Lập pháp là gì? Quyền lập pháp là gì? Vai trò lập pháp, lập hiến?

1. Quyền lập pháp là gì ?

Lập pháp là một trong ba chức năng của nhà nước, cùng với quyền hành pháp và quyền tư pháp hợp thành quyền lực nhà nước.

Lập pháp, hiểu theo nghĩa rộng, trong mối quan hệ với quyền lực nhà nước, bao gồm vừa làm hiến pháp và sửa đổi hiến pháp, vừa làm luật và sửa đổi luật, nhưng xét trong khuổn khổ, phạm vi của ngành luật hiến pháp, tức hiểu theo nghĩa hẹp thì quyển lập pháp chỉ bao gồm “làm luật và sửa đổi luật”, còn làm hiến pháp và sửa đổi hiến pháp thuộc quyền lập hiến.

Quyền lực nhà nước được tạo thành từ ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Việc phân tách quyền lực nhà nước thành ba quyền nói trên bắt nguồn từ học thuyết tam quyền phân lập mà cha đẻ của nó là John Locke. Học thuyết của ông sau đó được phát triển bởi nhà xã hội học và luật học người Pháp Montesquieu.

Một trong những bước tiến quan trọng trong nhận thức về tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta thời kỳ đổi mới là thừa nhận những hạt nhân hợp lý của thuyết tam quyền phân lập, theo đó mặc dù trong tổ chức bộ máy nhà nước không có sự phân chia và đối trọng giữa các nhánh quyền lực nhưng thừa nhận sự phân công và phối hợp trong việc thực hiện ba quyền ấy. Theo quy định tại Hiến pháp 2013 thì “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và quyền lập pháp”. Như vậy, quyền làm luật được trao cho Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, do toàn thể nhân dân bầu ra.

2. Cơ quan tiến hành lập pháp.

Tại Khoản 1 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có nhiệm vụ và quyền hạn “Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật”. Như vậy quyền lập pháp thuộc về Quốc hội và Quốc hội có thể ủy quyền cho cơ quan nhà nước khác thay mặt mình ban hành văn bản dưới luật để quản lý xã hội. Nội dung căn bản của quyền lập pháp chính là quyền đồng ý thông qua một chính sách hoặc một dự luật nào đó. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền thông qua dự án luật, tạo nên các quy tắc xử sự bắt buộc các chủ thể trong xã hội phải thực hiện.

Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định về Quốc hội như sau:

- Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

- Quốc hội làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số.

- Nhiệm kỳ của mỗi khóa Quốc hội là 05 năm, kể từ ngày khai mạc kỳ họp thứ nhất của Quốc hội khóa đó đến ngày khai mạc kỳ họp thứ nhất của Quốc hội khoá sau.

- Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị Quốc hội xem xét, quyết định việc làm Hiến pháp hoặc sửa đổi Hiến pháp.

- Quốc hội quyết định làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.

3. Quy định của pháp luật về quyền lập pháp

Điều 83 Hiến pháp năm 1992, quy định một cách chung các chức năng của Quốc hội, khi đề cập chức năng hàng đầu của Quốc hội là chức năng lập pháp, đã viết: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp”, nhưng khi quy định cụ thể bao giờ cũng phân biệt lập hiến với lập pháp và lập hiến là quyển năng riêng biệt không lẫn với quyền lập pháp chỉ bao gồm “làm luật và sửa đổi luật. Trong tinh thần đó, Hiến pháp đã quy định trình tự, thủ tục riêng cho “việc làm hiến pháp và sửa đổi hiến pháp, khác với trình tự, thủ tục làm luật và sửa đổi luật”. Xét theo hiệu lực pháp lý, hiến pháp và luật, tuy đều được Quốc hội thông qua nhưng có hiệu lực pháp lí khác nhau. Cũng vì vậy, không được đánh đồng lập pháp với lập hiến mà luôn luôn phải có sự phân biệt như hai quyền năng khác nhau của cơ quan đại biểu cao nhất, cơ quan cao nhất của quyền nhà nước.

