Trả lời:

1. Bảo vệ đa dạng sinh học và tài nguyên sinh vật biển

Đa dạng sinh học và tài nguyên sinh vật biển đóng vai trò vô cùng quan trọng đối với đời sống con người. Khoa học hiện đại đã chứng minh rằng chính sự cân bằng sinh thái, đa dạng sinh học quyết định sự tiến hóa và sự tồn vong của con người cũng như sinh vật. Vì vậy, đa dạng sinh học biển, với tính chất là cẩu thành quan trọng đa dạng sinh học của trái đất, đã và đang có tác động quan trọng tới tiến trình phát triển của loài người. Bên cạnh đó, vai trò của tài nguyên sinh vật biển ngày càng trở nên quan trọng đối với con người trong bối cảnh các nguồn thủy sản của các quốc gia đang ngày càng khan hiếm do bị khai thác quá mức. Vì vậy, sử dụng công cụ pháp lý với tính chất là công cụ hiệu quả để bảo vệ đa dạng sinh học và tài nguyên sinh vật biển là nhu cầu cấp thiết đối với các quốc gia.

Lịch sử hình thành và phát triển của chế định bảo vệ đa dạng sinh học và tài nguyên sinh vật biển là minh chứng khá điển hình về cách thức tiếp cận liên ngành, sự giao thoa và tiếp biển giữa hai công cụ pháp lý quan trọng để bảo vệ hiệu quả nhất đa dạng sinh học và tài nguyên sinh vật biển là Luật biển quốc tế và Luật môi trường quốc tế. về phạm vi điều chỉnh, trong giai đoạn trước khi Công ước luật biển năm 1982 được thông qua, chế định này chủ yếu tập trung điều chỉnh các hoạt động khai thác, quản lý và bảo tồn tài nguyên sinh vật biển của các quốc gia. Bởi vì, vào thời điểm đó, khái niệm và vai trò của đa dạng sinh học gần như chưa được nghiên cứu, đấnh giá và điều chỉnh trong pháp luật quốc tế cũng như trong khoa học pháp lý và thực tiễn của các ngành khoa học về sinh học bảo tồn.

Cách tiếp cận đối với bảo vệ đa dạng sinh học và tài nguyên sinh vật biển của chế định này chịu ảnh hưởng chủ yếu của các tập quán quốc tế về quản lý và bảo tồn tài nguyên sinh vật biển. Nói cách khác, các công ước Giơ-ne-vơ về luật biển đóng vai trò chủ yếu là phương tiện pháp điển hóa các tập quán quốc tế về sử dụng biển, trong đó có khai thác, quản lý, sử dụng và bảo tồn tài nguyên sinh vật biển, về nội dung, pháp luật quốc tế về bảo tồn tài nguyên sinh vật biển trong giai đoạn này đã tiếp cận bảo vệ tài nguyên sinh vật biển từ góc độ bảo tồn, quy định các biện pháp bảo vệ tài nguyên sinh vật biển, quy định về quyền và nghĩa vụ quản lý và bảo tồn sinh vật biển trong các vùng biển thuộc quyền chủ quyền hay biển cả.

Mặc dù đã hình thành khung pháp luật về bảo vệ tài nguyên sinh vật biển, thực tế, tài nguyên sinh vật biển vẫn tiếp tục suy thoái do khai thác quá mức và sử dụng không bền vững. Chính vì vậy, các quốc gia tiếp tục phải xây dựng các quy định pháp luật hiệu quả hơn để khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên sinh vật biển.

Thứ nhất, về khái niệm tài nguyên sinh vật biển và đa dạng sinh học biển

Theo cách hiểu chung nhất, “tài nguyên thiên nhiên” bao gồm tài nguyên phi sinh vật như khoáng sản, dầu khí, gió, hải lưu... và tài nguyên sinh vật gồm động vật, thực vật, vi sinh vật. Tài nguyên sinh vật được phân biệt với tài nguyên phi sinh vật ở tính tái tạo với điều kiện được bảo tồn và sử dụng bền vững. Điều 2 Công ước Đa dạng sinh học giải thích, tài nguyên sinh vật bao gồm nguồn gen, sinh vật và bộ phận của chúng, quần thể hay bất kỳ một thành phần hữu cơ nào của hệ sinh thái đang hoặc có tiềm năng sử dụng hoặc có giá trị đối với con người. Quan điểm trên về tài nguyên sinh vật chủ yếu tiếp cận từ góc độ giá trị của động, thực vật, sinh vật và các hình thức tồn tại của chúng trong mối tương quan với con người mà chưa đề cập tới giá trị tự thân của động, thực vật và các hình thức tồn tại của chúng. Vì vậy, khái niệm tài nguyên sinh vật cần được hiểu theo cách chung nhất là tất cả các hình thái sinh vật tìm thấy trên trái đất có giá trị vào thời điểm hiện tại hoặc có giá trị tiềm ẩn. Theo cách tiếp cận này, tài nguyên sinh vật biển được hiểu là tất cả các hình thái của động, thực vật được tìm thấy ở biển bao gồm vi sinh yật, san hô, tảo biển, cá...

Đa dạng sinh học là một khái niệm pháp lý có nguồn gốc từ khoa học bảo tồn. Điều 2 Công ước đa dạng sinh học giải thích đa dạng sinh học có nghĩa là:

“tính biển thiên (đa dạng) giữa các sinh vật sống của tất cả các nguồn bao gồm các hệ sinh thái tiếp giáp, trên đất liền, trên biển, các hệ sinh thái thủy vực khác và các tập hợp sinh thái mà chúng là một bộ phận. Tính đa dạng này thể hiện ở trong mỗi bộ loài, giữa các loài và các hệ sinh thái”.

