1. Nghị quyết là gì?

Căn cứ pháp lý: Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015

Nghị quyết là Hình thức văn bản quyết định về những vấn đề cơ bản sau khi được hội nghị bàn bạc, thông qua bằng biểu quyết theo đa số, biểu thị ý kiến hay ý định của một cơ quan, tổ chức về một vấn đề nhất định.

2. Thẩm quyền ban hành nghị quyết

Theo quy định của pháp luật hiện hành,( Xem: Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019, Luật Tổ chức Toà án nhân dân năm 2014, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020) nghị quyết là văn bản pháp luật được ban hành bởi các chủ thể sau:

- Quốc hội;

- Uỷ ban Thường vụ Quốc hội;

- Chính phủ;

- Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao;

- Hội đồng nhân dân các cấp;

- Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ phối hợp với Đoàn Chù tịch Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ban hành nghị quyết liên tịch.

3. Nội dung của nghị quyết

Nghị quyết của Quốc hội được sử dụng để điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội có tầm quan trọng quốc gia và trong nhiều trường hợp mang tính nhất thời, cụ thể. Có thể tạm chia nghị quyết theo các nhóm sau: thứ nhất, nghị quyết được ban hành để quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương; điều chỉnh ngân sách nhà nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; thứ hai, nghị quyết dùng để ổn định chế độ công tác của Quốc hội và các cơ quan trực thuộc Quốc hội, ví dụ: quy định chế độ làm việc của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội; thứ ba, nghị quyết dùng để phê chuẩn các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia; thứ tư, nghị quyết còn dùng để quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội.

Như vậy, nghị quyết của Quốc hội được  sử dụng để giải quyết những vấn đề xác định cụ thể trong Luật BHVBQPPL và những vấn đề khác mà Quốc hội xét thấy cần thiết.

4. Xác định tính chất pháp lý của nghị quyết

Để xác định và thống nhất quan điểm về tính chất pháp lý của nghị quyết, cần làm rõ mối quan hệ giữa luật và nghị quyết là những văn bản đều do Quốc hội ban hành.

Khác với luật, nghị quyết có thể là văn bản có chứa quy phạm pháp luật (QPPL), hoặc trường hợp khác, là văn bản cá biệt. Có nghị quyết mang tính chất như văn bản lập hiến (Nghị quyết sửa đổi, bổ sung Hiến pháp), một số nghị quyết lại ban hành trên cơ sở và để triển khai thi hành luật.

Sử dụng hình thức nghị quyết trong các tình huống đa dạng dẫn đến sự thiếu rõ ràng về tính chất pháp lý của nghị quyết. Cùng là nghị quyết của Quốc hội, song một loại có quy trình ban hành tương tự như luật; một loại khác có thể ban hành theo thủ tục đơn giản hơn vì không mang tính QPPL; nghị quyết có tính Hiến pháp được ban hành theo thủ tục riêng, nghiêm ngặt. Hiện tượng này dẫn đến một vấn đề cần xem xét, đó là phân biệt văn bản lập hiến và văn bản lập pháp; phân định thẩm quyền, thủ tục lập hiến và lập pháp, dù cả hai quyền năng đó hiện được trao cho một chủ thể là Quốc hội.

Ranh giới giữa văn bản QPPL và văn bản cá biệt cho đến nay vẫn chưa có quan niệm thống nhất cao về khoa học cũng như trong thực tiễn triển khai Luật Ban hành văn bản QPPL (Luật BHVBQPPL). Nếu đồng nhất thủ tục xây dựng hai loại văn bản này thì vô hình chung, sẽ vô hiệu hóa nỗ lực phân loại văn bản thành văn bản QPPL và văn bản cá biệt (với tư duy rằng văn bản QPPL có tầm quan trọng, phạm vi ảnh hưởng lớn nên cần thận trọng khi ban hành). Một khi duy trì hai loại thủ tục cho việc ban hành nghị quyết của Quốc hội thì chắc chắn, vấn đề về tính chất pháp lý của nghị quyết lại tiếp tục được đặt ra.

