Quy định pháp luật Việt Nam về bảo vệ môi trường biển ?

Trả lời:

Mặc dù, ở Việt Nam, nhận thức về vấn đề bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ môi trường biển nói riêng trong những năm qua đã có chuyển biển tích cực, tuy nhiên, môi trường biển và hải đảo Việt Nam vẫn tiếp tục bị suy thoái, ô nhiễm do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, trong đó nguyên nhân không nhỏ là do sức ép kinh tế. Bên cạnh đó, các vụ tai nạn hàng hải và tràn dầu trên biển ngày càng tăng, xuất hiện ô nhiễm biển xuyên biển giới, nhiều chất thải không qua xử lý từ các lưu vực sông và vùng ven biển đổ ra biển,... nơi cư trú của nhiều loài thủy hải sản cũng bị ô nhiễm, hàm lượng hóa chất báo vệ thực vật chủng andrin và endrin trong sinh vật đáy ở các vùng cửa sông ven biển đều cao hơn giới hạn cho phép, đã xuất hiện hiện tượng thủy triều đỏ...

Thực trạng đó đòi hỏi Việt Nam phải xây dựng và thực thi hiệu quả khung pháp lý quốc gia để quản lý bền vững tài nguyên thiên nhiên, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nhằm bảo đảm quyền sống trong môi trường trong lành của người dân Việt Nam, góp phần bảo vệ môi trường Việt Nam nói riêng và môi trường toàn cầu nói chung.

1. Khái niệm bảo vệ môi trường biển trong pháp luật Việt Nam

Pháp luật Việt Nam hiện hành không giải thích thuật ngữ pháp lý bảo vệ môi trường biển và các thuật ngữ liên quan. Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015 cũng không có định nghĩa về môi trường biển. Xuất phát từ quan niệm “môi trường” với đặc tính tổng thể, Luật Bảo vệ môi trường của Việt Nam năm 2014 định nghĩa:

“môi trường là hệ thống các yếu tố vật chất tự nhiên và nhăn tạo có tác động đổi với sự tồn tại và phát triển của con người và sinh vật".

Đây là định nghĩa đầy đủ nhất về môi trường trong đó khẳng định không chỉ con người mà sinh vật cũng là trung tâm của hoạt động bảo vệ. Bởi vì, khác với định nghĩa trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, định nghĩa này đã nhìn nhận, đánh giá các yếu tố môi trường và sự tương tác trong một “hệ thống”. Từ góc độ không gian lãnh thổ, có thể phân loại môi trường thành môi trường biển, môi trường đất, môi trường không khí, môi trường nước... Như vậy, môi trường biển là một bộ phận cấu thành môi trường chung.

Trong pháp luật Việt Nam, “bảo vệ môi trường” được giải thích rất cụ thể thông qua thuật ngữ “hoạt động bảo vệ môi trường”. Theo đó bảo vệ môi trường là “giữ gìn, phòng ngừa, hạn chế các tác động xấu đến môi trường; ứng phó sự cố môi trường; khắc phục ô nhiễm, suy thoái, cải thiện, phục hồi môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên nhằm giữ môi trường trong lành”.

Như vậy, theo Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, hoạt động bảo vệ môi trường biển bao gồm các hoạt động giữ gìn, bảo tồn môi trường bao gồm bảo vệ đa dạng sinh học và các nguồn tài nguyên sinh vật và phi sinh vật biển; và kiểm soát môi trường biển. Theo định nghĩa này, các mức độ, cách thức bảo vệ môi trường biển bao gồm: (i) giữ gìn, phòng ngừa, hạn chế các tác động xấu đến môi trường biển; (ii) ứng phó sự cố môi trường; (iii) khắc phục ô nhiễm, suy thoái, cải thiện, phục hồi môi trường biển; (iv) khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên.