Theo cách giải thích trên, đa dạng sinh học là một thuật ngữ dùng để chỉ mức độ phong phú và đa dạng của tự nhiên, của toàn bộ tài nguyên được tạo ra từ các hình thái sống trên trái đất và được thể hiện ở ba cẩp độ đa dạng gen, đa dạng loài và đa dạng hệ sinh thái. Với cách thức tiếp cận như vậy, đa dạng sinh học biển có thể được hiểu là sự phong phú của các sinh vật sổng có môi trường sống hoàn toàn hoặc một phần ở biển được thể hiện ở ba cấp độ đa dạng gen, loài và hệ sinh thái.

>> Xem thêm:  Xử lý vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm không khí ?

Pháp luật về bảo tồn và phát triển bền vững đa dạng sinh học được xây dựng trên rất nhiều cách tiếp cận và nguyên tắc pháp lý, trong đó bao gồm cách tiếp cận hệ sinh thái, nguyên tắc chủ quyền, quyền chủ quyền đối với tài nguyên biển, nguyên tắc phòng ngừa, nguyên tắc phát triển bền vững, nguyên tắc trách nhiệm chung nhưng có sự phân hóa, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải bồi thường thiệt hại.

Thứ hai, xây dựng và quản lý các khu bảo tồn biển

Xây dựng và quản lý khu bảo tồn biển là một trong những cách thức tiếp cận hiện đại và quan trọng nhất về bảo tồn và phát triển bền vững các loài động, thực vật biển. Bởi vì, khu bảo tồn biển chính là hình thức bảo tồn nội vi (in-situ) đa dạng sinh học, phát triển bền vững các thành phần của đa dạng sinh học như các loài sinh vật biển, môi trường sống tự nhiên và hệ sinh thái biển. Bên cạnh đó, khu bảo tồn biển còn có vai trò quan trọng trong việc cải thiện chất lượng sống cũng như thúc đẩy sự phát triển kinh tế và hạn chế/giải quyết các xung đột.

Công ước đa dạng sinh học là công cụ pháp lý toàn cầu quan trọng nhất điều chỉnh pháp lý quốc tế đa dạng sinh học đã khẳng định sự thay đổi nhận thức trong cách tiếp cận đối với bảo tồn sinh vật cũng như tầm quan trọng của hình thức bảo tồn nội vi trong bảo tồn đa dạng sinh học. Lời nói đầu của Công ước đã khẳng định, bảo tồn nội vi môi trường sống tự nhiên, các hệ sinh thái là “yêu cầu cơ bản” để bảo tồn đa dạng sinh học. Cụ thể hóa khẳng định này, Điều 9 Công ước đã quy định các biện pháp bảo tồn ngoại vi (ex-situ) chỉ đóng vai trò “bổ sung” cho các biện pháp bảo tồn nội vi. Với vai trò quan trọng như vậy, việc pháp luật quốc tế điều chỉnh hoạt động xây dựng và quản lý các khu bảo tồn biển là tất yếu khách quan.

Theo Điều 2 Công ước đa dạng sinh học, khu bảo tồn “là một khu vực địa lý xác định được hoạch định hoặc quy định và quản lý nhằm mục đích bảo tồn riêng biệt’’. Mặc dù còn có những ý kiến khác nhau của các quốc gia hoặc các nhà nghiên cứu, các học giả về nội hàm cũng như vấn đề áp dụng trên thực tế, cho tới nay, đây vẫn là định nghĩa khái quát đầy đủ nhất các đặc tính của khu bảo tồn trong đó có khu bảo tồn biển.

Trên cơ sở phân tích các quan niệm về khu bảo tồn biển trên, có thể nhận thấy, khu bảo tồn biển cần đáp ứng ít nhất ba tiêu chí (i) khu bảo tồn biển phải là một khu vực biển, có thể thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền quốc gia hoặc là một khu nằm ngoài quyền tài phán quốc gia; (ii) khu bảo tồn biển phải được xác định thông qua hành vi hoạch định hoặc được quy định trong văn bản pháp luật quốc gia hoặc quốc tế; (iii) khu bảo tồn biển phải được quản lý vì mục đích bảo tồn gen, loài động, thực vật biển hoặc bảo tồn hệ sinh thái, cảnh quan, nơi sinh sống của các loại động, thực vật biển.

Pháp luật quốc tế không quy định về phân loại khu bảo tồn biển, tuy nhiên, trên thực tế, có nhiều cách phân loại khu bảo tồn biển dựa trên các tiêu chí khác nhau. Việc phân loại không chỉ có ý nghĩa học thuật mà có ý nghĩa quan trọng trong đánh giá về cách thức tiếp cận của pháp luật quốc tế trong bảo vệ đa dạng sinh học và tài nguyên sinh vật biển. Dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái và phát triển bền vững đối với đa dạng sinh học, có thể chia các khu bảo tồn biển thành hai loại hình tương ứng với đối tượng được bảo vệ. Thứ nhất, các khu bảo tồn biển nhằm mục đích bảo tồn và phát triển bền vững các loài động, thực vật biển, trong đó có các loài động, thực vật biển hoang dã và các loài di cư. Thứ hai, khu bảo tồn biển nhằm mục đích bảo tồn và phát triển các sinh cảnh, cảnh quan, hệ sinh thái.

Thứ ba, quy định của pháp luật quốc tế về các khu bảo tồn biển trong các vùng biển thuộc chủ quyền và quyền chủ quyền quốc gia

Theo Điều 8 Công ước đa dạng sinh học, các quốc gia có nghĩa vụ lựa chọn, xây dựng và quản lý hệ thống các khu bảo tồn biển trong các vùng biển thuộc chủ quyền và quyền chủ quyền quốc gia, cụ thể trong nội thủy, lãhh hải, tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Bên cạnh đó, các quốc gia còn có nghĩa vụ xây dựng các hướng dẫn để thực hiện hiệu quả các việc lựa chọn, xây dựng và quản lý hệ thống các khu bảo tồn biển cũng như bảo tồn và phát triển bền vững nguồn tài nguyên sinh vật của khu bảo tồn biển kể cả khi ở trong hay ngoài khu bảo tồn biển.

