Sáng kiến lập pháp và các giai đoạn chuẩn bị cho dự án luật trong hoạt động của Nghị viện

1. Khái quát về chức năng lập pháp

Chức năng lập pháp là chức năng cơ bản của Nghị viện. Quá trình hình thành, tồn tại và phát triển của Nghị viện cũng gắn liền với việc thực hiện chức năng này. Chính vì vậy, việc tìm hiểu, nghiên cứu quy trình thực hiện chức năng lập pháp của Nghị viện là một trong những chìa khoá quan trọng để tìm hiểu về quy trình và thủ tục của Nghị viện. Tuy nhiên, khác với một số thủ tục làm việc khác, quy trình lập pháp không chỉ thể hiện hoạt động nội bộ của Nghị viện mà còn là sự thể hiện tương quan giữa ba nhánh quyền lực của một nhà nước là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Từ đó, có thể nói rằng qua việc nghiên cứu quy trình lập pháp còn có thể hiểu được những vấn đề cơ bản trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước của một quốc gia.

Tuỳ thuộc vào đặc điểm riêng của từng quốc gia, Nghị viện có thể được tổ chức và hoạt động theo những dạng thức khác nhau. Và trên cơ sở đó, quy trình lập pháp của từng quốc gia cũng có những điểm khác biệt. Tuy nhiên, nhìn chung quy trình lập pháp đầy đủ của các quốc gia trong giai đoạn xem xét ở Nghị viện đều bắt đầu từ các sáng kiến lập pháp, sau đó dự án luật được xem xét ở các Uỷ ban, được Nghị viện thông qua tại phiên họp toàn thể và cuối cùng để luật có giá trị thi hành thì hành pháp thực hiện việc công bố luật.

2. Phân vai trong quy trình lập pháp

Trong quy trình lập pháp, Nghị viện không làm hết mọi việc, mà có sự tham gia của Chính phủ, cùng với các tổ chức xã hội dân sự, chuyên gia, cá nhân công dân v.v… Ở các nước, hầu hết các dự luật do Chính phủ trình, vì vậy, mục này sẽ trình bày sự phân công lao động trong việc xây dựng, ban hành các đạo luật đó. Đối với các dự luật khác cũng có các bước tương tự. Phân tích chính sách đối với dự luật: Trước hết, ở các nước, Chính phủ sẽ phân công một cơ quan phân tích chính sách đối với dự luật.

Phân tích chính sách bao gồm: nhận biết vấn đề đang phát sinh trong xã hội; tìm nguyên nhân của vấn đề; đề ra giải pháp (nếu cần đến giải pháp ban hành luật thì mới ban hành); nghiên cứu các vướng mắc về tính hợp hiến, hợp pháp; đánh giá tác động của đạo luật dự kiến ban hành; nghiên cứu khả năng tài chính để bảo đảm triển khai các quy định của văn bản pháp luật. Nhiều nước còn có quy định bắt buộc cơ quan ban hành văn bản phải tiến hành đánh giá tác động của văn bản sẽ ban hành đối với các đối tượng chịu sự điều chỉnh (Regulatory Impact Assessment- RIA)(1). Khâu này có thể ví như bắt mạch trước khi kê đơn. Chỉ sau khi đã “bắt mạch” cẩn thận, nếu cho rằng cần phải dùng đến “thang thuốc” luật để “chữa bệnh”, cơ quan của Chính phủ mới giải trình trước toàn thể Chính phủ về sự cần thiết phải “bốc thuốc”, tức là phải soạn thảo luật. Soạn thảo luật: Về chuyện ai soạn thảo luật, trên thế giới hiện nay vẫn có hai cách làm.

Cách thứ nhất như ở các nước Châu Âu lục địa, dự luật liên quan đến thẩm quyền chức năng bộ nào thì giao bộ đó chuẩn bị; ở Pháp nếu dự luật liên quan đến nhiều bộ thì thành lập Ban soạn thảo liên bộ (kèm theo là thông tư liên ngành hướng dẫn). Thông thường ban soạn thảo đồng thời cũng là bộ phận phân tích chính sách, tham vấn cả các bộ khác; những người soạn thảo luật phải được đào tạo về công việc này(2). Cách thứ hai như ở các nước nói tiếng Anh, đặt ra chuẩn thể hiện văn bản đồng thời tập trung chuyên môn hoá công tác soạn thảo văn bản vào một bộ phận chuyên môn (Có thể gọi chung là Cục soạn thảo luật). Bộ phận chuyên soạn thảo luật này bao gồm những chuyên gia giỏi nhất, được đào tạo về “dịch chính sách” sang ngôn ngữ pháp lý. Mặc dù nằm ở Bộ Tư pháp, nhưng đơn vị này không phụ thuộc vào Bộ này, khi soạn thảo sẽ có cả chuyên gia chuyên ngành có liên quan (cũng là người rất giỏi) của Bộ khác cử sang cùng tham gia.

