Nội dung được biên tập từ chuyên mục tư vấn luật Môi trường của Công ty luật Minh Khuê

>> Luật sư tư vấn pháp luật Môi trường, gọi: 1900.6162

1. Cơ sở pháp lý:

- Luật bảo vệ môi trường năm 2014

- Luật bảo vệ môi trường năm 2020

- Luật khoáng sản năm 2010

- Thông tư số 08/2017/TT-BTC

2. Quỹ bảo vệ môi trường là gì?

Quỹ bảo vệ môi trường tổ chức tài chính được thành lập ở trung ương, ngành, lĩnh vực, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương để hỗ trợ hoạt động bảo vệ môi trường.

Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam là Quỹ Bảo vệ môi trường quốc gia, là tổ chức tài chính nhà nước trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường; có tư cách pháp nhân, có vốn điều lệ, con dấu và bảng cân đối kế toán riêng, được mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước và các tổ chức tín dụng theo quy định của pháp luật.

Quỹ Bảo vệ môi trường địa phương do Ủy ban Nhân dân các tỉnh, thành phố thuộc Trung ương thành lập và QuBảo vệ môi trường Việt Nam (trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường) do Thủ tướng Chính phủ thành lập (sau đây gọi tắt là QuBảo vệ môi trường).

Các tổ chức, cá nhân thực hiện việc ký qucải tạo phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản tại các QuBảo vệ môi trường.

3. Kí quỹ bảo vệ môi trường là gì?

Kí quỹ bảo vệ môi trường là việc cá nhân hay tổ chức trước khi tiến hành hoạt động sản xuất hay kinh doanh được xác định là gây ra những thiệt hại cho môi trường phải có nghĩa vụ gửi một khoản tiền hoặc kim khí quí, đá quí hoặc các giấy tờ trị giá được bằng tiền (gọi chung là tiền) vào tài khoản phong toả tại một tổ chức tín dụng để đảm bảo thực hiện nghĩa vụ phục hồi môi trường do hoạt động sản xuất hay kinh doanh gây ra theo quy định của pháp luật.

Những lĩnh vực hoạt động sản xuất, kinh doanh thường sử dụng hình thức kí quĩ môi trường là khai thác khoáng sản, khai thác rừng hay một số các nguồn tài nguyên khác mà việc khai thác đó đòi hỏi phải có phục hồi lại những mất mát của các thành phần môi trường.

Kỹ quỹ bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản được quy định vụ thể tại Thông tư số 08/2017/TT-BTC

4. Khái quát chung về ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản

Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 không đưa ra khái niệm ký quỹ bảo vệ môi trường. Trong Nghị định số 19/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015, Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 trực tiếp quy định khái niệm ký quỹ bảo vệ môi trường như sau: “Ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường là việc tổ chức, cá nhân gửi một khoản tiền vào Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam hoặc quỹ bảo vệ môi trường địa phương để bảo đảm trách nhiệm cải tạo, phục hồi môi trường của tổ chức, cá nhân đối với hoạt động khai thác khoáng sản”.

Theo cách định nghĩa này, ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường chỉ áp dụng đối với hoạt động khai thác khoáng sản. Trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, khái niệm ký quỹ bảo vệ môi trường không chỉ áp dụng riêng đối với hoạt động khai thác khoáng sản. Luật đã quy định chung về khái niệm ký quỹ bảo vệ môi trường như sau: “Ký quỹ bảo vệ môi trường nhằm bảo đảm các tổ chức, cá nhân chịu trách nhiệm phục hồi môi trường, xử lý rủi ro, nguy cơ ô nhiễm môi trường phát sinh từ hoạt động sản xuất, kinh doanh của chính họ”.

Khái niệm hoạt động khai thác khoáng sản cũng được quy định trong Luật Khoáng sản năm 2010 như sau: “Khai thác khoáng sản là hoạt động nhằm thu hồi khoáng sản, bao gồm xây dựng cơ bản mỏ, khai đào, phân loại, làm giàu và các hoạt động khác có liên quan”. Hoạt động khai thác khoáng sản được đánh giá là hoạt động nhạy cảm với môi trường. Vì hoạt động này làm suy giảm tài nguyên thiên nhiên không thể tái tạo và để lại những hệ lụy rất lớn về môi trường ở khu vực khai thác, khu vực xung quanh. Vì vậy, pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới đã xác định đây là hoạt động cần thực hiện ký quỹ bảo vệ môi trường. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, hoạt động khai thác khoáng sản phải thực hiện ký quỹ bảo vệ môi trường.

