Ủy quyền lập pháp theo pháp luật CHLB Đức

1. Tổng quan về hệ thống pháp luật Đức

Hệ thống pháp luật Đức là hệ thống pháp luật liên bang, mỗi bang có một nghị viện riêng, có thẩm quyền lập pháp.

Bộ luật dân sự Đức là bộ luật điển hình hay còn gọi là bộ luật của các giáo sư, vì nó được các giáo sư trong các trường đại học ở Đức soạn thảo, gồm 2400 đoạn, 5 quyển (phần chung, nghĩa vụ, các quyền tài sản và quyền sở hữu, luật gia đình, luật thừa kế), nội dung có tham vọng điều chỉnh nhiều vấn đề. Đức cũng có Bộ luật thương mại riêng.

Hệ thống Toà án của Đức gồm toà Hiến pháp, toà án bang (16 bang) và toà án liên bang (6 toà án) và toà khu vực, những vụ việc dân sự thì được xét xử ở cấp khu vực, phúc thẩm ở cấp bang và chung thẩm ở cấp liên bang; đối với những vụ việc nghiêm trọng thì xét xử cấp bang và phúc thẩm, chung thẩm cấp liên bang. Toà án Hiến pháp giải quyết các vấn đề liên quan đến hiến pháp, tranh chấp giữa liên bang và bang hoặc các bang với nhau. Đối với toà liên bang bao gồm các toà như: toà thuế, các vấn đề xã hội, các vấn đề lao động, các vấn đề hành chính và các vấn đề chung. Toà án bang được tổ chức như các toà án của liên bang; Toà khu vực xét xử các lĩnh vực xã hội, lao động, hành chính dân sự, hình sự, thương mại được tách ra từ toà xét xử các vấn đề chung của toà bang.

Việc đào tạo luật và nghề luật của Đức cũng có nét đặc trưng riêng, nhìn chung ở Đức không có mô hình đào tạo nghề luật như ở Pháp, bậc đại học kéo dài 4 năm và kết thúc bằng kỳ thi quốc gia thứ nhất, sau khi có chứng chỉ phải có tiếp 3 năm thực tập, trong 3 năm thực tập phải có 1,5 năm học kỹ năng (chuẩn bị hồ sơ, tiếp xúc với khách hàng, tranh tụng…), nửa năm thực tập tại toà án, nửa năm thực tập tại văn phòng luật sư và nửa năm dành cho việc thi quốc gia lần 2. Người tốt nghiệp sau kỳ thi quốc gia lần 2 mới có bằng chính thức, người muốn trở thành luật sư không phải học để lấy bằng luật sư và người muốn trở thành thẩm phán thi xong ra thực tập có thể được bổ nhiệm không phải học như ở Pháp. Nghề luật sư ở Đức được coi là nghề phục vụ công lý không giống như ở Pháp là một nghề tự do phục vụ cho khách hàng, có thoả thuận thù lao với khách hàng, còn ở Đức thì không được tự ý thoả thuận, luật sư chỉ được lấy thù lao theo qui định. Luật sư có thể chuyên sâu vào một lĩnh vực nếu đã có chứng chỉ chuyên ngành, đã hành nghề 2 năm và chỉ được chuyên sâu tối đa 5/ 5 lĩnh vực.

2. Sự phân chia quyền lực Nhà nước

Ở Đức, sự phân chia quyền lực theo chiều ngang được thực hiện trên cơ sở Điều 20 của Đạo luật cơ bản. Về phương diện khoa học, quyền lập pháp thường được hiểu là quyền lực, trên cơ sở đó các tổ chức nhất định được trao cho quyền làm luật. Trong một nền dân chủ đại diện, quyền lập pháp được trao cho Quốc hội. Nhiệm vụ quan trọng nhất của nó là tư vấn, ban hành các đạo luật và kiểm tra quyền hành pháp. Bên cạnh các hoạt động này, thuộc vào lĩnh vực nhiệm vụ của quyền lập pháp là các quyết định về ngân sách liên bang, chiếm đóng quân sự ở nước ngoài, bầu cử Thủ tướng. Ở cấp liên bang, quyền lập pháp được thực hiện bởi Quốc hội liên bang, quyền lập pháp được đại diện bởi các Quốc hội của các bang tương ứng. Ở cấp xã không tồn tại quyền lập pháp.