Cơ quan chuyên thể hiện các dự thảo có nhiệm vụ giữ mối liên hệ chặt chẽ với bộ phận phân tích chính sách lập pháp của các bộ, ngành để thể hiện đúng chính sách của cơ quan đề xuất theo chuẩn chung. Việc tập trung soạn thảo vào một bộ phận chuyên môn nhằm bảo đảm chuẩn hoá văn bản pháp luật về hình thức và kỹ thuật, đồng thời các bộ, ngành lại có điều kiện tập trung thời gian vào nghiên cứu và hoạch định chính sách, hạn chế cục bộ bản vị. Tham vấn công chúng: đối với nhiều dự luật, pháp luật các nước đòi hỏi cơ quan soạn thảo phải đưa ra tham vấn công chúng (public consultation). Ở nhiều nước, quyền của công chúng tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật, chính sách được quy định ở mức cao nhất là Hiến pháp. Kinh nghiệm của họ là: nếu kỳ vọng công chúng đóng góp ý kiến có tính chất chuyên môn, đó sẽ là một sự kỳ vọng quá mức và lệch hướng.

Điều cần hỏi công chúng là văn bản luật sẽ tác động ra sao đến lợi ích của họ. Do đó, trong tập hợp các ý kiến đóng góp của các tầng lớp nhân dân, các chuyên gia được trực tiếp cử ra làm công việc tổng kết, phân tích các ý kiến đó sẽ lọc ra những vấn đề có tính chất chính sách, liên quan đến những lợi ích điển hình của nhóm, giới hoặc lợi ích chung. Từ những vấn đề lợi ích này mà cơ quan có thẩm quyền sẽ giao lại cho các chuyên gia chuyên soạn thảo văn bản thể hiện thành câu chữ, quy phạm cụ thể. Công đoạn Nghị viện: Ở công đoạn Nghị viện các nước, các uỷ ban của Nghị viện rà soát rất kỹ trước khi đưa ra xem xét trước toàn thể Nghị viện. Giai đoạn uỷ ban tránh cho Nghị viện phải mất thì giờ bàn những vấn đề chuyên sâu về chuyên môn.

3. Thu thập ý kiến công chúng về các nội dung của dự luật

Các ủy ban của Nghị viện sẽ có nhiều hoạt động để thu thập ý kiến công chúng về các nội dung của dự luật, với hoạt động nổi bật là các phiên điều trần. Mặc dù ở mọi Nghị viện, phiên họp toàn thể vẫn là nơi quyết định cuối cùng đối với dự án luật, nhưng uỷ ban lại là nơi chiếm nhiều thời gian nhất trong tiến trình xem xét dự luật ở công đoạn Nghị viện. Ở công đoạn này, với tư cách là cơ quan đại diện cho nhân dân, lập pháp sẽ phản biện lại các chính sách pháp luật mà hành pháp đã đề ra. Đây là lúc lập pháp thực hiện chức năng làm luật trong mối tương quan chặt chẽ với chức năng giám sát và đại diện. Một đạo luật sẽ được lập pháp thông qua nếu bảo vệ được lợi ích của đất nước và đáp ứng nhu cầu của sự phát triển. Một khi dự luật làm tổn hại những lợi ích và nhu cầu đó, lập pháp phải thể hiện vai trò “chốt chặn” cuối cùng, không cho nó lọt qua cánh cổng nghị trường để vào cuộc sống. Trong quy trình trên đây, cơ quan nào làm việc nấy, không trùng lên nhau. Logic ở đây là: hãy để Chính phủ soạn thảo luật vì có động lực, có nguồn lực, có năng lực. Nhưng chỉ khi Nghị viện nhận thấy dự luật đáp ứng được các yêu cầu khác nhau về mặt kỹ thuật, khả thi, giải quyết được các vấn đề thực tế, cân bằng lợi ích thì mới thông qua, vì đây là bổn phận của Nghị viện với tư cách là cơ quan đại diện. Và mọi việc đều phải lộ thiên dưới ánh sáng của sự minh bạch để báo chí, các tổ chức dân sự và cả xã hội có thể theo dõi đường đi nước bước của hoạt động lập pháp.

