Nội dung chính về bảo vệ môi trường theo Hiệp định CPTPP

1. Quá trình Việt Nam tham gia Hiệp định CPTPP

Tiền thân của Hiệp định CPTPP là Hiệp định TPP (Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương) được thành lập vào năm 2008 với sự tham gia của 7 nước. Trong đó có 4 nước khởi xướng gồm Brunei, Chile, New Zealand, Singapore, 3 nước thành viên còn lại có Mỹ, Australia và Peru. Một năm sau, Việt Nam tham gia Hiệp định TPP với tư cách là quan sát viên đặc biệt.

Trải qua 3 phiên đàm phán, tại Hội nghị Cấp cao APEC tổ chức vào tháng 11/2010 ở thành phố Yokohama (Nhật Bản), Việt Nam tuyên bố trở thành thành viên chính thức của Hiệp định TPP. Cùng thời điểm này, TPP cũng tiếp nhận thêm 4 thành viên khác là Malaysia, Mexico, Canada và Nhật Bản, nâng tổng nước thành viên lên con số 12.

Tuy nhiên, vào tháng 01/2017, Mỹ tuyên bố rút khỏi Hiệp định TPP, 11 quốc gia còn lại đã tích cực nghiên cứu, trao đổi, bổ sung và thống nhất thay tên Hiệp định TPP thành Hiệp định CPTPP như ngày nay.

Ngày 08 tháng 3 năm 2018, Việt Nam cùng đại diện các nước đã chính thức ký kết Hiệp định CPTPP tại thành phố Santiago, Chile. CPTPP chính thức có hiệu lực đối với 6 nước đầu tiên hoàn tất thủ tục phê chuẩn Hiệp định gồm Nhật Bản, Mexico, Singapore, Canada, New Zealand và Australia từ ngày 30/12/2018. Riêng với Việt Nam, Hiệp định chính thức có hiệu lực từ ngày 14/01/2019.

2. Nội dung chính về bảo vệ môi trường theo CPTPP

Chương Môi trường thúc đẩy sự tương hỗ lẫn nhau giữa các chính sách về thương mại và môi trường; tăng cường bảo vệ môi trường ở mức độ cao và thực thi hiệu quả luật pháp về môi trường; tăng cường năng lực của các Bên để giải quyết các vấn đề về môi trường liên quan đến thương mại, bao gồm cả việc thông qua hợp tác.

Chương Môi trường bao gồm khoảng 25 trang với 23 Điều khoản và 02 Phụ lục, điều chỉnh hoạt động nhiều lĩnh vực và vấn đề môi trường có liên quan đến thương mại. Các quy định này đã được đưa vào thành những nghĩa vụ cam kết mang tính chất ràng buộc và bắt buộc các nước thành viên phải thực thi thông qua việc sử dụng công cụ về kinh tế, cụ thể là việc áp dụng cơ chế tham vấn và cơ chế giải quyết tranh chấp (có áp dụng chế tài thương mại) đối với những vấn đề phát sinh hoặc các tranh chấp về môi trường có liên quan đến thương mại và đầu tư giữa hai hay nhiều Bên.

Bên cạnh đó, chương Môi trường cũng có những điều khoản nhằm tăng tính minh bạch và tính nghiêm túc trong việc thực thi các nghĩa vụ của chương, cụ thể là nghĩa vụ phải tạo điều kiện cho công chúng được tham gia trong quá trình thực hiện; nghĩa vụ về chia sẻ và công khai thông tin liên quan đến việc thực hiện và nghĩa vụ khuyến khích, cho phép công chúng được tham gia giám sát quá trình thực thi các cam kết về môi trường. Các nội dung chính của chương này bao gồm:

2.2. Chính sách và pháp luật trong nước về môi trường theo CPTPP

Xây dựng chính sách, pháp luật: Mỗi nước CPTPP phải cố gắng đảm bảo đầy đủ luật pháp và chính sách môi trường, khuyến khích việc bảo vệ môi trường ở mức cao và tiếp tục nâng cao các mức độ bảo vệ môi trường.

Thực thi chính sách và pháp luật: Mỗi nước CPTPP phải thực thi hiệu quả và nghiêm túc pháp luật về môi trường của mình mà không gây ảnh hưởng đến thương mại và đầu tư giữa các nước CPTPP. Đồng thời không được phép bỏ qua, hay bằng cách nào đó giảm nhẹ hiệu lực pháp lý của các đạo luật và quy định mội trường của mình nhằm khuyến khích thương mại hay đầu tư giữa các nước CPTPP.