Nhánh đạo luật hiện hành quyền lực thứ hai là quyền hành pháp. Quyền hành pháp là quyền lực thực thi các danh nghĩa của Nhà nước. Quyền hành pháp bao gồm cả sự cai trị và sự quản lý. Ở Đức, tính vào cấu trúc nhân sự của quyền hành pháp là tất cả các công chức liên bang, công chức bang và công chức xã. Khác với ở ViệtNam, ở Đức viện kiểm sát được xếp vào nhóm cơ quan hành pháp.

Ở Đức, xuất phát từ sự phân chia quyền lực ba bên mang tính cổ điển, khái niệm quyền tư pháp diễn tả quyền lực thứ ba hoặc quyền tài phán, tồn tại bên cạnh quyền lập pháp và quyền hành pháp. Quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp được phân chia cho ba cơ quan nhà nước khác nhau là Quốc hội, Chính phủ, và tòa án với các thẩm phán độc lập. Giống như các nền dân chủ nghị viện khác, hình thức cổ điển của sự phân chia quyền lực này chỉ còn tồn tại trong một cách thức đã có sự thay đổi. Quyền tư pháp kiểm soát sự tuân thủ pháp luật, duy trì, cụ thể hóa và phát triển của pháp luật. Quyền tư pháp được trao cho các tòa án và thẩm phán, các tổ chức và công chức có thẩm quyền tài phán hoạt động trên danh nghĩa của Nhà nước. Các tòa án độc lập với Chính phủ và hoạt động độc lập theo Hiến pháp và chỉ tuân theo pháp luật chứ không theo các chỉ thị (Điều 97 Đạo luật cơ bản). Quyền tư pháp được thực hiện bởi Tòa án hiến pháp liên bang, các tòa án liên bang và các tòa án của các bang. Tòa án hiến pháp liên bang được xem như thiết chế tư pháp cao nhất. Cơ quan này có thẩm quyền kiểm tra sự tuân thủ các đạo luật và xác định liệu các đạo luật có mâu thuẫn với hiến pháp hay không. Tòa án hiến pháp có thể ngăn chặn Thủ tướng (một bộ phận của quyền hành pháp) và Quốc hội (một phần của quyền lập pháp) nếu như các thiết chế này làm hoặc quyết định điều gì đó trái với hiến pháp. Sự phân chia quyền lực ở Đức được tiến hành theo Điều 20 của Đạo luật cơ bản. Sự phân chia này không quá khắt khe và có thể chuyển giao cho nhánh quyền lực khác. Chẳng hạn, Quốc hội liên bang lựa chọn Thủ tướng; tòa án có nghĩa vụ cấp đăng ký, như cấp đăng ký thương mại. Ở Đức, do quyền tư pháp có vị trí rất mạnh làm cho không gian hành động của sự thể hiện mang tính chính trị bị giới hạn trong phạm vi đáng kể. Một mặt điều này được ủng hộ như là "sự kiềm chế" của quyền thể hiện của đa số trong Quốc hội và quyền hành pháp, nhưng mặt khác, theo nhìn nhận của một số người thì sự thống trị của quyền tư pháp đối với quyền lập pháp và quyền hành pháp có thể được nhìn nhận như là tiêu cực, bởi nó tạo ra Nhà nước tư pháp. 

3. Ủy quyền lập pháp cho hành pháp

Theo quy định tại Điều 80 của Hiến pháp liên bang, cơ quan lập pháp (Nghị viện liên bang) có thể ủy quyền cho cơ quan hành pháp ban hành các sắc luật (nghị định - Rechtsverordnung) nhằm bổ sung và thực hiện một đạo luật gốc. Điều đó là có ý nghĩa ví dụ như để có thể giảm thiểu các quy định chi tiết trong các đạo luật hoặc có thể làm cho các quy định pháp luật thích hợp với những thay đổi nhanh và có thể nhìn thấy trước. Các đòi hỏi về mặt pháp luật hiến pháp đối với quy phạm ủy quyền và sắc luật được quy định rõ tại Điều 80 của Hiến pháp liên bang. Nguyên tắc nghị viện quy định (Parlamentsvorbehalt) được rút ra từ nguyên tắc nhà nước pháp quyền và nguyên tắc dân chủ, đòi hỏi cơ quan lập pháp phải tự mình ban hành những quyết định quan trọng trong các lĩnh vực cơ bản, nhất là trong lĩnh vực thực hiện các quyền cơ bản. 

