Sự tham gia của các nhân tố phi nhà nước (Doanh nghiệp, tổ chức phi chính phủ...) vào quy trình tư pháp của WTO

1. Vai trò của các nhân tố phi nhà nước (Doanh nghiệp, các tổ chức phi chính phủ...)

Tất nhiên là các doanh nghiệp từ lâu đã rất tích cực trong việc định hình chính sách ngoại giao thương mại. Nhưng bắt đầu từ cuối thập niên 1980, và được tăng tốc suốt thập niên 1990, có ba nhóm hoạt động phi nhà nước mới đã trở nên rất năng động trong chính sách thương mại: các nhóm bảo vệ môi trường, các tổ chức nghiệp đoàn và phong trào chống toàn cầu hóa. Sự nổi lên gần như đồng thời của họ không phải là sự trùng hợp ngẫu nhiên. Những vấn đề mà mỗi nhóm nêu lên có thể được coi như là “sự tràn bờ” của công cuộc tự do hóa thương mại: những lợi ích liên quan tới thương mại của mỗi nhóm trong các nhóm này tăng lên rõ ràng khi các rào cản thương mại hạ xuống mức thấp nhất kể từ đầu thế kỷ XX. ở mức độ mà quyền lợi của người lao động trong các tổ chức công đoàn và những người bảo vệ môi trường được thể hiện trong WTO, họ được các quốc gia công nghiệp tiên tiến bênh vực.

Có sự khác nhau quan trọng giữa quyền lợi của các nhóm hoạt động phi nhà nước khác nhau này. Ví dụ, các nhà bảo vệ môi trường và các nghiệp đoàn nói chung thường đưa ra các đề nghị cụ thể cho công cuộc cải cách thủ tục và cải cách trọng yếu của WTO trong khi các nhà hoạt động chống toàn cầu hóa thường chống đối toàn bộ sự di chuyển tự do hơn của cả hàng hóa và tư bản. Hơn thế nữa, xét về bản chất, những vấn đề do các nhà hoạt động mối trường nêu lên có gốc rễ trong những vấn đề hợp tác toàn cầu, đòi hỏi các giải pháp mang tính quốc tế trong khi những vấn đề mà các tổ chức nghiệp đoàn đưa ra thì không cần thiết phải có những giải pháp quốc tế. Do đó sẽ rất hữu ích nếu xem xét riêng rẽ các mối quan tâm chủ yếu của từng nhóm và mức độ mà hiện nay WTO xử lý những mối quan tâm này, sau đó sẽ xem xét những lời than phiền có tính thủ tục của các nhóm. Nhưng trước khi tìm hiểu các nhà hoạt động mới này, nhất thiết phải nhìn lại vai trò của doanh nghiệp.

2. Sự tham gia của các nhân tố phi nhà nước vào quy trình tư pháp của WTO

Việc một quốc gia có khởi kiện đòi giải quyết tranh chấp ở WTO hay không có thể là một quyết định vận động hành lang cao độ - một ví dụ ở Hoa Kỳ là quyết định năm 2003 khởi kiện các hành vi của châu Âu liên quan tới thực phẩm biến đổi gen - một hành vi mà các nhóm lợi ích về kỹ thuật sinh học và nông nghiệp Mỹ tìm kiếm từ lâu. Một khi vụ kiện đã bắt đầu thì sự tham gia trực tiếp của các doanh nghiệp và các tổ chức phi chính phủ trong tiến trình xét xử của WTO sẽ bị hạn chế hơn rất nhiều.