2.3. Các cam kết quốc tế về môi trường

Các nước CPTPP khẳng định thực thi hiệu quả các cam kết trong các hiệp định đa phương về môi trường đã tham gia. Ngoài ra, chương Môi trường nhấn mạnh nghĩa vụ thực thi 03 điều ước quốc tế về môi trường là: Nghị định thư MONTREAL về các chất làm suy giảm tầng ô-zôn, Công ước quốc tế về ngăn ngừa ô nhiễm từ tàu biển (Công ước MARPOL) và Công ước quốc tế về buôn bán các loài động thực vật hoang dã đang bị đe dọa (Công ước CITES).

2.4. Tăng cường tính minh bạch và hiệu quả thực hiện

Các nước CPTPP đồng ý công khai hóa thông tin, tăng cường sự tham gia và giám sát của công chúng trong quá trình thực thi. Ngoài ra, chương Môi trường cũng khuyến khích sự tham gia của khối tư nhân (doanh nghiệp) trong việc bảo vệ môi trường ví dụ như khuyến khích việc áp dụng các cơ chế tự nguyện nhằm nâng cao việc bảo vệ môi trường.

3. Một số vấn đề về trợ cấp thủy sản

Liên quan đến nội dung về trợ cấp đánh bắt tự nhiên, chống thương mại trái phép hải sản đánh bắt từ tự nhiên là một trong những nội dung quan trọng của Chương Môi trường, các nước CPTPP đã cam kết:

• Xóa bỏ trợ cấp cho hoạt động đánh bắt mà hoạt động đó được xác định là gây ra tác động xấu tới nguồn lợi hải sản đã trong tình trạng bị đánh bắt quá mức; Và xóa bỏ mọi hình thức trợ cấp cho các tàu đánh bắt bất hợp pháp, không theo quy định và không báo cáo.
• Cam kết minh bạch hóa mọi chính sách và dữ liệu có liên quan đến các chương trình trợ cấp đánh bắt.
• Cam kết thực hiện các biện pháp quốc gia cảng biển và quốc gia tàu treo cờ cũng như các kế hoạch hành động chống đánh bắt bất hợp pháp của các tổ chức nghề cá khu vực và quốc tế nhằm ứng phó và giải quyết vấn nạn đánh bắt bất hợp pháp và hành vi thương mại các sản phẩm đó.

Để thực thi các cam kết liên quan đến xóa bỏ trợ cấp như nêu ở trên, các nước có thời gian 3 năm kể từ khi Hiệp định có hiệu lực với từng Bên để hài hòa hóa mọi chính sách liên quan. Riêng Việt Nam sẽ được gia hạn thêm 2 năm nếu có cơ sở thể hiện sự cần thiết phải có thêm thời gian chuyển tiếp.

4. Một số vấn đề về bảo tồn

Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) có một Chương riêng về môi trường với các cam kết liên quan tới chính sách pháp luật về môi trường, trong đó có một điều khoản liên quan trực tiếp tới ngành gỗ (điều khoản về bảo vệ động, thực vật hoang dã).

Trong khi đó, ngành gỗ lại là ngành có liên quan chặt chẽ tới môi trường, đặc biệt là vấn đề khai thác gỗ và xử lí chất thải từ quá trình chế biến gỗ.

Vì vậy, dự kiến các cam kết CPTPP về môi trường có tác động nhất định tới ngành này.

Sau đây là một số tóm tắt các cam kết về môi trường trong CPTPP có thể ảnh hưởng đáng kể tới ngành đồ gỗ:

CPTPP ghi nhận quyền tự chủ của các nước Thành viên trong việc áp dụng và thực thi các chính sách, pháp luật, ưu tiên về môi trường; tuy nhiên yêu cầu các nước phải bảo đảm các định hướng sau:

Nỗ lực bảo đảm có hệ thống pháp luật và chính sách môi trường bảo vệ môi trường ở mức cao, tiếp tục tăng mức bảo vệ môi trường.

Không từ chối thực thi pháp luật môi trường theo cách làm ảnh hưởng đến thương mại hoặc đầu tư giữa các nước Thành viên.

Không khuyến khích thương mại hoặc đầu tư bằng cách hạ mức độ bảo vệ môi trường hoặc giảm nhẹ hiệu lực của các quy định về môi trường.