5. Thực trạng pháp luật về ký quỹ bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản

5.1. Những ưu điểm

Nhà nước đã quan tâm xây dựng, ban hành những quy định pháp luật về ký quỹ bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản. Theo đó, chúng ta đã có khá đầy đủ những quy định pháp luật về hoạt động này. Những quy định này tập trung trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020; Nghị định số 19/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014; Nghị định số 40/2019/NĐ-CP ngày 13/5/2019 Sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm2014; Thông tư số 38/2015/TT-BTNMT ngày 30/6/2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản; Thông tư số 08/2017/TT-BTC ngày 24/01/2017 hướng dẫn quản lý và sử dụng tiền ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản tại Quỹ bảo vệ môi trường; Quyết định số 18/2013/QĐ-TTg ngày 29/3/2013 của Thủ tướng Chính phủ về cải tạo, phục hồi môi trường và ký quỹ cải tạo, phục hồi hôi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản…

Những quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật kể trên đã chỉ rõ những nội dung chủ yếu của pháp luật về ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản, bao gồm: Đối tượng phải ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường; Trình tự, thủ tục ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường; Số tiền phải ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường; Cơ quan quản lý nhà nước về ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường. Như vậy, chúng ta đã có một khung pháp lý tương đối đầy đủ về ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản. Đây là cơ sở quan trọng để các chủ thể thực hiện đúng quyền và nghĩa vụ pháp lý của mình trong ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường.

5.2. Những tồn tại

Nghiên cứu những quy định pháp luật về ký quỹ bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản, tác giả thấy có một số bất cập như sau:

Thứ nhất, việc sử dụng khái niệm chưa thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật. Trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 sử dụng khái niệm “ký quỹ bảo vệ môi trường” nhưng trong văn bản dưới luật như Nghị định số 19/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015, Thông tư số 38/2015/TT-BTNMT ngày 30/6/2015 sử dụng khái niệm “ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường”. “Bảo vệ môi trường” được hiểu bao gồm tất cả các hoạt động phòng ngừa, khắc phục ô nhiễm ô môi trường và bảo vệ các nguồn tài nguyên thiên nhiên; “Cải tạo, phục hồi môi trường” được hiểu là những hoạt động xử lý tình trạng môi trường bị ô nhiễm.

Như vậy, khái niệm “bảo vệ môi trường” rộng hơn khái niệm “cải tạo, phục hồi môi trường”. Bởi vì, sau khi khai thác khoáng sản, chủ dự án phải thực hiện những hoạt động bao gồm cả cải tạo, phục hồi môi trường do hoạt động khai thác khoáng sản gây ra và đồng thời cũng có ý nghĩa trong phòng ngừa ô nhiễm cho những thành phần môi trường khác xung quanh khu vực đó và góp phần bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên (chủ yếu là phần khoáng sản lân cận chưa khai thác).

Thứ hai, nhiều chủ dự án khai thác khoáng sản không chịu nộp tiền ký quỹ bảo vệ môi trường nhưng cơ quan nhà nước có thẩm quyền lúng túng tìm cách xử lý. Chúng ta có thể xem ví dụ điển hình của tình trạng chủ dự án khai thác khoáng sản không nộp tiền ký quỹ bảo vệ môi trường đó là ở tỉnh Bắc Kạn. Trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn có nhiều mỏ khoáng sản (chủ yếu là khoáng sản than đá, than nâu, sắt, mangan, chì, kẽm, đồng,…) nên số lượng các dự án khai thác khoáng sản trên địa bàn tỉnh của rất lớn. Theo quy định của pháp luật, các dự án này thuộc trường hợp phải ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường. Nhưng trên thực tế theo kiểm tra, rà soát của ngành Tài nguyên và Môi trường Bắc Kạn cho thấy đa số các cơ sở khoáng sản chưa thực hiện nộp tiền ký quỹ theo đúng thời hạn quy định.

Tuy nhiên, với quy định của pháp luật hiện nay, cơ quan nhà nước có thẩm quyền rất khó khăn trong việc cưỡng chế các chủ thể này phải thực hiện đúng nghĩa vụ. Bởi vì, ngay trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường xác định hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm về ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khoáng sản. Tác giả cho rằng với biện pháp khắc phục hậu quả: “Buộc phải thực hiện ký quỹ cải tạo” [6] rất khó để cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể cưỡng chế được chủ dự án khai thác khoáng sản. Bởi trước khi tiến hành xử phạt vi phạm hành chính chủ dự án về hành vi này, cơ quan nhà nước đã đôn đốc, nhắc nhở việc nộp tiền ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường mà chủ dự án còn “chây ì”.