Mặc dù các doanh nghiệp có thể than phiền về các quyết định cụ thể nào đó, chính các NGO mới là những người phê phán mạnh mẽ nhất quy trình quyết định của ủy ban giải quyết tranh chấp thuộc WTO. Họ nhìn ủy ban như là một tổ chức bí mật và do các chuyên gia thống trị hơn là một quy trình cởi mở và có sự tham gia rộng rãi. Thật vậy, sự phê phán của họ có thể phản ánh một xu hướng trong các quy trình điều hành trong nước và quy mô khu vực ở cả Hoa Kỳ và châu Âu. Trong quá khứ, các quyết định điều hành nội địa được ủy thác cho các cơ quan chuyên ngành với kỳ vọng rằng các chuyên gia sẽ đưa ra một quyết định, sau khi nghe một vụ điều trần (ít ra là ở Hoa Kỳ) nhưng dựa chủ yếu vào kinh nghiệm của chính họ. Ngày nay những vấn đề này đang được ủy quyền cho các cơ quan đại diện với mong muốn rằng quá trình hình thành quyết định sẽ bao gồm cả sự tham gia của tất cả các bên liên quan, kể cả các doanh nghiệp và các tổ chức phi chính phủ. Các cơ quan chuyên môn có thể ban hành một quyết định phá vỡ một sự bế tắc song ưu tiên hơn cho việc thương thuyết. Chuyên môn đang được thay thế dần bởi quyền đại diện và sự thương thảo, về nhiều phương diện quan trọng các ủy ban giải quyết tranh chấp của WTO thực hiện một chức năng xét xử khác hẳn chức năng của các cơ quan đại diện trong nước vốn là những cơ quan hành chính hoặc tư pháp. Dù sao đi nữa, một số người vẫn than phiền rằng các ủy ban này hoạt động theo một thể thức nặng về chuyên môn, các quyết định được đưa ra bởi các chuyên gia thương mại - những người có khả năng tham vấn các chuyên gia khoa học như trong trường hợp thịt bò có hoóc môn tăng trưởng. Và vụ kiện đó đã đóng lại. Trong, khi vụ kiện này đang được giải quyết thì quy trình này tỏ ra tương đồng với một mô hình điều tiết theo hướng chuyên gia kiểu cũ.

3. Tham gia vào quy trình tư pháp dễ dàng hơn là tham gia vào quá trình lập pháp

Các nhân tố tác động đến sự thay đổi thì khác nhau trong văn cảnh tố tụng so với văn cảnh lập pháp: có nhiều lý do hợp lý hơn để ưu ái cho sự tham gia của bên ngoài vào tiến trình xét xử. Trước tiên, vai trò của thông tin là khác nhau. Thông tin là điều cốt yếu để hoạt động của các chức năng thực thi và giải quyết tranh chấp diễn ra theo cách phù hợp. Các tổ chức phi chính phủ có thể đưa ra cách tiếp cận “báo động” trong việc phát ra thông tin cho tiến trình dàn xếp tranh chấp, bổ sung cho cách tiếp cận “cảnh sát kiểm soát” mà nhà nước là trung tâm (McCubbins và Schwartz 1984; Raustiala 2002). Các tổ chức phi chính phủ có thể tốt hơn tổ chức nhà nước trong việc phát ra một số loại hình thông tin nào đó. Hai là, thông tin do các NGO tổ chức phát ra nhằm làm sáng tỏ một sự thông đồng tiềm tàng nào đó thường ít gây vấn đề cho quy trình xét xử, vì quy trình này diễn ra sau khi các cuộc dàn xếp chính trị về lập pháp đã hoàn tất. Ba là, mặc dù hệ thống giải quyết tranh chấp của GATT được hưởng lợi từ tính kín đáo, trong đó cho phép các nhà thương thuyết và các luật sư được đề xuất một cách thẳng thắn tới các thành viên ủy ban giải quyết những giải pháp mà về mặt chính trị là có thể chấp nhận được song về mặt pháp lý chưa chắc đã vững mạnh hoặc tao nhã, thì quy trình giải quyết tranh chấp của WTO sẽ hợp pháp hóa, và các trường hợp này được biện hộ sâu sắc tới mức cho rằng tính chính xác về pháp lý và tính vững chắc là trung tâm và các chức năng chính trị vốn được tính kín đáo phục vụ thì này ít có liên quan hơn (Roh 2002). Vì những lý do này, và bởi vì những tác động hợp pháp của sự gia tăng tính minh bạch, các nhà thương thuyết của Hoa Kỳ và EC đã ủng hộ sự gia tăng có kiểm soát tính minh bạch trong quy trình xét xử của WTO.