Điều 3 khoản 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014. thiên nhiên biển nhằm giữ môi trường trong lành. Định nghĩa này là một định nghĩa mở bởi không nhấn mạnh các nguồn ô nhiễm và cũng không hạn chế phạm vi điều chỉnh đối với các hành vi đang diễn ra. Pháp luật Việt Nam cũng phân biệt hai hoạt động ô nhiễm môi trường biển và suy thoái môi trường biển. O nhiễm môi trường biển được hiểu là sự biển đổi của các thành phần môi trường biển không phù hợp với quy chuẩn kỹ thuật môi trường và tiêu chuẩn môi trường gây ảnh hưởng xấu đến con người và sinh vật, đặc biệt sinh vật biển.1 Trong khi đó suy thoái môi trường biển là sự suy giảm về chất lượng và số lượng của thành phần môi trường biển, gây ảnh hưởng xấu đến con người và sinh vật, trong đó, đặc biệt ảnh hưởng tới sinh vật biển (Theo Điều 3 khoản 8 Luật Bào vệ môi trường năm 2014 và Theo Điều 3 khoản 9 Luật Bào vệ môi trường năm 2014). Như vậy, mức độ thay đổi về chất lượng và số lượng của thành phàn môi trường sẽ là thước đo để xác định hiện tượng ô nhiễm hay suy thoái môi trường biển để có sự kiểm soát phù hợp.

Tuy nhiên, trong phạm vi chương này chỉ đề cập đến các hành vi gây ô nhiễm do con người gây ra trực tiếp hoặc gián tiếp và cũng sẽ chỉ giới hạn trong vấn đề kiểm soát ô nhiễm, vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học biển, trong đó, các tài nguyên sinh vật, ở một góc độ nhất định là một bộ phận cấu thành đa dạng sinh học biển. Và chương này cũng chỉ đề cập chủ yểu đến vấn đề bảo vệ đa dạng sinh học và tài nguyên sinh vật biển Việt Nam cũng như kiểm soát ô nhiễm môi trường biển mà không đề cập đến bảo vệ tài nguyên phi sinh vật của Việt Nam.

2. Khái quát pháp luật Việt Nam về bảo vệ môi trường biển

Cho đến nay, Việt Nam đã ban hành nhiều đạo luật quan trọng điều chỉnh hoạt động bảo vệ, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên :nhiên, kiểm soát ô nhiễm, tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho các hoạt động bảo vệ môi trường biển. Ngoài Hiến pháp năm 2013, đạo luật cơ bản xác định các nguyên tắc hiến định về bảo vệ môi trường trong đó có môi trường biển, một số đạo luật điều chỉnh trực tiếp hoặc gián tiếp bảo vệ môi trường biển đã được ban hành. Các đạo luật quan trọng trong lĩnh vực này bao gồm Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Luật Biển Việt Nam năm 2012, Luật Tài nguyên nước năm 2012, Luật Đa dạng sinh học năm 2008, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật Năng lượng nguyên tử năm 2008, Luật Dầu khí năm 1993 (sửa đổi, bổ sung năm 2000 và 2008), Luật Thủy sản năm 2003, Bộ luật Hàng hải năm 2015 và Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015...

Trong các đạo luật trên, Luật Bảo vệ môi trường có vai trò như đạo luật khung, xác định các nguyên tắc chung bảo vệ môi trường biển, một thành tố của môi trường Việt Nam, đặc biệt nhấn mạnh nguyên tắc phát triển bền vững trong bảo vệ môi trường. Luật Bảo vệ môi trường cũng chuẩn hóa nhiều khái niệm, thuật ngữ liên quan đến bảo vệ môi trường biển như môi trường, ô nhiễm mồi trường, hoạt động bảo vệ môi trường, kiểm soát môi trường... Một số đạo luật điều chỉnh những khía cạnh nhất định của bảo vệ môi trường biển như Luật Biển Việt Nam xác định chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán đối với bảo vệ môi trường trong các vùng biển của Việt Nam. Luật Đa dạng sinh học điều chỉnh vấn đề bảo tồn và sử dụng bền vững tài nguyên biển... Đặc biệt, Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo được Quốc hội thông qua ngày 25 tháng 6 năm 2015 đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong điều chỉnh pháp lý bảo vệ môi trường biển, bởi vì, khác với nhiều đạo luật khác, đạo luật này điều chỉnh trực tiếp các hoạt động bảo vệ môi trường biển Việt Nam. Luật gồm 10 chương, 81 điều, bao gồm những quy định về quản lý. tổng hợp tài nguyên và bào vệ môi trường biển và hải đảo; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức và cá nhân trong quản lý tổng hợp tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo Việt Nam,...

