo giá thị trường hoặc có thể tính theo giá khung giá đất do Nhà nước đặt ra hoặc do thoả thuận các bên. Khó khăn hơn nữa là xác định mức chuyển nhượng quyền bề mặt thế nào là hợp lý để hài hoà lợi ích cho các bên giữa chủ sở hữu đất và người có quyền bề mặt, giữa người được cấp quyền bề mặt lần đầu và những người tiếp sau.

Tiềm ẩn những tranh chấp mới: Các quy định về quyền bề mặt còn quá nhiều bất cập và tiềm ẩn nguy cơ làm xáo trộn các hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong tương lai. Trên thực tế, việc mở ra khái niệm “quyền bề mặt” làm phức tạp việc xác định quyền sở hữu đối với các tài sản gắn liền trên đất. Thực tế hiện này, các quy định mới về quyền bề mặt vẫn chưa được phổ biến và hướng dẫn cụ thể tới các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến thực thi pháp luật (Toà án, Viện Kiểm sát, Cơ quan thi hành án, Thẩm phán, Kiểm sát viên, Luật sư,….), do đó, việc bảo vệ, giải quyết các tranh chấp liên quan đến quyền bề mặt sẽ gặp những khó khăn, lúng túng nhất định.

Việc xây dựng quyền bề mặt trong sử dụng đất sẽ dẫn đến hiện tượng cùng một quyền sử dụng đất nhưng có thể có nhiều chủ thể cùng khai thác, sử dụng trong cùng một thời điểm vì quyền bề mặt cho phép nhiều chủ thể cùng thực hiện khai thác khi phân tách việc sử dụng đất thành khai thác trên mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất. Theo đó, trường hợp chủ sử dụng đất sở hữu diện tích ao hồ thì đồng thời có thể cho khai thác diện tích lòng ao để thả cá, thuê mặt nước để trồng sen và thuê không gian trên nước để làm nhà hàng… Những quyền sở hữu của các đối tượng này có mối quan hệ mật thiết, gắn bó với nhau và việc chuyển quyền sở hữu của một trong các chủ thể này cũng có thể làm ảnh hưởng tới việc thực hiện quyền của chủ thể kia. Phân tích một ví dụ cụ thể như sau: A là chủ sở hữu đất, B được cấp quyền bề mặt nuôi cá và trồng hoa sen trong ao nằm trong mảnh đất trên của A, C được cấp quyền bề mặt xây nhà sàn, kinh doanh ăn uống trên mặt ao, D được cấp quyền xây cầu vượt phía bên trên mảnh đất. Như vậy, sẽ khó khăn trong việc xác định trách nhiệm bồi thường của B, C, D nếu mảnh đất của A bị ô nhiễm nguồn nước, bởi B, C, D đều thực hiện hoạt động nhất định khác nhau để khai thác bề mặt của mảnh đất. Hơn nữa, còn có khó khăn trong việc xác định trách nhiệm bồi thường, trách nhiệm trong việc quản lý, sử dụng bề mặt giữa các chủ sở hữu quyền bề mặt khác nhau. Pháp luật cũng chưa có quy định về sự ràng buộc trách nhiệm của những chủ sở hữu quyền bề mặt khác nhau trên cùng một diện tích đất hay bất động sản. Theo ví dụ trên, C kinh doanh nhà hàng nhưng không được làm nguy hại đến cá và hoa sen (Ví dụ: không được xả nước thải xuống ao làm chết cá và hoa sen). B nuôi cá và hoa sen không được gây ảnh hưởng đến kinh doanh nhà hàng của C (Ví dụ: làm nước hôi thối để khách không đến nhà hàng ăn uống được). D thực hiện xây cầu nhưng không gây nguy hại cho người kinh doanh nhà hàng, người nuôi cá và hoa sen (Ví dụ: không làm ô nhiễm không khí). Những vấn đề đã nêu trên đều tiềm ẩn nguy cơ tranh chấp nhưng dường như chưa được quy định để giải quyết.

Khó khăn trong đảm bảo quyền lợi cho chủ sở hữu đất: Theo pháp luật quy định, sau khi xác lập quyền bề mặt thì việc chủ sở hữu đất tác động đến việc sử dụng đất của người có quyền bề mặt là rất hạn chế, chỉ xảy ra trong một số trường hợp nhất định. Theo pháp luật một số nước, chủ sở hữu đất chỉ có thể lấy lại đất từ người có quyền bề mặt khi có căn cứ về việc người có quyền bề mặt không trả tiền cho họ  trong thời  gian sử dụng đất nhất định hoặc khi người có quyền bề mặt cố tình hủy hoại đất bất chấp những nỗ lực ngăn cản của chủ sở hữu. Tuy nhiên, trong BLDS 2015 không có quy định nào đảm bảo cho chủ sở hữu tác động đến người có quyền bề mặt nếu như người này không trả tiền cho họ trong thời gian nhất định hoặc người có quyền bề mặt có hành vi hủy hoại đất.