Các cam kết liên quan tới việc bảo vệ tài nguyên rừng và động, thực vật hoang dã.

CPTPP yêu cầu các nước Thành viên phải bảo đảm

Thực thi đầy đủ các nghĩa vụ theo Công ước quốc tế về buôn bán các loài động, thực vật hoang dã đang bị đe dọa (CITES).

Tăng cường bảo tồn và chống lại việc khai thác và thương mại trái phép động, thực vật hoang dã.

Củng cố năng lực và thể chế để tăng cường quản lí bền vững tài nguyên rừng và bảo tồn động, thực vật hoang dã.

5. Quá trình nội luật hóa quy định về môi trường của EVFTA và CPTPP

Pháp luật Việt Nam quy định, nội dung chuyển hóa ĐƯQT vào pháp luật quốc gia được thực hiện với 2 hình thức: áp dụng trực tiếp và nội luật hóa. Để nội luật hóa ĐƯQT, có 3 phương thức thực hiện chủ yếu; (i) “một luật sửa đổi, bổ sung nhiều luật”, được áp dụng theo mô hình “cách mạng” trong chuyển hóa ĐƯQT; (ii) tiến hành sửa đổi, bổ sung, ban hành mới từng văn bản QPPL để thực thi ĐƯQT; (iii) sửa đổi, bổ sung, ban hành mới văn bản QPPL để dần tiến tới thực thi ĐƯQT. Tuy nhiên, Luật Điều ước quốc tế 2016 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 của Việt Nam hiện nay chưa có quy định cụ thể hình thức của văn bản chuyển hóa ĐƯQT. Việc này sẽ dẫn đến sự tùy tiện của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong quá trình nội luật hóa các ĐƯQT, đôi khi dẫn đến hiệu lực và hiệu quả thực thi các cam kết không cao nếu lựa chọn hình thức văn bản chưa phù hợp. Vì vậy, để nội luật hóa các cam kết trong CPTPP và EVFTA, Việt Nam cần chọn cách tiếp cận phù hợp để đảm bảo sự thống nhất và vận hành hiệu quả khung pháp lý quốc gia.

Vào ngày 12 tháng 11 năm 2018, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 72/2018/QH14 phê chuẩn Hiệp định Đối tác toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương cùng các văn kiện liên quan và Nghị quyết 103/2020/QH14 ngày 8 tháng 6 năm 2020 phê chuẩn Hiệp định Bảo hộ đầu tư giữa một bên là Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và một bên là Liên minh Châu Âu và các nước thành viên Liên minh Châu Âu. Hai Nghị quyết này nêu rõ việc cần thiết phải nghiên cứu, chỉnh sửa, bổ sung một số văn bản pháp luật để đảm bảo phù hợp, tương thích với cam kết của Việt Nam từ hai Hiệp định. Như vậy, chúng ta chọn cách thức nội luật hóa thứ hai là ban hành mới luật với những quy định mang tính cập nhật cao mà không thể hiện dưới hình thức Nghị định, Thông tư. Đây cũng là cách hữu hiệu nhất đối với bối cảnh tại Việt Nam, bởi lẽ vấn đề môi trường, ứng phó với BĐKH hiện nay là vấn đề mang tính chất toàn cầu, được chi phối không chỉ trong phạm vi hai Hiệp định này mà còn chịu chi phối bởi rất nhiều điều ước quốc tế khác với quy mô và ý nghĩa lớn hơn gấp nhiều lần. Việc lựa chọn ghi nhận các cam kết này vào trong văn bản luật là hợp lý.

Nhìn chung, các cam kết về môi trường, BĐKH trong hai hiệp định trên không có nội dung gì trái, xung đột hay mâu thuẫn với những nỗ lực của Việt Nam trong việc giải quyết các vấn đề về môi trường và ứng phó với BĐKH. Cụ thể, Luật Bảo vệ môi trường 2020 với 16 Chương, 171 Điều được Quốc hội khoá XIV thông qua tại kỳ họp thứ 10 và có hiệu lực thi hành từ 1/1/2022 với nhiều sửa đổi tiến bộ, cập nhật được xu hướng phát triển của pháp luật quốc tế về môi trường trên thế giới và phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam. Lần đầu tiên trong các phiên bản của Luật BVMT, nguyên tắc chỉ đạo xuyên suốt xem bảo vệ môi trường là “điều kiện, nền tảng, yếu tố trung tâm, tiên quyết” cho phát triển kinh tế - xã hội bền vững và yêu cầu hoạt động BVMT “phải gắn kết với phát triển kinh tế”, “được xem xét, đánh giá trong quá trình thực hiện các hoạt động phát triển”. Điều này tương thích với định hướng trong CPTPP và EVFTA về một nền kinh tế ít phát thải, cũng như xem mục tiêu BVMT song hành với mục tiêu phát triển kinh tế như Lời mở đầu mà 2 hiệp định này đã nhấn mạnh.