Hệ thống các văn bản pháp luật này một mặt giúp Việt Nam thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ pháp luật quốc tế về bảo vệ môi trường biển, mặt khác, quy định các hành động, biện pháp cụ thể để bảo vệ môi trường biển Việt Nam. về cơ bản, các quy định của pháp luật Việt Nam trong lĩnh vực này đã tiếp cận các quan điểm hiện đại trong quản lý, bảo vệ đa dạng sinh học và tài nguyên sinh vật biển thông qua hệ thống các quy định về phương thức quản lý tổng hợp trong khai thác, sử dụng và bảo vệ tài nguyên biển nói riêng, môi trường biển nói chung cũng như kiểm soát ô nhiễm môi trường biển.

Về nguyên tắc chung, pháp luật bảo vệ môi trường biển Việt Nam đề cập đến những vấn đề cơ bản sau:

Thứ nhất, luật hóa để chuẩn hóa và thống nhất một sổ thuật ngữ, khái niệm như tài nguyên môi trường biển và hải đảo, nhận chìm ở biển...

Thứ hai, xác định các nguyên tắc để bảo vệ môi trường biển trong đó có các nguyên tắc sau:

- Nguyên tắc bảo vệ môi trường biển ià trách nhiệm và nghĩa vụ chung của các cá nhân, tổ chức là công dân, hộ gia đình, pháp nhân, cơ quan nhà nước Việt Nam hoặc nước ngoài có các hoạt động liên quan đến sử dụng tài nguyên và các thành phần khác của môi trường biển Việt Nam. Cơ sở pháp lý quan trọng nhất của nguyên tắc này là Điều 43 Hiến pháp năm 2013. Hiến pháp lần đầu tiên ghi nhận rõ ràng quyền được sống trong môi trường trong lành của tất cả mọi người và đồng thời xác định nghĩa vụ bảo vệ môi trường của “tất cả mọi người” - Điều 43 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ bào vệ môi trường”. Đây cũng là nguyên tắc đàu tiên đã được xác định và quy định tại Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014), và được quy định tại khoản 2 Điều 4 Luật Biển Việt Nam năm 2012, Điều 6 Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015.

- Nhà nước có chính sách bảo vệ môi trường; quản lý, sử dụng hiệu quả, bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên; bảo tồn thiên nhiên, đa dạng sinh học; chủ động phòng, chống thiên tai, ứng phó với biển đổi khí hậu. Đây là nguyên tắc hiến định được quy định tại Điều 63 của Hiến pháp năm 2013. Nguyên tắc này khẳng định vai trò cũng như trách nhiệm chính của Nhà nước trong vấn đề xây dựng chính sách, pháp luật về bảo vệ môi trường biển. Nguyên tắc này cũng được cụ thể hóa tại Điều 5 Luật Biển Việt Nam năm 2012 quy định chính sách quản lý và bảo vệ biển, Điều 4 Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015.

- Nguyên tắc phát triển bền vững môi trường biển là nguyên tắc nền tảng trong bảo vệ môi trường biển. Trong pháp luật’Việt Nam, “phát triển bền vững” được nhận thức là “phát triển đáp ứng được nhu cầu của hiện tại mà không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu đó của các thế hệ tương lai trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, bảo đảm tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường” - Điều 3 khoản 4 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014. Khoản 2 Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đã xác định rõ nguyên tắc phát triển bền vững trong bảo vệ môi trường Việt Nam, bao gồm môi trường biển, cụ thể “ .. .2. Bảo vệ môi trường gắn kết hài hòa với phát triển kinh tế, an sinh xã hội, bảo đảm quyền trẻ em, thúc đẩy giới và phát triển, bảo tồn đa dạng sinh học, ứng phó với biển đổi khí hậu để bảo đảm quyền mọi người được sống trong môi trường trong lành”.