Thứ ba, nhiều trường hợp chủ dự án khai thác khoáng sản không thực hiện nghĩa vụ cải tạo, phục hồi môi trường sau khi khai thác. Theo quy định của pháp luật, trường hợp này cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể sử dụng số tiền mà chủ dự án đã ký quỹ để thực hiện việc bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, thực tế cho thấy thời gian mà một dự án khai thác khoáng sản tồn tại có thể rất lâu (10 năm, 20 năm,…). Như vậy, số tiền trước đây chủ dự án ký quỹ thường là ít (do đồng tiền bị trượt giá) nay cơ quan nhà nước sử dụng số tiền đó để cải tạo, phục hồi môi trường là không đủ. Trong trường hợp đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng không thể yêu cầu chủ dự án phải đóng thêm tiền vì không có quy định nào của pháp luật cho phép như vậy. Hơn nữa, chủ dự án đã cố tình không cải tạo, phục hồi môi trường sau khai thác khoáng sản thì cũng rất khó để thương lượng, yêu cầu về việc đóng thêm tiền cho cơ quan nhà nước thực hiện việc này.

Thứ tư, hiện nay, pháp luật chưa quy định cụ thể về trường hợp nếu chủ dự án khai thác khoáng sản không thực hiện nghĩa vụ cải tạo, phục hồi môi trường thì cơ quan nhà nước nào sử dụng số tiền ký quỹ và thực hiện nghĩa vụ này. Vì vậy, ở địa phương nào có dự án khai thác khoáng sản không thực hiện cải tạo, phục hồi môi trường thì thông thường Ủy ban nhân dân cấp tỉnh sẽ tiến hành thực hiện. Tuy nhiên, tình trạng các cơ quan đùn đẩy trách nhiệm giữa các đơn vị khiến cho quá trình phục hồi diễn ra chậm hoặc không được phục hồi..

6. Giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về ký quỹ bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản

Thứ nhất, thống nhất sử dụng khái niệm ký quỹ bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản. Bởi khái niệm “bảo vệ môi trường” rộng hơn, phù hợp hơn với khái niệm “cải tạo, phục hồi môi trường”. Sử dụng khái niệm “ký quỹ bảo vệ môi trường” còn thể hiện thái độ kiên quyết, tích cực của nhà nước trong phòng ngừa, khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, cạn kiệt tài nguyên thiên nhiên.

Thứ hai, cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiên quyết không cho dự án khai thác khoáng sản mà chưa thực hiện ký quỹ bảo vệ môi trường đi vào hoạt động, đồng thời sớm sửa đổi, bổ sung Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 (Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường). Theo đó, các nhà làm luật cần bổ sung biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm về ký quỹ bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản.

Biện pháp khắc phục hậu quả hữu hiệu nhất đối với trường hợp chủ dự án cố tình “chây ì” việc thực hiện nghĩa vụ ký quỹ bảo vệ môi trường là đình chỉ hoạt động có thời hạn. Thậm chí, trường hợp cần thiết có thể chuyển qua để truy cứu trách nhiệm hình sự đối với những chủ thể đó. Với những biện pháp như vậy, cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới có thể cưỡng chế được chủ thể vi phạm. Những chế tài nghiêm khắc sẽ góp phần rất lớn trong việc bảo vệ môi trường, tránh tình trạng tàn phá nghiêm trọng môi trường khi thực hiện khai thác khoáng sản.

Thứ ba, pháp luật cần có quy định về nộp bổ sung số tiền để đảm bảo nghĩa vụ cải tạo, phục hồi môi trường trong khai thác khoáng sản. Việc tính toán số tiền phải nộp bổ sung được tính theo sự “trượt giá” của đồng tiền VNĐ (đồng tiền ký quỹ). Đồng thời, thời gian nộp bổ sung phải được tính trong một khoảng nhất định (không thể hàng năm). Thời gian đó có thể là 5 năm vì với khoảng thời gian này, người ta có thể đánh giá được mức “trượt giá” của đồng tiền và chủ dự án không thấy phiền phức khi cứ hàng năm phải thực hiện nghĩa vụ đóng bổ sung tiền ký quỹ bảo vệ môi trường.

Thứ tư, pháp luật cần quy định cụ thể cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trách nhiệm thực hiện việc cải tạo, phục hồi môi trường nếu chủ dự án khai thác khoáng sản không thực hiện. Theo đó, cơ quan phù hợp nhất là Sở Tài nguyên và Môi trường. Bởi vì đây là cơ quan quản lý chuyên môn môi trường ở địa phương. Cơ quan này sẽ hiểu rõ nhất về tình trạng môi trường tại các khu vực khai thác khoáng sản địa phương.

Trên đây là bài chia sẻ của chúng tôi. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900.6162 để được giải đáp.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.

Luật Minh Khuê - Sưu tầm & biên tập