Việc thực hiện nghĩa vụ xây dựng và quản lý hiệu quả khu bảo tồn biển, ngay cả khi các khu bảo tồn biển đó nằm trong các vùng biển thuộc chủ quyền quốc gia cũng có thể phải đối mặt với vấn đề thực hiện quyền sử dụng biển hợp pháp của các quốc gia khác. Ví dụ, quốc gia ven biển vẫn phải tôn trọng quyền đi qua không gây hại của tàu thuyền quốc gia khác trong các vùng biển thuộc chủ quyền quốc gia như lãnh hải hoặc nội thủy (trường hợp áp dụng Điều 8 khoản 2 Công ước luật biển năm 1982), hoặc quyền đánh bắt cá truyền thống trong lãnh hải và đặc quyền kinh tế. Vụ Chagos Marine Protected Areas Arbitration theo thủ tục trọng tài tại Phụ lục VII Công ước luật biển năm 1982 giữa Mauritius và United Kingdom là một ví dụ điển hình (Vụ kiện là hệ quả tranh chấp giữa Mauritius và Vương quốc Anh liên quan đến hành vi xác lập khu bảo tồn biển với chiều rộng 200 hải lý bao quanh Quần đảo Chagos do Vương quốc Anh quản lý hành chính và được coi là Lãnh thổ tại Ấn Độ Dương của Vương quốc Anh (ngày 01/4/2010). Cùng với việc thiết lập khu bảo tồn biển, các hoạt động đánh bắt hài sản và các hoạt động khác trong khu bảo tồn biển đều bị cấm thực hiện. Mauritius kiện Vương quốc Anh vì cho rằng Vương quốc Anh đã vi phạm Điều 2 (3), Điều 56 (2) và Điều 194 (4) của Công ước Luật biển 1982. Ngày 20/12/2010, Mauritius đã khởi kiện Vương quốc Anh theo Điều 287 của Công ước Luật biển và Điều 1, của Phụ lục VII. Trong Phán quyết của Tòa trọng tài tuyên ngày 18/3/2015, Tòa đã xử cho Cộng hòa Mauritius thắng kiện và được tiếp tục thực hiện quyền đánh bắt thủy sản truyền thống. Xem, Phán quyết của Tòa trọng tài).

>> Xem thêm:  Ô nhiễm không khí là gì ? Kiểm soát ô nhiễm không khí như thế nào ?

Thứ tư, quy định của pháp luật quốc tế về khu bảo tồn biển nằm ngoài các vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia

Bên cạnh các khu bảo tồn biển được các quốc gia thiết lập trong các vùng biển hoàn toàn thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền của quốc gia, pháp luật quốc tế cũng quy định nghĩa vụ của các quốc gia phải hợp tác và thành lập các khu bảo tồn biển xuyên biển giới vì mục đích bảo tồn. Điều 5 Công ước đa dạng sinh học quy định:

“Mỗi bên ký kết sẽ hợp tác tối đa và thích hợp nhất với các bên kí kết khác ở những khu vực nằm ngoài phạm vi quyền tài phán quốc gia về các vấn đề có chung lợi ích một cách trực tiếp hoặc thông qua các tồ chức quốc tế có thẩm quyền nếu điều đó là thích hợp cho bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học”.

Xét về vị trí địa lý cũng như tính chất, khu bảo tồn biển nằm ngoài các vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia có thể có ba thể loại: Thứ nhất, các khu bảo tồn biển mà một phần hệ sinh thái tự nhiên nằm trong các vùng biển thuộc chủ quyền và quyền chủ quyền quốc gia. Thứ hai, các khu bảo tồn biển hoàn toàn nằm ngoài các vùng biển thuộc quyền tài phán của quốc gia ven biển. Nói cách khác, các khu bảo tồn biển này hoàn toàn nằm ở Biển quốc tế. Thứ ba, các khu bảo tồn biển hỗn hợp, tức là một phần của khu bảo tồn biển nằm trong các vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia, một phần khác nằm bên ngoài các vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia.

Một trong những khu vực thiết lập nhiều khu bảo tồn biển là Địa Trung Hải. Theo Nghị định thư 1995 về các khu bảo tồn đặc biệt và đa dạng sinh học tại Địa Trung Hải, các khu vực có giá trị tự nhiên và văn hóa, các loài động, thực vật biển tại các vùng biển thuộc quyền tài phán hoặc nằm ngoài quyền tài phán quốc gia và cần được bảo vệ có thể được bảo vệ dưới hai hình thức. Đó là bảo vệ theo quy chế “khu bảo tồn đặc biệt” hoặc “khu bảo tồn đặc biệt có tầm quan trọng của khu vực Địa Trung Hải”. Bên cạnh đó, khu bảo tồn biển có thể được thiết lập theo thỏa thuận cụ thể đối với từng trường hợp giữa các quốc gia có liên quan. Điển hình là khu bảo tồn biển được thiết lập giữa Pháp - Ý - Mô-nê-ga, một mô hình khu bảo tồn biển xuyên quốc gia thành công, trên cơ sở Thỏa thuận về xây dựng khu bảo tồn tại Địa Trung Hải cho các loài động vật biển có vú.

Tại khu vực Đông Nam Á, Đảo Rùa là một trong những khu bảo tồn biển xuyên quốc gia được thiết lập và đồng quản lý thành công để bảo tồn loài Rùa Xanh trên cơ sở Bản ghi nhớ của Thỏa thuận giữa Malaysia và Philippines ngày 31 tháng 5 năm 1996? Khu bảo tồn biển xuyên quốc gia này có thể được coi là một mô hình hợp tác hiệu quả trong bảo tồn tài nguyên biển và đa dạng sinh học biển thuộc quyền tài phán của nhiều quốc gia và là mô hình gợi ý cho các quốc gia khu vực ASEAN có chia sẻ hệ sinh thái chung.