- Nguyên tắc quản lý tổng hợp tài nguyên biển và hải đảo. Điều 5 Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015 đã ghi nhận nguyên tắc và cách thức tiếp cận tổng hợp về quản lý tài nguyên, môi trường biển và hải đảo như là phương pháp tiếp cận hữu hiệu để quản lý bền vững tài nguyên biển, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, theo đó:

“1. Tài nguyên biển và hải đảo phải được quản lý thong nhất theo chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ môi trường biển và hải đảo; quy hoạch, kế hoạch sử dụng biển; quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ; bảo vệ chủ quyền quốc gia, bảo đảm quốc phòng, an ninh.

2. Quản lý tổng hợp tài nguyên biển và hải đảo phải dựa trên tiếp cận hệ sinh thái, bảo đảm tài nguyên biển và hải đảo được khai thác, sử dụng phù hợp với chức năng của từng khu vực biển và trong giới hạn chịu tải của môi trường, các hệ sinh thái biển, hải đảo.

3. Việc quản lý tong hợp tài nguyên biển và hải đảo phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa các ngành, các cấp; tạo điểu kiện thuận lợi để cộng đồng dân cư, tổ chức, cá nhân có liên quan tham gia tích cực và hiệu quả trong quá trình quản lý; bảo đảm quyền tiếp cận của người dân với biển".

Như vậy, Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015 điều chỉnh hoạt động của con người để bảo vệ tính toàn vẹn về chức năng và cấu trúc của hệ sinh thái, duy trì và cải thiện năng suất của hệ sinh thái, qua đó, bảo đảm tài nguyên biển và hải đảo được quản lý, khai thác, sử dụng hiệu quả, tiết kiệm; hài hòa được lợi ích của các bên liên quan trong khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ biển và hải đảo. Nguyên tắc này bảo đảm quản lý theo cả chiều dọc (các cấp) và chiều ngang (các bên liên quan) để đảm bảo tính đa ngành, đa cẩp với cơ chế liên kết chặt chẽ giữa các chính sách quản lý và hành động quản lý.

- Tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm môi trường biển, làm suy kiệt tài nguyên thiên nhiên và suy giảm đa dạng sinh học biển phải bị xử lý nghiêm và có trách nhiệm khắc phục, bồi thường thiệt hại. Nội dung nguyên tắc đã được ghi nhận tại Điều 63 Hiến pháp năm 2013. Quy định này của Hiến pháp tạo cơ sở pháp lý nền tảng và vững chắc để xây dựng cơ chế bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành cũng như nghĩa vụ và trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức trong bảo vệ môi trường biển, đồng thời, là cơ sở hiến định để xử lý trách nhiệm của các cá nhân tổ chức khi gây ô nhiễm môi trường biển. Theo pháp luật hiện hành, hành vi gây ô nhiễm có thể xử phạt vi phạm hành chính đến 2 tỉ đồng đối với tổ chức vi phạm,1 hoặc có thể bị truy tố trách nhiệm hình sự.

3. Những nội dung cơ bản của pháp luật Việt Nam về bảo vệ môi trường biển

3.1 ​Bảo vệ đa dạng sinh học và tài nguyên sinh vật biển

Pháp luật Việt Nam về bảo vệ đa dạng sinh học và tài nguyên sinh vật biển đã tiếp cận theo hướng hệ sinh thái và phát triển bền vững. Chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo được lập ở cấp quốc gia cho giai đoạn 20 năm, tầm nhìn 30 năm (Điều 24 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Điều 9 Luật Tài nguyên, môi tnrởng biển và hải đảo năm 2018), phù họp với chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, chiến lược biển Việt Nam, chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia. Bên cạnh đó, chiến lược đáp ứng yêu cầu khai thác, sử dụng họp lý, hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo, ứng phó với biển đổi khí hậu, nước biển dâng; bảo vệ chủ quyền quốc gia, bảo đảm quốc phòng, an ninh; bảo tồn, phát huy các giá trị di sản văn hóa. Việc xây dựng chiến lược phải dựa trên tiềm năng tài nguyên biển và hải đảo; kết quả điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo; nhu cầu khai thác, sử dụng tài nguyên biển và hải đảo; yêu cầu bảo vệ môi trường biển và hải đảo cũng như kết quả thực hiện chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển trước đó.