Hiện nay, quy trình lập pháp ở nước ta đã được luật hóa bằng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Căn cứ theo trình tự thời gian ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể thấy quy trình lập pháp ở nước ta bao gồm hai giai đoạn chính, thứ nhất là lập và quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và thứ hai là chuẩn bị, xem xét và thông qua các dự án luật. Căn cứ vào chủ thể ban hành có thể chia quy trình lập pháp thành công đoạn Chính phủ và công đoạn Quốc hội. Công đoạn Chính phủ bao gồm các hoạt động đề xuất chương trình xây dựng pháp luật, phân tích chính sách và soạn thảo luật. Công đoạn Quốc hội thực hiện các hoạt động thẩm tra dự thảo luật, thảo luận, cho ý kiến và biểu quyết thông qua.

Công đoạn Chính phủ là công đoạn thiết kế luật, đòi hỏi nhiều thời gian, sức lực và tài lực. Nếu công đoạn này thực hiện tốt thì công đoạn Quốc hội sẽ diễn ra được nhanh chóng và kết quả là Quốc hội sẽ có nhiều thời gian để thực hiện hai chức năng quan trọng khác của mình, đó là chức năng giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Thời gian qua, Quốc hội nước ta áp dụng quy trình thông qua luật hai bước, theo đó mỗi đạo luật sẽ được xem xét tại hai kỳ họp Quốc hội, kỳ họp trước cho ý kiến và kỳ họp sau thông qua.

Quy trình lập pháp được tiến hành theo một trình tự, giai đoạn từ sáng kiến pháp luật, soạn thảo văn bản, trình dự án luật, thẩm tra, thảo luận, thông qua. Do đó soạn thảo luật chỉ là một công đoạn của hoạt động lập pháp mà không phải là yếu tố cấu thành quyền lập pháp. Hoạt động lập pháp được tiến hành một cách thường xuyên theo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả nhiệm kỳ của Quốc hội. Ở nước ta thì đa số các đạo luật đều do Chính phủ soạn thảo và trình lên Quốc hội do đó chủ thể lập pháp không nhất thiết là chủ thể soạn thảo luật. Tuy nhiên, dựa vào mối quan hệ giữa hai cơ quan là Quốc hội và Chính phủ thì Quốc hội chỉ ban hành luật dựa trên nhu cầu chính sách do Chính phủ báo cáo và thông qua chương trình làm việc của Chính phủ.

Căn cứ Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2020 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2021) thì nhìn chung quy trình lập pháp ở nước ta gồm hai bước: Lập, quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Chuẩn bị, xem xét và thông qua các dự án luật. Chính phủ sẽ tiến hành đề xuất chương trình xây dựng pháp luật, phân tích chính sách và soạn thảo luật. Tiếp theo, Quốc hội sẽ tiến hành thẩm tra dự thảo luật, thảo luận, cho ý kiến và thông qua. Tại Quốc hội thì mỗi đạo luật sẽ được cho ý kiến tại kỳ họp trước và thông qua tại kỳ họp sau.

4. Vai trò của lập pháp

Lập pháp giúp tạo ra những đạo luật điều chỉnh các mối quan hệ trong cuộc sống theo đường lối, quan điểm của Đảng, bảo đảm định hướng XHCN, dựa trên cơ sở tổng kết kinh nghiệm thực tiễn Việt Nam, có nghiên cứu tham khảo chọn lọc kinh nghiệm nước ngoài, nhưng không sao chép rập khuôn.

Trong những năm qua, Đảng ta luôn quan tâm lãnh đạo việc đẩy mạnh và nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp. Các nghị quyết của Đảng, đặc biệt là Nghị quyết 2 và Nghị quyết 8 của Ban chấp hành Trung ương khóa VII “về xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam” và các báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương trình Đại hội Đảng lần thứ VIII, IX, X, XI đã xác lập quan điểm cơ bản làm cơ sở quan trọng để đẩy mạnh hoạt động lập pháp của Quốc hội

5. Phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp.

Quyền lập hiến là quyền làm hiến pháp, sửa đổi hiến pháp. Quyền lập hiến được coi là “quyền nguyên thủy” so với các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, bởi vì quyền lập hiến phản ảnh chủ quyền tối cao của nhân dân, quy định các quy tắc cho các quyền này. Trên cơ sở của hiến pháp, các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp được tổ chức và vận hành. Xuất phát từ lý do đó, quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp được gọi là “các quyền phái sinh”. Trong khi đó, quyền lập pháp là quyền làm luật, xây dựng luật và ban hành những văn bản luật được áp dụng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội.