Các khu bảo tồn biển nằm hoàn toàn tại Biển cả, Vùng hoặc Nam Cực nhằm mục đích bảo tồn các sinh cảnh, các hệ sinh thái hoặc đa dạng sinh học cũng đã được điều chỉnh bởi một số cơ chế khác nhau. Năm 2009, ủy ban Bảo tồn tài nguyên sinh vật biển Nam Cực đã thành lập các khu bảo tồn biển tại vùng nước quanh Nhóm đảo Nam Orkney rộng 94.000 km2. Với mục tiêu bảo tồn nghiêm ngặt, trong khu bảo tồn biển này không cho phép sử dụng các hoạt động khai thác. Tất cả các hoạt động đánh bắt cá hoặc xả thải của tàu thuyền trong khu bảo tồn biển này đều bị cấm.

Tóm lại, xây dựng và quản lý hệ thống các khu bảo tồn biển với tính chất công cụ hiệu quả bảo tồn nội vi và phát triển bền vững đa dạng sinh học và các thành phần của đa dạng sinh học là nghĩa vụ cơ bản của các quốc gia và chủ thể khác của Luật quốc tế. Mặc dù, cách tiếp cận bảo tồn đa dạng sinh học thông qua hình thức khu bảo tồn biển còn có những hạn chế nhất định do quy định của Luật quốc tế về vấn đề này còn tách biệt các quy định pháp luật quốc tế về kiểm soát các nguồn ô nhiễm. Tuy nhiên, hiện nay, một số điều uớc quốc tế, khu vực có liên quan đã kết họp hai lĩnh vực của pháp luật môi trường quốc tế để bảo tồn hiệu quả đa dạng sinh học.

Thứ năm, Bảo tồn và phát triển bền vững các thành phần đa dạng sinh học biển

Để bảo tồn và phát triển bền vững đa dạng sinh học, ngoài các quy định về xây dựng và quản lý hiệu quả các khu bảo tồn biển, các quốc gia và các chủ thể khác của Luật quốc tế còn có nghĩa vụ bảo tồn và phát triển bền vững các thành phần đa dạng sinh học biển ở các cấp độ khác nhau.

Ở cấp độ toàn cầu, Công ước luật biển năm 1982 và Công ước đa dạng sinh học đều không quy định trực tiếp các biện pháp để bảo tồn và phát triển bền vững đa dạng sinh học biển. Tuy nhiên, với tính chất là một bộ phận của đa dạng sinh học nói chung, các quy định về bảo tồn và phát triển bền vững các thành phần đa dạng sinh học đều được áp dụng đối với các thành phần đa dạng sinh học biển.

>> Xem thêm:  Bảo vệ môi trường là gì ? Phân tích về hiện trạng bảo vệ môi trường ?

Sử dụng bền vững các thành phần đa dạng sinh học, trong đó có đa dạng sinh học biển, là một trong những mục tiêu quan trọng của Công ước đa dạng sinh học. Phù hợp với cách tiếp cận về đa dạng sinh học, các thành phần của đa dạng sinh học biển theo Công ước được xác định gồm: các hệ sinh thái và nơi cư trú/sinh cảnh, các loài và quần xã; các kiểu hình và kiểu gen có tầm quan trọng đối với xã hội, khoa học, kinh tế (Phụ lục I Công ước đa dạng sinh học). Danh mục phân loại các thành phần đa dạng sinh học mà Công ước đưa ra trong Phụ lục I hoàn toàn phù hợp với ba mức nhận thức về đa dạng sinh học gồm đa dạng hệ sinh thái, đa dạng loài và đa dạng di truyền. Một số đặc tính như tính đặc biệt, sự phong phú, tính đặc trưng, tầm quan trọng hay tiềm năng kinh tế và văn hoá hay quy mô bị đe dọa là các cơ sở để xác định các thành phần đa dạng sinh học biển quan trọng.

Điều 10 Công ước đa dạng sinh học quy định các biện pháp sử dụng bền vững các thành phần đa dạng sinh học. Theo đó, các quốc gia thành viên phải thực hiện tổng hợp nhiều biện pháp như các biện pháp chính sách lồng ghép việc quan tâm đến bảo tồn và sử dụng bền vững tài nguyên sinh học trong các quyết định của quốc gia, hay các hành động thực hiện các biện pháp có liên quan đến sử dụng tài nguyên sinh học nhằm phòng tránh hoặc giảm thiểu các tác động xấu đến đa dạng sinh học... Ngoài Điều 10, các biện pháp sử dụng bền vững các thành phần đa dạng sinh học còn được quy định rải rác trong các điều khoản của Công ước như quy định về bảo tồn nội vi tại Điều 8 khoản c hay Điều 8 khoản i. Công ước cũng nhấn mạnh ứù tiên bảo tồn đối với các thành phần đa dạng sinh học “có tầm quan trọng đối với việc bảo tồn và sử dụng bền vững” hoặc thực trạng báo động cần phải bảo tồn cũng như các bộ phận có tiềm năng nhất cho sử dụng vững bền đa dạng sinh học (Điều 7, khoản a, b).

Ở góc độ toàn cầu, nhiều điều ước quốc tế cũng đã xác định mục đích bảo tồn và phát triển bền vững một số thành phần đa dạng sinh học phải bảo vệ cấp thiết như đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế hay các loài động thực vật hoang dã như Công ước quốc tế về các vùng đất có tầm quan trọng đặc biệt như là nơi cư trú của loài chim (Công ước Ramsar về đất ngập nước) hay Công ước về mua bán quốc tế các loài động, thực vật quý hiểm (CITES).