4. Sáng kiến lập pháp và các giai đoạn chuẩn bị cho dự án luật

Nguồn của sáng kiến lập pháp Sáng kiến lập pháp có một vị trí quan trọng trong quy trình lập pháp của Nghị viện. Xét từ góc độ nội bộ của Nghị viện, xuất phát từ sáng kiến lập pháp, mọi công việc tiếp theo của Nghị viện mới được khởi động. Còn ở một phạm vi rộng hơn, sáng kiến lập pháp là những ý tưởng quý báu tạo ra những ảnh hưởng nhất định đến thực trạng của xã hội.

Truyền thống Nghị viện nhiều nước cho rằng các sáng kiến lập pháp dù được thông qua hay không thì cũng có một sự đóng góp nhất định cho xã hội. Chính vì vậy, Nghị viện ở những nước này luôn có những quy định cụ thể về quy trình để tôn trọng và ghi nhận các sáng kiến lập pháp. Sáng kiến lập pháp có thể được bắt đầu từ rất nhiều nguồn khác nhau và Nghị viện các nước cũng không quy định hạn chế về nguồn của sáng kiến lập pháp. Nó có thể là bắt nguồn từ sự nghiên cứu, tìm hiểu của cá nhân các nghị sĩ, của các uỷ ban của Nghị viện (từ kết quả điều tra, giám sát của Nghị viện v..v), có thể từ kiến nghị của hành pháp (dạng thông điệp của Tổng thống ở các nước theo chính thể Tổng thống, từ sự phân tích chính sách của Chính phủ ở các Bộ trong chính thể đại nghị), từ thực tiễn xét xử của ngành tư pháp, hoặc cũng có thể từ các kiến nghị của cử tri v..v. Chẳng hạn, ở Canada ý tưởng về việc xây dựng các đạo luật có thể bắt nguồn từ:

- Công chúng (qua thư ngỏ, các kiến nghị, các cuộc thảo luận);

- Nội các;

- Các cơ quan công quyền;

- Các nghị sĩ (cả thượng nghị sĩ và hạ nghị sĩ);

-Toà án.(3)

Các ý tưởng lập pháp tại Quốc hội Thụy Điển bắt nguồn từ các kênh thông tin như từ các tổ chức nghề nghiệp, các nhóm lợi ích, các đảng chính trị, các bộ trong Chính phủ.

Pháp luật của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ cũng không hạn chế sự tham gia của các cử tri trong gửi các kiến nghị đến các nghị sĩ của mình để đề nghị xây dựng các đạo luật mới. Quyền kiến nghị này được bản Tu chính Hiến pháp lần thứ nhất đảm bảo. Quyền trình các dự án luật Mặc dù các sáng kiến lập pháp được bắt đầu từ rất nhiều nguồn khác nhau nhưng những chủ thể được quyền trình các dự án luật (sáng quyền lập pháp) ra trước Nghị viện để ban hành thành các đạo luật thì lại có một số hạn chế. Nhìn chung, các chủ thể có quyền này thường bao gồm: nghị sĩ, uỷ ban của Nghị viện, Chính phủ, nguyên thủ quốc gia. Ở một số nước, quyền này còn được trao thêm cho các chính quyền địa phương, cử tri, các cơ quan tư pháp, các cơ quan chính trị, các tổ chức kinh tế, xã hội v.v...

Việc xác định các chủ thể có sáng quyền lập pháp chịu ảnh hưởng nhiều từ mô hình chính thể của quốc gia đó. Đối với Nghị viện của các nước xây dựng theo mô hình đại nghị, điển hình như ở Anh, Nhật, Canada v.v.. thì thông thường quyền trình dự án luật được chia sẻ giữa Chính phủ, và các thành viên của Nghị viện.

5. Sáng quyền lập pháp ở mộ số quốc gia

Còn đối với mô hình cộng hoà Tổng thống, điển hình như ở Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, với việc đề cao tính độc lập của lập pháp đối với hành pháp thì sáng quyền lập pháp chỉ thuộc về nghị sĩ. Mặc dù vậy, cũng phải nói thêm rằng ở chính thể cộng hoà Tổng thống, mặc dù sáng quyền lập pháp chỉ thuộc về nghị sĩ nhưng bằng nhiều cách khác nhau cơ quan hành pháp vẫn có thể tác động đến những kiến nghị lập pháp thông qua thông điệp của Tổng thống gửi đến Nghị viện hoặc thông qua quyền trình dự án luật của những nghị sĩ trong cùng đảng với Tổng thống.