So sánh với quyền lập hiến, quyền lập pháp có một số điểm khác biệt như sau:

Thứ nhất, về chủ thể:

Theo Luật Hiến pháp thì quyền lập pháp thuộc về Quốc hội: Theo quy định tại Luật tổ chức Quốc hội, thì “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp”. Quyền lập pháp là thẩm quyền ban hành các quy phạm luật được thực hiện bằng hoạt động quyết định về luật của Quốc hội (nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật của Quốc hội) và Ủy quyền của Quốc hội cho Ủy ban thường vụ Quốc hội ra pháp lệnh (nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội). Các luật (pháp lệnh, nghị quyết) phải được xây dựng và ban hành theo quy trình lập pháp được quy định tại Luật ban hành quy phạm pháp luật và một số văn bản pháp luật khác có liên quan.

Trong khi đó, về lập pháp, theo Luật Hiến pháp thì quyền lập hiến thuộc về Quốc hội, quy định như vậy gây nhầm lẫn và khó hiểu cho người dân, Hiến pháp là đạo luật tối cao của nhà nước, nó thể hiện cho đa số ý chí của người dân, như vậy chủ thể của quyền lập hiến phải thuộc về nhân dân. Nếu quy định cơ quan lập hiến thuộc về Quốc hội đã mặc nhiên coi Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất, đứng trên cả Hiến pháp, khi đó Quốc hội vi hiến thì cơ quan nào sẽ đứng ra đảm bảo? Thế nhưng, Hiến pháp là đạo luật tối cao nó phân công nhiệm vụ chức năng của các cơ quan nhà nước nên nhân dân “ủy quyền” cho một trong những cơ quan nhà nước đại diện cho ý chí của người dân có thể là “Quốc hội” hay “Nghị viện”, lập hiến.

Thứ hai, về quy trình ban hành:

Sản phẩm của lập hiến là Hiến pháp còn sản phẩm của lập pháp là các đạo luật. Cụ thể, trong quy trình lập hiến thì quy trình xây dựng một đạo luật bao gồm rất nhiều giai đoạn khác nhau từ việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; soạn thảo; thẩm tra; Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến; lấy ý kiến nhân dân, ý kiến đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật; thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông qua cho đến khi Chủ tịch nước công bố luật. Tuy nhiên, có thể chia quy trình này ra làm các giai đoạn chủ yếu như sau: Lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Soạn thảo dự án luật; Thẩm tra dự án luật; Xem xét, thông qua luật; Công bố luật.

Về mặt nội dung, hoạt động lập pháp là hoạt động bao gồm nhiều giai đoạn mang tính liên tục, kế tiếp nhau từ việc tìm kiếm và phát hiện nhu cầu các quan hệ xã hội cần được điều chỉnh bằng pháp luật đến việc soạn thảo, thẩm tra, lấy ý kiến, thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông qua các dự án luật, công bố luật theo một trình tự, thủ tục được xác định. Ở mỗi giai đoạn nêu trên lại có nhiều thủ tục, hoạt động khác nhau với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau. Ví dụ như: Trong giai đoạn Lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có các hoạt động: đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh; Bộ tư pháp lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Chính phủ xem xét, thông qua dự kiến và trình Ủy ban thường vụ Quốc hội; Ủy ban Pháp luật phối hợp với Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thẩm tra dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình và đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội, cơ quan, tổ chức khác; Ủy ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và trình Quốc hội xem xét, thông qua.

Trong giai đoạn soạn thảo có các hoạt động thành lập Ban soạn thảo và phân công cơ quan chủ trì soạn thảo; tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án, dự thảo; đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có liên quan đến dự án, dự thảo; tổ chức lấy ý kiến về dự án, dự thảo; tổng hợp và nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý; thẩm định dự án luật; chỉnh lý, hoàn thiện dự án để trình Chính phủ.

Trên đây là tư vấn của chúng tôi. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại gọi ngay số: 1900.6162 để được giải đáp. Rất mong nhận được sự hợp tác! Trân trọng./.