Trường hợp việc ủy quyền ban hành sắc luật đã được ban hành thì cơ quan lập pháp có thể tiếp tục quy định để điều chỉnh lĩnh vực đó, nhưng chỉ được điều chỉnh bởi luật (đạo luật do nghị viện liên bang ban hành). Pháp luật không cho phép cơ quan lập pháp tự mình ban hành các sắc luật đầy đủ (“bê tông hóa” hoạt động của hành pháp). Việc đặt tên cho loại văn bản này là “sắc luật” có lẽ sẽ gây ra sự nhầm lẫn, vì cách gọi này là không phù hợp với đặc tính pháp lý của nó. Ngoài ra, đối với “các sắc luật” được tạo ra như vậy luôn tiềm ẩn nguy cơ là từng quy định vượt ra ngoài cơ sở đã được ủy quyền. Vì vậy, về nguyên tắc, các đạo luật khoác lên chiếc áo sắc luật là không được phép trong các dự thảo luật do Chính phủ liên bang trình.  

Theo quy định tại câu 1 khoản 1 Điều 80 của Hiến pháp liên bang, chủ thể được ủy quyền ban hành sắc luật có thể là Chính phủ liên bang, một Bộ trưởng liên bang hoặc các Chính phủ tiểu bang. Bộ trưởng liên bang ở đây được hiểu là cơ quan hành chính tối cao liên bang, không phải là cá nhân lãnh đạo cơ quan này. Vì vậy, trong quy phạm ủy quyền, Bộ liên bang hữu quan được xác định là chủ thể được ủy quyền.  

Chủ thể được ủy quyền lập pháp để ban hành sắc luật cũng có thể là nhiều Bộ liên bang, nếu các Bộ liên bang cần phải được ủy quyền để ban hành sắc luật chung. Sắc luật chung của nhiều Chính phủ tiểu bang, của các Chính phủ tiểu bang và Chính phủ liên bang hoặc của các Chính phủ tiểu bang và các Bộ liên bang là không hợp pháp.

Trong quy phạm ủy quyền lập pháp cần phải có thông tin đầy đủ về các Bộ liên bang được ủy quyền. Kinh nghiệm cho thấy, không nên chỉ có một lần thông tin đầy đủ về Bộ liên bang có thẩm quyền trong quy phạm ủy quyền hoặc trong một điều khoản khác của đạo luật và còn tại các quy phạm ủy quyền khác thì chỉ nêu “Bộ liên bang”. Bởi điều đó sẽ làm cho các quy phạm ủy quyền trở nên không đầy đủ do các quy phạm này sau đó luôn phải trích dẫn cùng với văn bản mà văn bản này cần chứa đựng tên gọi đầy đủ của chủ thể được ủy quyền lập pháp.

4. Các yêu cầu đặt ra đối với việc xây dựng quy phạm ủy quyền lập pháp

Thứ nhất: Khi trình bày các quy phạm ủy quyền phải quan tâm đến yêu cầu về tính xác định theo quy định tại câu 2 khoản 1 Điều 80 của Hiến pháp liên bang. Theo đó, nội dung, mục đích và phạm vi được ủy quyền để ban hành sắc luật phải được xác định trong đạo luật.

Các yêu cầu về tính xác định của quy phạm ủy quyền phụ thuộc vào đối tượng điều chỉnh và mức độ can thiệp vào các quyền cơ bản trong từng trường hợp cụ thể. Đối với các quy định tạo gánh nặng cho công dân và liên quan đến phạm vi bảo vệ của các quyền cơ bản thì phải đặt ra các yêu cầu cao đặc biệt. Điều đó phải được áp dụng trước hết đối với pháp luật về thuế và đối với các trường hợp mà ở đó được ủy quyền lập pháp để ban hành các văn bản pháp luật về hình sự và hình phạt tiền bổ sung.  