Pháp lưật Việt Nam đã có những quy định trực tiếp hoặc gián tiếp điều chỉnh việc thiết lập và quản lý khu bảo tồn biển. Các khu bảo tồn biển có thể được quản lý theo hệ thống các quy định của Luật Đa dạng sinh học hoặc Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Thủy sản và các quyết định riêng biệt của cơ quan quản lý. Theo Điều 16 Luật Đa dạng sinh học năm 2008, khu bảo tồn biển có thể được quản lý theo bốn quy chế tương ứng với bốn loại khu bảo tồn khác nhau bao gồm vườn quốc gia, khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài - sinh cảnh, và khu bảo vệ ’cảnh quan. Hệ thống khu bảo tồn này được phân loại thành khu bảo tồn cấp quốc gia và cấp tỉnh căn cứ vào mức độ đa dạng sinh học, giá trị đa dạng sinh học, quy mô diện tích nhằm có chính sách quản lý, đầu tư phù hợp (Điều 16 Luật Đa dạng sinh học). Tuy nhiên, theo cơ quan quản lý trung ương của Việt Nam - Tổng cục Biển và Hải đảo, khu bảo tồn biển là vùng biển được xác định (kể cả đảo có trong vùng biển đó) có các loài động vật, thực vật có giá trị và tầm quan trọng quốc gia hoặc quốc tế về khoa học, giáo dục, du lịch, giải trí được bảo vệ và quản lý theo quy ché của khu bảo tồn.

Pháp luật Việt Nam cũng đã xác định việc ưu tiên bảo tồn và phát triển bền vững các loài sinh vật, bao gồm các loài thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ, quy định rõ về trách nhiệm kiểm soát loài sinh vật nhập nội (ngoại lai xâm hại)...

3.2 Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển

Kiểm soát ô nhiễm biển được hiểu là quá trình phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn và xử lý ô nhiễm môi trường biển. Chương VI Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015 quy định về kiểm soát ô nhiễm, ứng phó sự cố tràn dầu, hóa chất độc và nhận chìm ở biển, gồm 3 mục, 22 điều (từ Điều 42 đến Điều 63), tập trung vào những vấn đề sau:

- Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo, bao gồm các quy định về nguyên tắc, nội dung kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo; kiểm soát ô nhiễm môi trường biển từ các hoạt động trên biển, từ đất liền và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển xuyên biển giới; các công cụ, biện pháp để kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đào (phân vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển và hải đảo, cấp rủi ro ô nhiễm môi trường biển và hải đảo) và đánh giá kết quả hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo.

- Ứng phó sự cố tràn dầu, hóa chất độc trên biển bao gồm (các nội dung về nguyên tắc ứng phó, khắc phục sự cố; phân cấp ứng phó sự cố; xác định và thông báo khu vực hạn chể hoạt động; tạm đình chỉ hoạt động đối với cơ sở gây sự cố; trách nhiệm trong ứng phó sự cố tràn dầu, hóa chất độc trên biển.

- Nhận chìm ở biển quy định các yêu cầu đối với việc nhận chìm và vật, chất nhận chìm ở biển cũng như quy định về cấp, gia hạn, sửa đổi... kiểm soát hoạt động nhận chìm ở biển; nhận chìm ngoài vùng biển Việt Nam gây thiệt hại tới tài nguyên, môi trường biển và hải đảo Việt Nam.

Đánh giá chung, mặc dù còn có những hạn chế nhất định, khung pháp luật Việt Nam về khai thác, sử dụng tài nguyên biển cũng như kiểm soát ô nhiễm môi trường biển đã tương đối đầy đủ, hợp lý và khả thi, góp phần vào việc bảo vệ môi trường biển khỏi ô nhiễm, bảo đảm quyền con người sống trong môi trường trong lành.

Luật Minh Khuê (sưu tầm & biên tập)