Trước hết, cần phân biệt thẩm quyền lập hiến và lập pháp.Theo Hiến pháp, Quốc hội là cơ quan có quyền lập hiến và lập pháp. Quyền lập hiến được hiểu là quyền làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; quyền lập pháp là quyền làm luật và sửa đổi luật.

Về nguyên tắc, quyền lập hiến và quyền lập pháp được phân biệt rõ ràng về nội dung, chủ thể, trình tự, thủ tục thực hiện. Quyền lập hiến, về lý thuyết, được thực hiện bởi một chủ thể đặc biệt, đó là Quốc hội lập hiến. Văn bản lập hiến trong khoa học luật Hiến pháp được gọi chung là đạo luật cơ bản với ý nghĩa đề cao giá trị pháp lý trong tương quan với các văn bản khác trong hệ thống pháp luật của quốc gia. Như vậy, Hiến pháp trước tiên là một đạo luật và văn bản sửa đổi Hiến pháp cũng là luật. Tuy nhiên, đạo luật này phải được ban hành theo thủ tục riêng, hoặc phải được thông qua bằng trưng cầu ý dân, hoặc do Quốc hội biểu quyết với tỷ lệ đặc biệt thay vì đa số tương đối như các luật khác. 

Ở Việt Nam, Quốc hội vừa có chức năng lập hiến, vừa có chức năng lập pháp. Như đã biết, Quốc hội đã sử dụng nghị quyết để làm văn bản sửa đổi, bổ sung Hiến pháp. Điển hình là Nghị quyết số 51/2001/QH11 sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992. Trường hợp quy định những vấn đề thí điểm, văn bản được lựa chọn là nghị quyết mà không phải là luật. Như vậy, có thể đưa đến cách nghĩ rằng, Hiến pháp có nhiều điểm gần với nghị quyết hơn là luật.

Để tôn vinh giá trị của Hiến pháp trong xu thế xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, để góp phần hình thành cơ chế bảo hiến phù hợp với điều kiện của Việt Nam, cần xác định cách thức, trình tự, thủ tục sửa đổi, bổ sung Hiến pháp với tính chất là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất.

Trong tương lai, không nên dùng nghị quyết để sửa đổi, bổ sung Hiến pháp mà nên lựa chọn: hoặc là xây dựng một dự thảo Hiến pháp (sửa đổi, bổ sung); hoặc là ban hành luật để sửa đổi, bổ sung một số điều. Phương án thứ hai sẽ phức tạp hơn vì sau đó nên có thủ tục hợp nhất các luật đó với Hiến pháp để thuận tiện cho việc nghiên cứu, áp dụng.

Khi xây dựng Luật BHVBQPPL, cũng đã có đề xuất dành Chương riêng điều chỉnh quy trình lập hiến với lập luận cho rằng, lập hiến và lập pháp đều thuộc thẩm quyền của Quốc hội nên Quốc hội có thể dùng luật để quy chế hóa. Tuy nhiên, do tính chất đặc biệt của quyền lập hiến nên Luật BHVBQPPL đã loại trừ thủ tục lập hiến ra khỏi phạm vi điều chỉnh, kể cả trong những lần sửa đổi, bổ sung sau đó.

Thực tế những lần sửa đổi Hiến pháp vừa qua, trước khi tiến hành sửa đổi Hiến pháp, Quốc hội đều thông qua nghị quyết về việc sửa đổi Hiến pháp và thành lập cơ quan soạn thảo. Để tiến hành sửa đổi Hiến pháp, Quốc hội biểu quyết thông qua nghị quyết về sửa đổi Hiến pháp nhưng việc biểu quyết này lại thiếu căn cứ pháp lý để thực hiện.