Theo Điều 1 của Công ước Ramsar, “đất ngập nước” là thuật ngữ dùng để chỉ các vùng đầm lầy, sình lầy, vùng than bùn hoặc vùng nước dù là tự nhiên hay nhân tạo, thường xuyên hay tạm thời có nước đọng hay nước chảy, nước ngọt, nước lợ hoặc nước mặn, bao gồm các vùng nước biển có độ sâu không quá 6 mét khi thủy triều thấp. Như vậy, với tiêu chí đó, đất ngập nước được công nhận là biển (các vùng đất ngập nước ven biển bao gồm các bãi đá san hô ngầm và các đảo đá ven bờ), cửa sông (các đồng bằng, đầm lầy, rừng đước ngập nước), hồ (các vùng đất ngập nước gắn với hồ), sông (các vùng đất ngập nước dọc sông, suối).

Đất ngập nước có tầm quan trọng đặc biệt đối với con người. Ngoài ra chúng còn có các thuộc tính về hệ sinh thái như tính đa dạng sinh học, về sự độc đáo hay là di sản văn hóa là các thuộc tính có giá trị, vì chúng đem lại những lợi ích sử dụng hoặc bản thân chúng có giá trị. Bên cạnh đó, đất ngập nước còn là sinh cảnh quyết định sự tồn tại của loài chim nước. Vì vậy, theo Điều 2 Công ước Ramsar, các quốc gia có nghĩa vụ chỉ định ít nhất một vùng đất ngập nước trong số các vùng đất ngập nước thích hợp nằm trong phạm vi lãnh thổ của mình đế đưa vào Danh sách các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế và thực hiện các biện pháp để duy trì, bảo tồn các vùng đất ngập nước này.

Để phòng ngừa các hoạt động buôn bán quốc tế bao gồm xuất khẩu, tái xuất khẩu, tái nhập khẩu và nhập nội từ biển, các loài động, thực vật biển hoang dã sẽ được bảo vệ theo cơ chế của Công ước CITES. Theo đó, các loài động, thực vật hoang dã, quý hiếm có nguồn gốc từ biển sẽ được ghi nhận trong Danh mục bảo vệ được xác định với ba mức độ quý, hiếm và bảo vệ. Phụ lục I Công ước ghi nhận các loài đang bị nguy cấp do hoặc có thể do hoạt động buôn bán. Đối với các loài này, Công ước không cho phép các quốc gia buôn bán trừ trường hợp ngoại lệ như vì mục đích y tế hoặc giáo dục. Việc buôn bán các loài động, thực vật trong Phụ lục I cần tuân thủ quy chế hết sức nghiêm ngặt mà các quốc gia thành viên đã thoả thuận tại Điều 3 của Công ước.

Công ước luật biển năm 1982 tiếp cận khá truyền thống về bảo tồn đa dạng sinh học biển. Công ước quy định về bảo tồn các loài động, thực vật tại các vùng biển thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền hay ở biển cả, Vùng. Điều 116 Công ước quy định quyền đánh bắt cá ở biển cả với điều kiện tuân thủ các nghĩa vụ trong Công ước, tôn trọng các quyền, nghĩa vụ và lợi ích của quốc gia ven biển cũng như các quy định về bảo tồn tài nguyên sinh vật biển. Để thực hiện nghĩa vụ này, Công ước cũng quy định cho các quốc gia thành viên phải định ra những biện pháp cần thiết đối với công dân của mình như quy định khối lượng đánh bắt cần thiết có tính tới việc duy trì và khôi phục các đàn hải sản bị khai thác ở mức sao cho bảo đảm đạt năng suất ổn định tối đa, có tính đến các yếu tố sinh thái và kinh tế thích đáng, các nhu cầu đặc biệt của các nước đang phát triển, các phưomg pháp đánh bắt... Công ước cũng tập trung bảo tồn các loài di cư, động vật có vú ở biển như cá voi (Điều 63 Công ước luật biển năm 1982 và Điều 65 Công ước luật biển năm 1982). Một số điều ước quốc tế riêng biệt cũng tiếp cận bảo tồn đa dạng sinh học theo cách thức bảo tồn loài cụ thể như Thỏa thuận 1973 về bảo tồn gấu Bắc cực.

2. Các biện pháp khác để bảo tồn và phát triển bền vững đa dạng sinh học biển

Các biện pháp khác để bảo tồn và phát triển bền vững đa dạng sinh học biển bao gồm đánh giá tác động môi trường - công cụ đặc trưng để bảo vệ môi trường nhằm đánh giá, dự báo các tác động xấu tới môi trường biển để xây dựng được các phưorng án giải quyết phù hợp. Bên cạnh đó, các công cụ khác như thông báo, trao đổi thông tin... cũng được quy định nhằm đạt mục đích bảo tồn và phát triển bền vững đa dạng sinh học biển quốc gia cũng như toàn cầu.

>> Xem thêm:  Môi trường là gì ? Vai trò của môi trường là gì ? Quy định pháp luật về bảo vệ môi trường ?

Theo Điều 14 của Công ước đa dạng sinh học, các thành viên có nghĩa vụ đánh giá tác động môi trường khi tiến hành các dự án có thể gây ảnh hưởng xấu đến môi trường biển và đa dạng sinh học biển nhằm mục đích tránh và giảm thiểu tối đa các hậu quả này. Các đối tượngcó thể chịu tác động của các dự án này là công chúng cần được tham gia trong quá trình đánh giá tác động. Đối với các chương trình và chính sách có thể gây ra tác động tiêu cực đến đa dạng sinh học biển phải được xem xét và nghiên cứu cẩn trọng, đảm bảo quốc gia phải lường trước các hậu quả khi thực hiện các chương trình và chính sách của mình. Nói cách khác, Công ước đòi. hỏi các quốc gia thành viên phải có đánh giá tác động môi trường đối với ngay cả chính sách của quốc gia mình có ảnh hưởng đến đa dạng sinh học biển.

