Phân tích quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

1. Khái niệm Quy phạm pháp luật

Quy phạm pháp luật là những quy tắc, chuẩn mực chung mang tính bắt buộc phải thi hành đối với tất cả các tổ chức, cá nhân có Hên quan, được ban hành bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là một trong những nguồn luật chủ yếu của Nhà nước. Tuy nhiên, trong các tài liệu giảng dạy của các cơ sở đào tạo luật và trong các văn bản luật đã ban hành lại có sự không thống nhất trong việc xác định thế nào là văn bản quy phạm pháp luật. Chẳng hạn, theo Giáo trình của Trường Đại học Luật Hà Nội thì:

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và được sử dụng nhiều lần trong cuộc sống".

Còn theo Giáo trình của Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội thì:

“Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức thể hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (hoặc các cá nhân, tổ chức xã hội được Nhà nước trao quyền) ban hành theo những trình tự, thủ tục pháp lý nhất định, trong đó quy định những quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung đối với tất cả các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần trong đời sống”.

Theo Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015:

Điều 2. Văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.

Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật.

2. Cấu tạo của một quy phạm pháp luật

Cấu tạo của một quy phạm pháp luật đầy đủ gồm ba phần: Giả định, quy định và chế tài. Tuy nhiên, thường thì, chỉ có hai trong ba phần trên được thể hiện trong một quy phạm pháp luật, trong đó phần quy định là bắt buộc.

Phần giả định là bộ phận quy định địa điểm, thời gian, chủ thế, hoàn cảnh, tình huống, mà nếu xảy ra trong thực tế thì, các chủ thể phải hành động theo quy tắc xử sự mà quy phạm đặt ra.

Phần quy định là bộ phận có chứa quy tắc xử sự mà mọi người phải thi hành khi xuất hiện những điều kiện mà phần giả định quy định.

Phần chế tài là bộ phận quy định những biện pháp mà Nhà nước sẽ áp dụng đối với chủ thể không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quy tắc xử sự nêu trong phần quy định.

3. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta

Các quy phạm pháp luật với tư cách là hạt nhân của hệ thống pháp luật luôn được biểu hiện và xác định trong các văn bản pháp luật cụ thể. Các văn bản pháp luật dù đa dạng, phong phú đến đâu, đều hợp thành một hệ thống văn bản mang tính thứ bậc. Tính thứ bậc của các văn bản pháp luật được xác định bởi hiệu lực pháp luật của từng loại văn bản, trong đó cao nhất là Hiến pháp, các văn bản pháp luật khác dù là các đạo luật do Quốc hội thông qua cũng đểu phải phù hợp với Hiến pháp.

Theo quy định tại Điều 4 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta bao gồm:

(1) Hiến pháp;

(2) Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), nghị quyết của Quốc hội;

(3) Pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch ủy ban trung ương Mặt trận Tô’ quốc Việt Nam;

(4) Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;

(5) Nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch ủy ban trung ương Mặt trận TỔ quốc Việt Nam;

(6) Quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

(7) Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao;

(8) Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước.

(9) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh;

(10) Quyết định của ủy ban nhân dân cấp tỉnh;

(11) Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt;

(12) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện;

(13) Quyết định của ủy ban nhân dân cấp huyện;

(14) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã;

(15) Quyết định của ủy ban nhân dân cấp xã.

4. Sự thay đổi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật qua các thời kỳ

Nhìn vào quy định về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, có thể nhận thấy một sự thay đổi đáng kể về hệ thống pháp luật. Từ Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đến lần sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật này vào năm 2002, quy định về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ít có sự thay đổi, ngoại trừ việc bổ sung thêm văn bản quy phạm pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và loại bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ. Đến năm 2008, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã có sự thay đổi về hình thức văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của hầu hết các cơ quan, trừ văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước.

Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 sửa đổi, bổ sung năm 2002, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta bao gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành; pháp lệnh, nghị quyết do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành; lệnh, quyết định do Chủ tịch nước ban hành; nghị quyết, nghị định do Chính phủ ban hành; quyết định, chỉ thị do Thủ tướng Chính phủ ban hành; quyết định, chỉ thị, thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành; nghị quyết do Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao ban hành; quyết định, chỉ thị, thông tư do Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; nghị quyết, thông tư liên tịch do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp với tổ chức chính trị - xã hội ban hành; nghị quyết do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành; quyết định, chỉ thị do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành. Như vậy, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật bao gồm hơn 20 loại văn bản, trong đó, mỗi cơ quan ban hành từ hai đến ba loại văn bản; mỗi loại văn bản lại có thể do nhiều cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành (như nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành nghị quyết, quyết định). Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước năm 2015 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã giảm bớt hình thức văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, theo đó, môi chủ thể chỉ ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật. Việc sửa đổi này làm cho việc xác định hình thức văn bản có chứa quy phạm dễ dàng hơn.

5. So sánh với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của các nước trên thế giới

So với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nhiều nước trên thế giới thì hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của chúng ta có quá nhiều hình thức văn bản. Kinh nghiệm cho thấy, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật càng được quy định đơn giản thì càng dễ chấp hành và áp dụng. Chính vì vậy, ngay cả những nước theo hệ thống luật thành văn thì, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cũng chỉ có ba hoặc bốn hình thức văn bản, ví dụ, Cộng hòa Pháp có Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị định. Ở nước ta, trong giai đoạn đầu của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, năm 1946 theo quy định của Hiến pháp, các cơ quan nhà nước cũng chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật với các hình thức Hiện pháp, luật, sắc luật, sắc lệnh và quyết nghị. Không những thế' nhiều hình thức văn bản đổng thời vừa được dùng để ban hành văn bản quy phạm pháp luật, vừa được dùng để ban hành văn bản áp dụng pháp luật khi giải quyết các vụ việc cụ thể.

Việc đơn giản hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã đạt được thành công bước đầu là mỗi cơ quan, cá nhân có quyền ban hành một hoặc một số loại văn bản quy phạm pháp luật, nhưng chưa đạt được yêu cầu mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật chỉ do một cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành. Việc thu gọn các loại văn bản quy phạm pháp luật vẫn chưa giải quyết được vấn đề xác định thẩm quyền ban hành văn bản thông qua hình thức văn bản quy phạm pháp luật; đồng thời, cũng chưa phân biệt được một cách rõ ràng văn bản quy phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật nêu chỉ căn cứ vào hình thức văn bản. Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, vẫn còn một số chủ thế được ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hai hình thức khác nhau, chẳng hạn, Quốc hội ban hành luật và nghị quyết, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh và nghị quyết, Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định.

Việc tồn tại nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật khác nhau do một cơ quan ban hành dẫn đến tình trạng khó phân biệt văn bản nào có chứa quy phạm, đồng thời, tạo ra sự cồng kềnh, khó tiếp cận của hệ thống pháp luật.

Tuy đã có sự rút gọn đáng kể so với trước đây nhưng hệ thống pháp luật theo quy định hiện hành vẫn còn phức tạp; việc theo dõi, áp dụng và xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật gặp không ít khó khăn, đặc biệt là, khó xác định hình thức văn bản phù hợp khi cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật về' một vấn đề nhất định. Việc quy định quá nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng làm cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật dễ bị chồng chéo, mâu thuẫn, thiều sự phân công, phân nhiệm rõ ràng về' thẩm quyền lập pháp giữa các cơ quan Quốc hội, Chính phủ và Toà án. Điều này đặt ra nhu cầu bức thiết phải tìm ra phương thức nào đó để làm cho hệ thống pháp luật dễ tiếp cận, tạo thuận lợi cho công tác thi hành và áp dụng pháp luật. Pháp điển hóa hệ thống quy phạm pháp luật chính là một trong những chiếc chìa khóa để giải bài toán hóc búa này.

LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm & Biên tập)