Quy phạm ủy quyền cần được xây dựng sao cho có thể nhận biết trước là sắc luật dự kiến được ban hành sẽ được áp dụng trong các trường hợp nào, với mục đích nào và có thể có nội dung nào. Quy phạm ủy quyền càng được xây dựng thận trọng thì càng phát sinh ít khó khăn, nếu sắc luật này phải được xây dựng sau đó.

Quy phạm ủy quyền phải xây dựng sao cho người ta có thể trực tiếp nhận biết được tất cả các nội dung, mục đích và phạm vi ủy quyền lập pháp. Quy phạm ủy quyền không được xây dựng theo hướng viện dẫn vào quy phạm ủy quyền khác đang còn hiệu lực để tránh các khó khăn phát sinh khi soạn thảo công thức mở đầu (phần mở đầu) của văn bản sắc luật. Trước khi các quy phạm ủy quyền mới độc lập được thiết lập thì phải kiểm tra xem quy phạm ủy quyền ban hành sắc luật được dự kiến có quan hệ thế nào với các quy phạm ủy quyền lập pháp để ban hành sắc luật đang còn hiệu lực.

Trong mọi trường hợp, quy phạm ủy quyền phải chứa từ “sắc luật” (Rechtsverordnung). Hơn nữa, nội dung của điều khoản cần phải cho biết rằng điều khoản đó chứa đựng quy định về ủy quyền lập pháp để ban hành sắc luật (ví dụ như ủy quyền để ban hành sắc luật “Verordnungsermächtigung”).

Thứ hai: Khi xây dựng quy phạm ủy quyền thì cần phải làm rõ là liệu chủ thể được ủy quyền có nghĩa vụ hay có quyền lựa chọn trong việc ban hành sắc luật?

Nếu việc ban hành sắc luật cần được quy định trao cho chủ thể được ủy quyền lập pháp có phạm vi thẩm quyền lựa chọn thì cần phải thể hiện rõ điều này trong quy phạm ủy quyền. Trường hợp chủ thể được ủy quyền lập pháp không được trao thẩm quyền lựa chọn, có nghĩa là chỉ có nghĩa vụ ban hành sắc luật thì quy phạm ủy quyền cũng phải thể hiện rõ điều đó theo hướng bắt buộc ban hành sắc luật.

5. Chủ thể được ủy quyền lập pháp có thể ủy quyền tiếp

Theo quy định tại câu 4 khoản 1 Điều 80 của Hiến pháp liên bang, quy phạm ủy quyền có thể được thiết kế theo hướng cho phép các chủ thể được ủy quyền lập pháp có thể ban hành sắc luật để ủy quyền tiếp. Thông qua ủy quyền tiếp, việc ủy quyền lập pháp để ban hành sắc luật cũng có thể được trao cho các chủ thể khác các chủ thể được nêu tại câu 1 khoản 1 Điều 80 của Hiến pháp liên bang, ví dụ như từng Bộ tiểu bang, các cơ quan hành chính khác của Liên bang hoặc các tổ chức liên bang. Việc ủy quyền tiếp như vậy cần được nêu cụ thể trong quy phạm ủy quyền. Trong đạo luật thì luôn phải nêu cơ quan hay tổ chức là chủ thể được nhận ủy quyền tiếp và không phải là cá nhân lãnh đạo cơ quan hoặc lãnh đạo tổ chức này.