Ngoài nghĩa vụ. đánh giá tác động môi trường của các dự án quốc gia cũng như đối với các chính sách quốc gia, các bên ký kết còn có nghĩa vụ thông báo, trao đổi thông tin và tham vấn ý kiến của nhau về các hoạt động được thực hiện trong khu vực thuộc thẩm quyền của mình, mà các hoạt động này có thể gây ra tác động và ảnh hưởng không tốt đến đa dạng sinh học của quốc gia khác hay đa dạng sinh học của khu vực quốc tế (khu vực nằm ngoài phạm vi thẩm quyền quốc gia). Cam kết quốc tế này sẽ được cụ thể hóa bằng các điều ước quốc tế song phương hoặc đa phương dựa trên nguyên tắc có đi có lại - một nguyên tắc pháp lý truyền thống của pháp luật quốc tế cũng như pháp luật quốc gia. Mặt khác, trong trường hợp xuất hiện một nguy cơ hoặc một sự thiệt hại nghiêm trọng bắt nguồn từ lãnh thổ thuộc thẩm quyền hoặc kiểm soát của bên ký kết đối với đa dạng sinh học của quốc gia khác, cũng như đa dạng sinh học của khu vực quốc tế (như biển quốc tế, Châu Nam cực), các quốc gia phải có nghĩa vụ thông báo khẩn cấp cho quốc gia có khả năng bị thiệt hại về mối hiểm họa đang đe dọa, đồng thời chủ động tiến hành các hoạt động ngăn chặn hoặc giảm thiểu tối đa mối nguy cơ gây thiệt hại cũng như thiệt hại có khả năng phát sinh đối với đa dạng sinh học biển.

Đánh giá chung, thông qua việc ký kết các điều ước quốc tế ở các cấp độ khác nhau từ toàn cầu, khu vực và song phương cũng như thừa nhận các tập quán quốc tế, các quốc gia đã xây dựng khung pháp luật quốc tế khá đầy đủ cũng như hiệu quả nhằm bảo tồn và phát triển bền vững đa dạng sinh học biển.

4. Vấn đề kiểm soát ô nhiễm môi trường biển

Tiếp cận dưới góc độ hệ sinh thái, môi trường biển được nhìn nhận như một hệ sinh thái khổng lồ với các hệ động, thực vật, các yếu tố phi sinh vật như đất, nước, không khí giúp hệ sinh thái biển khổng lồ đó thực hiện đầy đủ chức năng của mình. Một môi trường biển “khỏe mạnh” sẽ giúp duy trì sự sống của tất cả các loại hình hữu sinh trên trái đất, trong đó có chính con người và sinh vật biển. Tuy nhiên, hiện nay, môi trường biển đang ngày càng bị ô nhiễm và tác động tới sự suy giảm, thậm chj biển mất của các loài sinh vật biển như các rạn san hô, một sổ loài động vật hoang dã, quý hiếm. Tác nhân chính gây nên hiện tượng này là hành vi trực tiếp hoặc gián tiếp của con người. Thế giới vẫn không quên các thảm họa môi trường do chính con người gây ra như Vụ ô nhiễm thủy ngân tại Minamata năm 1953, vụ Torrey Canyon năm 1967, những vụ việc đã làm thay đổi hoàn toàn nhận thức của các chủ thể Luật quốc tế cũng như nhân loại nói chung về thảm họa ô nhiễm môi trường, vấn đề kiểm soát các nguồn ô nhiễm từ đất liền, từ hoạt động của tàu thuyền và tầm quan trọng của bảo vệ môi trường biển cũng như những hạn chế của hệ thống pháp lý về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển.

4.1 Khải quát khung pháp luật quốc tế về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển

Nhằm xây dựng và hoàn thiện khung pháp luật quốc tế để kiểm soát ô nhiễm môi trường biển từ các nguồn ô nhiễm khác nhau, hàng loạt các điều ước quốc tế toàn cầu và khu vực đã được ký kết. Điển hình của các điều ước quốc tế toàn cầu như Công ước luật biển năm 1982, Công ước về ngăn ngừa ô nhiễm do tàu thuyền gây ra (MARPOL 1973/1978), Công ước về ngăn ngừa ô nhiễm biển do nhận chìm chất thải và các chất khác năm 1972 (Công ước Luân đôn 1972) và Nghị định thư 1996, Công ước về sẵn sàng ứng phó và hợp tác chống ô nhiễm dầu năm 1990 (OPRC), Công ước trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại do dầu năm 1969 và Công ước bổ sung năm 1992 (CLC)... Các điều ước quốc tế nói trên tạo thành khung pháp lý quốc tế điều chỉnh từ cấp độ toàn cầu, khu vực và song phương các hoạt động hợp tác của các quốc gia nhằm kiểm soát ô nhiễm và bảo vệ môi trường biển.

Trong hệ thống các điều ước quốc tế về bảo vệ môi trường biển, Công ước luật biển năm 1982 giữ vị trí đặc biệt quan trọng. Kế thừa những quy định phù hợp thực tiễn đã được kiểm nghiệm của các công ước Giơnevơ về luật biển, cũng như hệ thống các điều ước quốc tế chuyên biệt có liên quan, Công ước luật biển năm 1982 đồng thời tiếp thu những quan điểm hiện đại về bảo vệ môi trường biển.

Mặc dù là cơ chế toàn cầu, Công ước luật biển năm 1982 đã tiếp cận bào vệ môi trường biển khỏi các nguồn ô nhiễm không chỉ ở góc độ toàn cầu mà còn ở góc độ khu vực, song phương. Với tính chất “bao trùm”, Công ước mở rộng phạm vi điều chỉnh tới rất nhiều vấn đề về kiểm soát, phòng chống ô nhiễm biển chứ không chỉ tập trung điều chỉnh một số lĩnh vực chuyên biệt như một số điều ước quốc tế trước đây. Ngoài các quy định về quyền và nghĩa vụ của các quốc gia đối với hoạt động kiểm soát các nguồn ô nhiễm trong các vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia nằm rải rác trong Công ước, Công ước dành toàn bộ Phần XII, gồm 46 Điều (từ Điều 192 - 237) quy định về “bảo vệ và giữ gìn môi trường biển”. Mặc dù không có giải thích cụ thể về thuật ngữ “bảo vệ và giữ gìn môi trường biển”, Phần XII của Công ước chủ yếu tập trung điều chỉnh các nguồn gây ô nhiễm và các biện pháp để ngăn ngừa, hạn chế và chế ngự ô nhiễm môi trường biển, hay nói cách khác, là hoạt động bảo vệ môi trường biển theo nghĩa hẹp. Ngăn ngừa, hạn

chế và chế ngự ô nhiễm môi trường biển nằm trong nội hàm khái niệm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển.