Kế thừa từ Luật BVMT 2014, phiên bản năm 2020 cũng xây dựng một chương riêng về ứng phó với BĐKH (Chương VII). Trong đó, Điều 91 nêu rõ nghĩa vụ giảm nhẹ phát thải khí nhà kính cũng như yêu cầu thực hiện biện pháp kiểm soát việc sản xuất, tiêu thụ và mua bán những chất làm suy giảm hoặc biến đổi tầng ô-zôn tại Điều 92, tương thích với Điều 20.5.1 CPTPP và khoản 2 Điều 13.6 EVFTA. Đặc biệt, để thực hiện yêu cầu thúc đẩy thị trường các-bon với cơ chế định giá hiệu quả và phù hợp với thông lệ quốc tế theo yêu cầu tại Điều 13.6 EVFTA, Luật BVMT đã bổ sung quy định về vấn đề này tại Điều 139. Ngoài việc quy định các biện pháp mang tính chất hành chính để kiểm soát lượng khí các-bon phát thải như xác định hạn ngạch lượng phát thải trong chiến lược quốc gia, theo dõi kết quả kiểm kê và xây dựng lộ trình, phương thức giảm nhẹ phát thải khí nhà kính phù hợp với điều kiện của đất nước và cam kết quốc tế, khoản 4 điều này cũng quy định cách thức tham gia thị trường các-bon như trao đổi, đấu giá, vay mượn, nộp trả, chuyển giao hạn ngạch, tín chỉ các-bon; Thực hiện các cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ các-bon trong nước, quốc tế phù hợp với quy định của pháp luật và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.

Mặc dù vậy, các quy định trên vẫn chưa thực sự phản ánh yêu cầu xây dựng thị trường các-bon “với cơ chế định giá hiệu quả và phù hợp với thông lệ quốc tế” như CPTPP và EVFTA yêu cầu, vì không nêu được các nguyên tắc chủ đạo trong việc xây dựng và phát triển thị trường này cũng như thể hiện được nguồn gốc của các nguyên tắc và mô hình thị trường các-bon mà Việt Nam đang hướng tới là tương thích với xu hướng quốc tế. Cơ chế định giá các-bon sẽ được hình thành với sự tham gia của những chủ thể nào, dựa trên những nguyên lý cơ bản gì cũng không được nêu rõ. Dù có thể có quan điểm cho rằng Nghị định hay Thông tư sẽ đảm nhiệm vai trò này nhưng những quy định mang tính chất nền tảng không nên chỉ được phản ánh trong văn bản hướng dẫn, mà cần thiết phải được quy định trong chính Luật BVMT. Luật này vốn mang tính chất bắt buộc phổ quát và hiệu lực pháp lý cao, thể hiện sự định hướng rõ ràng cho các văn bản hướng dẫn thi hành chi tiết hơn sau này và tránh sự mâu thuẫn, xung đột giữa những quy định áp dụng cho cùng một vấn đề vốn thường xuyên xảy ra ở những văn bản quy phạm pháp luật cấp dưới.

Khi xây dựng các nguyên tắc, quy định mang tính chất nền tảng cho việc xây dựng cơ chế thị trường, định giá các-bon cũng cần lưu ý không thể tách rời với việc thực hiện đầy đủ các cam kết của Việt Nam trong UNFCCC, Nghị định thư Kyoto và đặc biệt là Thỏa thuận Paris khi từ năm 2021, Việt Nam cũng như nhiều quốc gia đang phát triển sẽ chuyển ứng phó BĐKH từ “tự nguyện” sang “bắt buộc” có sự kiểm tra và giám sát quốc tế với các chỉ tiêu cụ thể trong Đóng góp do quốc gia tự quyết định của Việt Nam (INDC), cập nhật năm 2020.