Trong nội bộ Nghị viện, ngoài các nghị sĩ, một số nước còn trao sáng quyền lập pháp cho các uỷ ban của Nghị viện (Barzil, Trung Quốc, Hungari…). Một số nước khác, quyền trình dự án luật cũng được trao cho các uỷ ban, đặc biệt ở một số nước chỉ trao cho một số uỷ ban phụ trách các lĩnh vực chuyên môn có tính chất đặc biệt, còn các uỷ ban khác lại không có quyền này. Các lĩnh vực đó có thể là về tài chính (như Uỷ ban Tài chính và Ngân hàng ở Phần Lan), hoặc về các vấn đề pháp lý cơ bản (như Uỷ ban xử lý các luật cơ bản ở Israel).

Ngược lại, một số nước lại quan niệm uỷ ban chỉ là cơ quan có thẩm quyền xem xét và đưa ra các kiến nghị sửa đổi mà không được quyền đưa ra các kiến nghị xây dựng luật mới. Mặc dù nghị sĩ và các uỷ ban của Nghị viện là những chủ thể truyền thống của sáng quyền lập pháp nhưng không phải nghị sĩ và các uỷ ban của Nghị viện có thể trình các dự án luật về tất cả các lĩnh vực. Đặc biệt, pháp luật của nhiều nước quy định quyền kiến nghị các dự án luật có liên quan đến việc tăng hoặc giảm thu, chi ngân sách quốc gia chỉ thuộc về Chính phủ. Ngoài ra, ở một số nước, để được đệ trình ra Nghị viện, các dự án luật có liên quan đến các khoản thu chi ngân sách quốc gia cũng phải được sự đồng ý của Chính phủ như ở Philippines, Nhật Bản v.v... (xem thêm phần về quy trình ngân sách). Ngoài Chính phủ và Nghị viện, một số nước còn trao sáng quyền lập pháp cho một số chủ thể khác.

Theo Hiến pháp của Liên Bang Nga năm 1993 thì Toà án tối cao liên bang, các Toà án tối cao của các nước cộng hoà cũng có quyền trình các dự án luật trong phạm vi thẩm quyền của mình. Cộng hoà Italia cũng là một ví dụ điển hình, Hiến pháp nước này tại Điều 71 ghi nhận quyền của các công dân trong việc trình dự án luật (dưới dạng các văn bản với các điều luật cụ thể) ra trước Nghị viện khi có đủ chữ ký của 50.000 cử tri. Thực ra, việc công nhận quyền của công dân trình dự án luật ra trước Nghị viện không trái với nguyên tắc chủ quyền thuộc về nhân dân mà nhiều bản Hiến pháp đã ghi nhận. Song, xuất phát từ tính hiệu quả trong hoạt động của Nghị viện nên nhiều nước đã hạn chế công dân trình dự án luật ra trước Nghị viện. Rõ ràng, những dự án luật của nhóm các công dân đệ trình bao giờ cũng sẽ làm mất nhiều thời gian của Nghị viện hơn so với các dự án của Chính phủ với quá trình chuẩn bị công phu của bộ máy hành chính đầy quyền lực. Hơn nữa, người dân cũng có thể sử dụng phương thức khác để tham gia vào hoạt động lập pháp bằng cách gửi các kiến nghị xây dựng pháp luật đến các nghị sĩ để họ trình ra trước Nghị viện. Thực tế cũng cho thấy mặc dù được ghi nhận nhưng ở nhiều nước những dự án luật do các công dân trình ra Nghị viện cũng rất hạn chế và kém hiệu quả.

Cũng xuất phát từ việc xem xét đến tính hiệu quả trong hoạt động lập pháp, Nghị viện một số nước còn đưa ra các quy định có tính sàng lọc các sáng kiến lập pháp được các nghị sĩ đệ trình. Cách thức này được thể hiện bằng quy định các kiến nghị xây dựng luật của nghị sĩ phải có được một số lượng nghị sĩ nhất định ủng hộ. Quy định này có thể tìm thấy ở Đức, Nhật Bản, Hàn Quốc v.v... Ngoài ra, quyền trình các dự án luật ra trước Nghị viện còn có một số hạn chế khác. Một số nước cho rằng Nghị viện không phải là cơ quan có tính liên tục (theo nhiệm kỳ Nghị viện) nên một dự luật được trình lên ở nhiệm kỳ này nhưng chưa được Nghị viện thông qua thì tới nhiệm kỳ khác, dự luật này lại phải bắt đầu trình lại từ đầu (như ở Đức, Philippines...). Một số nước như Italia, Kuwait… nếu một dự luật bị bác bỏ thì dự luật đó không được đệ trình lại trong cùng nhiệm kỳ của Nghị viện, hoặc trong một giới hạn thời gian nhất định.