Việc ủy quyền tiếp phải phù hợp với mục đích ủy quyền, nếu vụ việc cần phải được điều chỉnh có sự khác nhau giữa các vùng hoặc đòi hỏi các kiến thức chuyên môn sâu. Các vụ việc như vậy có thể được cơ quan hành chính gần cơ sở hơn hoặc đối mặt với vấn đề pháp lý lâu dài hơn quy định để việc quy định sẽ đơn giản hơn, nhanh hơn và trúng hơn do cơ quan này quen thuộc hơn với các đặc thù khu vực hoặc chuyên môn. Ví dụ như “Bộ Kinh tế và Công nghệ liên bang được ủy quyền ban hành sắc luật mà sắc luật này cần thiết phải có sự đồng ý của Hội đồng liên bang, sau khi thống nhất ý kiến với Bộ Tài chính liên bang, để quy định cụ thể về việc định ra mức đóng góp... Bộ Kinh tế và Công nghệ liên bang có thể ủy quyền dưới hình thức sắc luật theo quy định tại câu 1 cho Cơ quan mạng liên bang với điều kiện bảo đảm thực hiện quy định về thống nhất ý kiến ...” (Khoản 4, Điều 144 Luật Viễn thông Đức). 

Nếu quy phạm ủy quyền cho phép ủy quyền tiếp thì cơ quan được ủy quyền không có nghĩa vụ tiến hành ủy quyền tiếp. Kể cả nếu cơ quan được ủy quyền đã ủy quyền tiếp cho một chủ thể khác để ban hành sắc luật thì cơ quan này vẫn có thẩm quyền tự mình ban hành sắc luật căn cứ vào quy phạm ủy quyền ban đầu cho cơ quan này.

Qua việc ủy quyền tiếp, cơ quan được ủy quyền chỉ có thể làm thay đổi chủ thể được ủy quyền lập pháp. Các yêu cầu về việc bắt buộc phải có sự đồng ý và các quyền tham gia được ghi nhận trong quy phạm ủy quyền lập pháp để ban hành sắc luật là không có sự thay đổi.

Nếu trong quy phạm ủy quyền của đạo luật không có quy định khác thì cơ quan được ủy quyền cũng có thể thông qua việc ban hành sắc luật để ủy quyền tiếp nhằm thực hiện thẩm quyền ban hành sắc luật mà cơ quan này được ủy quyền. Như vậy, việc ủy quyền tiếp trở nên có thể.

6. Các quyền tham gia trong việc ban hành sắc luật

Trong quy phạm ủy quyền, ngoài các yêu cầu của pháp luật hiến pháp, có thể bổ sung thêm các quy định về quy trình ban hành sắc luật, nhất là việc quy định trao các quyền tham gia cho các chủ thể khác. Các hình thức tham gia có thể như từ quyền đơn thuần là được lắng nghe ý kiến đến các quy định về tham vấn và thống nhất ý kiến cũng như các quy định bắt buộc phải có sự đồng ý. Các quyền tham gia mà không phải là quyền tham gia quyết định, ví dụ như quyền được lắng nghe ý kiến thì bên cạnh việc trao cho các cơ quan nhà nước, còn có thể được trao cho các chủ thể tư nhân. Việc vi phạm các quyền tham gia đã được quy định có thể dẫn đến sự vô hiệu của sắc luật.

Việc tham gia của chủ thể thứ ba vào việc ban hành sắc luật mang ý nghĩa nhằm sử dụng ưu thế gần cơ sở hơn, vụ việc đặc biệt hoặc các kinh nghiệm đặc biệt cho hoạt động lập pháp. Tuy nhiên, thông qua các quyền tham gia của chủ thể thứ ba thì quy trình ban hành sắc luật có thể trở nên tẻ nhạt và dễ bị lỗi.

Vì vậy, trước khi trao các quyền tham gia vào việc ban hành sắc luật, cần phải luôn thận trọng kiểm tra xem liệu việc trao các quyền này xuất phát từ các lý do đặc biệt đối với sắc luật sẽ được ban hành là cần thiết hay không. 

Trường hợp các quyền tham gia cần phải được quy định cho chủ thể thứ ba thì trong quy phạm ủy quyền, cơ quan tham gia vào việc ban hành sắc luật phải được nêu rõ tên và quy định rõ cách thức tham gia của chủ thể này. Khi quy định về việc tham gia, cơ quan lập pháp không được phép dừng lại ở việc quy định trao cho chủ thể ban hành sắc luật có quyền quyết định về công đoạn và phạm vi tham gia của cơ quan này trong việc ban hành sắc luật.

>> Tham khảo: Mẫu giấy ủy quyền cá nhân, ủy quyền doanh nghiệp