4.2 Nội dung các quy định về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển

Các quy định về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển tập trung vào các nội dung chính sau đây:

+ Nghĩa vụ chung của các quốc gia trong việc giữ gìn và bảo vệ môi trường biển

Điều khoản đầu tiên trong Phần XII Công ước luật biển năm 1982 xác định rõ ràng nghĩa vụ chung của các quốc gia là bảo vệ và giữ gìn môi trường biển (Tên Điều 192 Công ước luật biển năm 1982: “Nghĩa vụ chung”). Có thể nhận định, với cách quy định như vậy, Công ước đã đưa đến cho điều khoản này giá trị hiệu lực của một nguyên tắc pháp lý. Điều đó có nghĩa là, trong mọi trường hợp, nghĩa vụ giữ gìn và bảo vệ môi trường biển chính là kim chỉ nam cho các hoạt động của các chủ thể Luật quốc tế trong quá trình sử dụng biển hoặc thực hiện các hành vi có thể gây hại cho môi trường biển. Nói cách khác, nghĩa vụ chung này là thước đo tính hợp pháp các hành vi của chủ thể Luật quốc tế cũng như là cơ sở để xây dựng và thực hiện pháp luật quốc tế về bảo vệ môi trường biển. Với tính chất là một nguyên tắc, nghĩa vụ chung này cũng đòi hỏi các chủ thể của Luật quốc tế phải có ý thức thực hiện nghĩa vụ đó trong mọi khả năng có thể cũng như với các yêu cầu cao nhất.

Công ước xác định các quốc gia còn có nghĩa vụ thi hành tất cả các biện pháp được thực hiện riêng lẻ hoặc hợp tác với các quốc gia khác để ngăn ngừa, hạn chế và chế ngự các hành vi gây ô nhiễm môi trường biển. Điều 194 khoản 1 Công ước luật biển năm 1982 quy định rõ:

“Các quốc gia, tùy theo tình hình, thi hành riêng rẽ hay phối hợp với nhau tất cả các biện pháp cần thiết phù hợp với Công ước để ngăn ngừa, hạn chế và chế ngự ô nhiễm môi trường biển, sử dụng các phương tiện thích hợp nhất mà mình có, và cố gắng điều hòa các chính sách của mình liên quan đến vấn đề này”.

Quy định tại Điều 194 chủ yếu mang tính chất khung, không liệt kê các biện pháp các quốc gia phải sử dụng mà để các quốc gia có thể lựa chọn biện pháp phù hợp trong đó có thể là các biện pháp chính trị, pháp lý bao gồm biện pháp lập pháp, hành pháp, tư pháp, các cơ chế trách nhiệm pháp lý... Điều 235 Công ước luật biển năm 1982 cũng xác định rõ trách nhiệm pháp lý cũng như trách nhiệm bồi thường thiệt hại gây ra đối với môi trường.

+ Quyền được khai thác tài nguyên thiên nhiên phù hợp với chinh sách môi trường

Pháp luật quốc tế về bảo vệ môi trường biển cũng ghi nhận quyền được khai thác tài nguyên thiên nhiên phù hợp với chính sách môi trường. Theo đó, các quốc gia có quyền thuộc chủ quyền khai thác các tài nguyên thiên nhiên của mình theo chính sách về môi trường của mình và theo đúng nghĩa vụ bảo vệ và gìn giữ môi trường biển của mình (Điều 193 Công ước luật biển năm 1982). Như vậy, kể cả trong trường hợp quốc gia thực hiện quyền chủ quyền trong khai thác tài nguyên thiên nhiên, quốc gia vẫn có nghĩa vụ phải bảo vệ và giữ gìn môi trường biển.

+ Quyền và nghĩa vụ của các quốc gia trong việc giữ gìn và bảo vệ môi trường biển

Luật biển quốc tế tiếp cận việc điều chỉnh hoạt động bảo vệ môi trường biển theo thẩm quyền tài phán của các quốc gia theo các vùng biển cũng như xác định thẩm quyền tài phán theo các tiêu chí áp dụng đối với quốc gia ven biển, quốc gia tàu mang quốc tịch hoặc quốc gia cảng biển nơi tàu vi phạm xuất phát hoặc cập bến. Các quốc gia này đều có nghĩa vụ ban hành luật và quy định trong nước nhằm ngăn chặn và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển:

- Đối với các quốc gia ven biển, Luật quốc tế ghi nhận quyền tài phán của quốc gia, xuất phát từ chủ quyền hoặc quyền chủ quyền của quốc gia trong các vùng biển như nội thủy, lãnh hải, tiếp giáp lãnh hải, đặc quyền kinh tế, thềm lục địa, đối với các vi phạm của tàu thuyền nước ngoài trong các vùng biển của quốc gia. Quốc gia ven biển có quyền ban hành các quy định pháp luật nhằm ngăn chặn ô nhiễm biển bởi tàu thuyền trong vùng lãnh hài1 và đặc quyền kinh tế (Điều 211 khoản 4 Công ước luật biển năm 1982 và Điều 211 khoản 5 Công ước luật biển năm 1982) phù hợp với các quy tắc và luật lệ quốc tế. Thẩm quyền lập pháp của quốc gia ven biển trong lãnh hải gần như tuyệt đối.