Trong dịp sửa đổi Hiến pháp lần này, cần nghiên cứu quy định rõ về quyền lập hiến và thủ tục lập hiến.

Xác định tính chất và giá trị pháp lý của nghị quyết trong mối quan hệ với luật. Như đã nêu, nghị quyết và luật đều là các văn bản lập pháp, song vướng mắc trên thực tế là ở chỗ, không có tiêu chí rõ ràng, khi nào sử dụng nghị quyết của Quốc hội và khi nào phải dùng hình thức luật. Nói cách khác, về một vấn đề, có thể lựa chọn hoặc luật, hoặc nghị quyết để điều chỉnh.

Khi xây dựng Dự án Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi), một vấn đề thu hút sự quan tâm, đó là thẩm quyền của Quốc hội xác định cơ cấu Chính phủ. Lịch sử lập pháp đã biết đến việc Quốc hội ghi rõ trong Luật danh sách các bộ (Luật Tổ chức Chính phủ năm 1960). Văn kiện Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X đề ra chủ trương “luật hóa cơ cấu Chính phủ”. Từ đó, nhiều ý kiến cho rằng cần xác định rõ các bộ, cơ quan ngang bộ thuộc cơ cấu Chính phủ trong Luật Tổ chức Chính phủ. Bên cạnh đó, hướng tới tính hợp lý, khả thi và căn cứ thực tiễn hoạt động của Quốc hội, có nhiều ý kiến cho rằng, thực hiện thẩm quyền xác định cơ cấu Chính phủ, Quốc hội ra Nghị quyết ban hành danh sách bộ, cơ quan ngang bộ theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Như vậy cũng là “luật hóa” cơ cấu Chính phủ vì nghị quyết cũng là văn bản lập pháp, do chính Quốc hội ban hành và hiệu lực, giá trị pháp lý ngang luật. Nhưng khác với Luật Tổ chức Chính phủ, nghị quyết về cơ cấu Chính phủ được ban hành theo từng nhiệm kỳ và thậm chí, có thể được sửa đổi, bổ sung ngay giữa nhiệm kỳ Quốc hội.

Tuy nhiên, trên thực tế, khi đề cập đến hoạt động lập pháp của Quốc hội, luật được coi là biểu tượng và được chú trọng đánh giá về quá trình xây dựng cũng như thực hiện. Một thời gian dài, tên của Chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội được gọi là “Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh”. Một số báo cáo về tình hình hoạt động lập pháp không đưa các số liệu cũng như nhận định về việc ban hành nghị quyết mà chỉ tập trung vào các luật. Về phương hướng, nhiệm vụ công tác xây dựng pháp luật, Báo cáo số 332/BC-UBTVQH12 ngày 08/6/2010 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) về công tác từ sau kỳ họp thứ sáu đến kỳ họp thứ 7 và phương hướng, nhiệm vụ chủ yếu đến cuối năm 2010 nêu: “Tiếp tục triển khai thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2010 bảo đảm chất lượng và tiến độ các dự án. Nghiên cứu, cải tiến cách thức thảo luận, phát huy sự tham gia rộng rãi và có hiệu quả của các vị đại biểu Quốc hội, chuyên gia, nhà khoa học và nhân dân về các dự án luật, pháp lệnh”.

Về lý luận, chưa rõ sản phẩm của hoạt động lập pháp trong khi Hiến pháp xác định quyền lập pháp là làm luật và sửa đổi luật. Về thực tiễn, các cơ quan chức năng và đối tượng thi hành văn bản sẽ khó theo dõi, tiếp cận một cách hệ thống. Việc hợp nhất văn bản cũng không dễ dàng vì về nguyên tắc, văn bản sửa đổi, bổ sung sẽ được hợp nhất vào văn bản được sửa đổi, bổ sung. Nói một cách khác, việc hợp nhất được tiến hành dễ dàng với các văn bản có cùng hình thức do cùng một cơ quan có thẩm quyền ban hành.