4. Sự tham gia của các nhân tố phi nhà nước vào quy trình tư pháp vẫn giúp WTO giữ được tính kín đáo

Dù sao đi nữa nhiều phần của quy trình giải quyết tranh chấp vẫn được hưởng lợi nhờ tính kín đáo. Trong các cuộc tư vấn lẫn nhau giữa các thành viên, việc giữ bí mật cũng có một giá trị là giúp cho các bên có thể tự do suy ngẫm và xem xét nhiều phương án giải quyết khác nhau mà không lo ngại rằng những giải pháp mới phôi thai này sẽ bị rò rỉ ra ngoài, hoặc chỉ tiết lộ cho công chúng một phần nhỏ theo cách thức nhấn mạnh vào những thiếu sót của giải pháp. Hơn thế nữa cho tới nay những cuộc thảo luận giải quyết tranh chấp đều có liên quan tới một loạt các giải pháp trọn gói cho nên tính minh bạch sẽ khiến cho các cuộc thương thảo giải quyết này rơi vào những rủi ro là bị phản đối ngay trước khi hình thành và sáng tỏ như trường hợp rủi ro từng tồn tại đối với quy trình lập pháp.

Trong suốt giai đoạn kiện tụng chính thức, hạn chế sự minh bạch cũng là việc có giá trị. Tính chất có thể chấp nhận được về chính trị quốc gia đối với các quyết định giải quyết tranh chấp sẽ được nâng cao tới mức mà những người tranh luận của nước thành viên còn có nơi để giao tiếp với các thành viên của ủy ban giải quyết và Cơ quan Phúc thẩm mà không có sự hiện diện của các nhà hoạt động phi nhà nước. Ví dụ các nhà tranh luận của nước thành viên trong quá khứ đã từng đề nghị các nhân viên ủy ban giải quyết và Cơ quan Phúc thẩm những công thức pháp lý thay thế có thể được nền chính trị quốc nội chấp nhận dễ dàng hơn. Tương tự như vậy, việc các NGO ngăn trở lập trường của các chính phủ mạnh thì tỏ ra không hữu ích và phá hoại về mặt chính trị trong bối cảnh lập pháp, những cuộc ngăn trở cũng sẽ phá hoại và phản tác dụng về chính trị trong bối cảnh xét xử.

5. WTO và lợi ích từ việc các tổ chức phi chính phủ tham gia vào quy trình giải quyết tranh chấp

WTO đã nắm lấy một sự cách tân về thể chế sản sinh ra những lợi ích từ việc các tổ chức phi chính phủ tham gia tích cực hơn vào quy trình giải quyết tranh chấp mà không làm suy giảm tính kín đáo ở những bối cảnh mà tính kín đáo có vai trò quan trọng. Quyền hạn của một ủy ban giải quyết tranh chấp trong việc xem xét trường hợp những người có quyền lợi hoặc nghĩa vụ liên quan (amicus curiae) mà các NGO đề xuất, mà quyền này được thiết lập trong quyết định của Cơ quan Phúc thẩm trong vụ Hoa Kỳ - Tôm-Rùa tạo ra một con đường song hành với những thông tin quan trọng, những ý tưởng mà các NGO ấy đã đệ trình lên các ủy ban và Cơ quan Phúc thẩm. Quyết định đó nói rõ ràng các ủy ban có thể (nhưng không nhất thiết phải) chấp nhận những yêu cầu về quyền lợi và nghĩa vụ hên quan, cung cấp một lối thoát cho các ủy ban trong việc từ chối những khiếu kiện về quyền lợi và nghĩa vụ hên quan hoặc những lập luận có tính chất nhạy cảm về chính trị, chẳng hạn như nỗ lực của các NGO trong việc ngăn cản lập trường của các chính phú mà họ không thích.