Quốc gia ven biển có quyền tiến hành to tụng nếu việc vi phạm gây ra thiệt hại lớn hoặc đe dọa gây thiệt hại lớn cho bờ biển hoặc các lợi ích liên quan của mình, bao gồm việc bắt giữ tàu theo luật quốc gia mình hoặc cho phép chiếc tàu đó tiếp tục hành trình nếu như nó đã đóng tiền thế chân hoặc có các biện pháp tài chính đảm bảo việc tuân thủ.1 Đồng thời, quốc gia ven biển có quyền áp dụng các biện pháp chế tài dân sự nhằm khắc phục và đền bù cho những thiệt hại gây ra cho môi trường biển. Các biện pháp chế tài hình sự được áp dụng đối với những vi phạm cố ý và nghiêm ừọng trong lãnh hải và chỉ áp dụng các hình thức phạt tiền áp dụng đối với tàu nước ngoài vi phạm ngoài lãnh hải (Điều 220 khoản 7 Công ước luật biển năm 1982 và Điều 230 Công ước luật biển năm 1982).

- Đối với các quốc gia mà tàu thuyền mang quốc tịch, Luật quốc tế quy định các quốc gia có nghĩa vụ bảo đảm các tàu thuyền mang cờ của mình hay được mình cho đăng ký tôn trọng các quy tắc và quy phạm quốc tế có thể áp dụng, được xây dựng qua vai trò trung gian của tổ chức quốc tế có thẩm quyền hay qua một hội nghị ngoại giao chung, cũng như các luật và quy định mà các quốc gia này đã thông qua theo đúng Công ước để ngăn ngừa hạn chế và chế ngự ô nhiễm môi trường biển do tàu thuyền gây ra. Quốc gia mà tàu mang cờ phải quan tâm đến việc các quy tắc, quy phạm, luật và quy định này được áp dụng một cách có hiệu quả, không phụ thuộc địa điểm xảy ra vi phạm (Điều 217 Công ước luật biển năm 1982).

- Đối với các quốc gia cảng biển, trong trường hợp một chiếc tàu có mặt ở trong một cảng hay ở một công trình cảng cuối cùng ngoài khơi, quốc gia có cảng có thể mở một cuộc điều tra và, khi có các chứng cứ để chứng minh, có thể khởi tố đối với bất kỳ sự thải đổ nào do chiếc tàu tiến hành ở ngoài nội thủy, lãnh hải hay vùng đặc quyền kinh tế của mình, vi phạm các luật và quy phạm quốc tế có thể áp dụng, được xây dựng qua vai trò trung gian của tổ chức quốc tế có thẩm quyền hay qua một hội nghị ngoại giao chung.1

+ Quy định về kiểm soát các nguồn ô nhiễm

Mục 5 Phần XII Công ước luật biển năm 1982 xác định sáu nguồn gây ô nhiễm chính cần kiểm soát bao gồm:

- Ô nhiễm bắt nguồn từ đất liền, kể cả các ô nhiễm xuất phát từ các dòng sông, ngòi, cửa sông, ống dẫn và các thiết bị thải đổ công nghiệp;

- Ô nhiễm do các hoạt động liên quan đến đáy biển thuộc quyền tài phán của quốc gia ven biển, hay xuất phát từ các đảo nhân tạo, các công trình thiết bị thuộc quyền tài phán của họ;

- Ô nhiễm do các hoạt động trong vùng lan truyền tới;

- Ô nhiễm do sự nhận chìm và trút bỏ chất thải;

- Ô nhiễm do hoạt động của các loại tàu thuyền và tai nạn tàu thuyền trên biển;

- Ô nhiễm có nguồn gốc từ bầu khí quyển hay qua bầu khí quyển.

Mặc dù biển cả là nơi được sử dụng chủ yếu cho họạt động của tàu thuyền, tuy nhiên, thực tế, các nguồn ô nhiễm bắt nguồn từ đất liền chiếm tỉ trọng lớn (khoảng 70%) các nguồn gây ô nhiễm. Theo Điều 207 Công ước luật biển năm 1982, các quốc gia có nghĩa vụ ban hành luật, quy định và các biện pháp cần thiết để ngăn ngừa, hạn chế và chế ngự ô nhiễm môi trường có nguồn gốc từ đất, kể cả các ô nhiễm xuất phát từ các dòng sông, ngòi, cửa sông, ống dẫn và các thiết bị thải đổ, có lưu ý đến các quy tắc và quy phạm cũng như các tập quán và thủ tục được kiến nghị và chấp nhận trên phạm vi quốc tế và khu vực hoặc qua các tổ chức quốc tế trung gian.

Về vấn đề ô nhiễm do hoạt động của tàu thuyền gây ra, Công ước chuyên biệt trong lĩnh vực này, Công ước MARPOL 73/78 đã quy định các tiêu chuẩn kỹ thuật được quy định cụ thể trong 6 phụ lục kèm theo của Công ước như điều chỉnh việc thải dầu xuống biển (Phụ lục 1), kiểm soát chất độc lỏng độc hại trong thùng chứa (Phụ lục 2), kiểm soát các chất độc hại chuyên chở trên biển dưới dạng đóng gói (Phụ lục 3)... Bên cạnh đó, Công ước luật biển năm 1982 cũng quy định các quốc gia có nghĩa vụ ban hành luật, quy định và các biện pháp cần thiết để ngăn ngừa, hạn chế và chế ngự ô nhiễm môi trường của tàu thuyền nước ngoài trong các vùng biển thuộc chủ quyền và quyền chủ quyền quốc gia.

Tóm lại, pháp luật quốc tế đã xây dựng một cơ chế pháp lý toàn cầu hữu hiệu để bảo vệ môi trường biển không chỉ ở cấp độ toàn cầu mà còn ở cấp độ khu vực, song phương và quốc gia.

Luật Minh Khuê (sưu tầm & biên tập từ các nguồn trên internet)