Như vậy, trong lần nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp tới, cần thể hiện rõ quan điểm về nhu cầu ban hành nghị quyết của Quốc hội. Trường hợp duy trì sự tồn tại song song của luật và nghị quyết thì cần khẳng định:

- Về tính chất pháp lý, luật và nghị quyết là các văn bản lập pháp, có hiệu lực ngang bằng.

- Về thủ tục, luật và nghị quyết QPPL cần được xây dựng và xem xét theo trình tự chung, tuân thủ các bước của quy trình lập pháp.

- Về thẩm quyền, cần xác định rõ nội dung nghị quyết của Quốc hội để phân biệt với luật.

5. Xác định nội dung nghị quyết của Quốc hội

Như đã rõ, hiện nay tồn tại hai loại nghị quyết của Quốc hội là nghị quyết mang tính QPPL và nghị quyết không chứa QPPL. Về nguyên tắc, hai loại văn bản có chung tên gọi này đều được ban hành để thực hiện các chức năng của Quốc hội: lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia và giám sát tối cao. Ngoài ra, còn một số vấn đề khác có thể được gọi là quyết định các vấn đề tổ chức và hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội (chương trình, kế hoạch công tác, nội quy, quy chế làm việc, kéo dài nhiệm kỳ hoạt động, bãi nhiệm đại biểu…).

Xác định nội dung nghị quyết của Quốc hội chính là giải quyết hai vấn đề: phân biệt nội dung nghị quyết và luật; phân biệt nghị quyết có tính QPPL và nghị quyết mang tính cá biệt. Sự khác nhau của hai loại nghị quyết thể hiện chủ yếu ở giá trị áp dụng chung và sự tác động lên các quan hệ xã hội theo cơ chế điều chỉnh pháp luật; từ đó, dẫn đến yêu cầu về thủ tục xây dựng, thông qua.

Tinh thần của Luật BHVBQPPL 2008 là đơn giản hóa các hình thức văn bản QPPL theo hướng mỗi cơ quan chỉ có một loại văn bản QPPL. Trong điều kiện hiện nay, khi Quốc hội vẫn ban hành cả luật và nghị quyết thì nên nghiên cứu thu hẹp phạm vi, số lượng các nghị quyết QPPL. Đối với người dân, tổ chức, sử dụng luật là hình thức chủ yếu để điều chỉnh quan hệ xã hội sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiếp cận luật pháp. Đối với việc trật tự hóa văn bản, sự tồn tại cả luật, nghị quyết và cùng điều chỉnh pháp luật về một loại vấn đề (như chính sách thuế, tài chính..) sẽ gây khó khăn cho công tác pháp điển hóa và hợp nhất văn bản, cũng như sử dụng kỹ thuật một luật sửa đổi nhiều luật đang được khuyến khích áp dụng hiện nay.

Để bảo đảm tính đồng bộ, cùng với nghiên cứu nội dung nghị quyết của Quốc hội, cần có quan điểm về việc ban hành nghị quyết của UBTVQH. Một trong các văn bản loại đó có thể nêu: Dự thảo Nghị quyết của UBTVQH về việc ban hành biểu thuế suất thuế tài nguyên được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2010.

Có lẽ không nên có nghị quyết về việc thi hành luật của Quốc hội. Về thực chất, đó chính là các quy định mang tính chuyển tiếp mà lẽ ra cần bố trí trong luật.

Có thể nghiên cứu dừng thói quen sử dụng nghị quyết để quy định các chủ trương thí điểm. Việc thực hiện thí điểm hiện nay chủ yếu là các biện pháp chưa được quy định trong Hiến pháp, khác với quy định các luật hiện hành. Qua một thời gian thực hiện, nếu chủ trương thí điểm được áp dụng chính thức thì sẽ cần sửa đổi tất cả các luật có liên quan. Như vậy, không nên ban hành văn bản dưới dạng nghị quyết mà nên là luật của Quốc hội.

Không nên ban hành nghị quyết để phê chuẩn điều ước quốc tế. Hiện nay, quan điểm về vị trí của điều ước quốc tế trong hệ thống pháp luật chưa được thể chế hóa. Tuy nhiên, về mặt lý luận, điều ước quốc tế là một trong các nguồn pháp luật, thậm chí có thể áp dụng trực tiếp mà không cần nội luật hóa. Trong tương quan với các văn bản QPPL, điều ước quốc tế có hiệu lực như văn bản lập pháp. Đối với một số nước, điều ước quốc tế còn được đặt ở vị trí cao nhất và việc ký kết điều ước quốc tế có thể kéo theo việc sửa đổi Hiến pháp, nếu có quy định không phù hợp. Trong thực tiễn của Việt Nam, nguyên tắc ưu tiên áp dụng điều ước quốc tế trong trường hợp xung đột pháp luật đã được khẳng định. Trường hợp cần thiết, các luật cần sửa đổi để phù hợp với cam kết quốc tế của Việt Nam đã được cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất phê chuẩn. Như vậy, điều ước quốc tế nên được phê chuẩn bằng luật của Quốc hội, thay vì nghị quyết.

Nên hạn chế tối đa việc ban hành các nghị quyết về vấn đề đã được quy định bằng luật (quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; về đẩy mạnh thực hiện chính sách, pháp luật xã hội hóa để nâng cao chất lượng chăm sóc sức khỏe nhân dân, về đẩy mạnh chính sách, pháp luật về quản lý chất lượng, vệ sinh an toàn thực phẩm, về đổi mới giáo dục…). Riêng phân bổ ngân sách nhà nước hàng năm, có thể duy trì hình thức nghị quyết để phân biệt với luật chung về ngân sách nhà nước. Như vậy, bảo đảm tính liên tục, thuận lợi trong việc tra cứu, sử dụng văn bản và công tác hợp nhất, hệ thống hóa văn bản, hoàn chỉnh luật vê nội dung tương ứng.

Như vậy, những vấn đề mà Quốc hội quyết định bằng hình thức nghị quyết QPPL sẽ tập trung chủ yếu vào:

- Các vấn đề quan trọng của đất nước: điều chỉnh địa giới hành chính, thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, các dự án quan trọng theo tiêu chí nhất định, về ngân sách nhà nước hàng năm.

- Các vấn đề liên quan đến tổ chức công việc của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội: quy chế hoạt động, nội quy làm việc, quy chế phối hợp công tác, về kéo dài nhiệm kỳ hoạt động của Quốc hội, các cơ quan nhà nước khác.

Những vấn đề khác Quốc hội có thể quyết định bằng nghị quyết nhưng là văn bản mang tính cá biệt (thành lập bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan trong cơ cấu Chính phủ, bầu các chức danh lãnh đạo cao cấp, thành lập các cơ quan của Quốc hội và cơ quan, Ủy ban lâm thời, chương trình, kế hoạch công tác, nghị quyết kỳ họp, quan hệ đối ngoại, bãi nhiệm đại biểu Quốc hội).

Trước đây, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết phê chuẩn nghị quyết của UBTVQH. Trong điều kiện hiện nay, nên nghiên cứu giảm một số nghị quyết của Quốc hội như về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hay về nhiệm vụ từng năm mà nên coi đây là trách nhiệm của cơ quan hành pháp. Cũng không nên có Nghị quyết phê chuẩn báo cáo của Chính phủ mà nên có nghị quyết về giám sát, kèm theo quy định rõ về chế độ trách nhiệm của các cơ quan chịu giám sát (nếu cần thiết).

Bài viết tham khảo: Hoạt động ban hành nghị quyết của Quốc hội - TS. HOÀNG THỊ NGÂN (Vụ Cải cách hành chính, Văn phòng Chính phủ) - Bài viết đăng trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 14(246), tháng 7/2013.