Vấn đề pháp lý đặt ra đối với cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính và giải pháp

Khách hàng: Kính thưa Luật sư, tôi muốn biết về một số vấn đề pháp lý đặt ra đối với cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính còn có những vấn đề gì bất cập? Qua đó cần có đề xuất gì phù hợp?

Cảm ơn!

Trả lời:

1. Mở đầu vấn đề

Giai đoạn năm 2006 - 2008, mặc dù, cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính đã được xem xét, chỉnh sửa hai lần vào năm 2004 và năm 2005 nhưng pháp luật về khiếu nại hành chính cũng đang bộc lộ rất nhiều vấn đề bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, vì vậy cần phải nghiên cứu sâu sắc để xây dựng một cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hữu hiệu. Có thể chỉ ra một số vấn đề về pháp lý còn mâu thuẫn, bất cập và không phù hợp, cụ thể ta sẽ nghiên cứu về mâu thuẫn, bất cập và không phù hợp ở dưới những mục sau.

2. Tính bao quát của Luật khiếu nại, tố cáo

Mặc dù, Luật Khiếu nại tố cáo của năm 1998 được ban hành và sau đó được sửa đổi, bổ sung 2 lần vào năm 2004, năm 2005, nhưng vẫn còn một số lĩnh vực có khiếu nại hành chính chưa được đề cập đến như lĩnh vực tư pháp (quyết định tố tụng, hành vi tố tụng của những người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng.) Vậy nếu coi luật khiếu nại tố cáo là luật cơ bản về khiếu nại, tố cáo, làm cơ sở để giải quyết tất cả các khiếu nại, tố cáo trong các lĩnh vực của đời sống, thì nó phải là luật khung, được quy định chung và áp dụng khả thi trong tất cả các lĩnh vực.

Tuy nhiên, hiện nay có nhiều văn bản pháp luật lại xây dựng một chương hoặc một điều riêng quy định về khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực mà luật đó điều chỉnh.

Ví dụ như Luật Phòng chống tham nhũng; Luật Trợ giúp pháp lý; Pháp lệnh Bưu chính viễn thông; Pháp lệnh Thuế xuất nhập khẩu; Bộ luật Tố tụng hình sự; Luật Đất đai; Luật Quản lý thuế; Luật Bảo hiểm xã hội... Thực tiễn cho thấy mỗi lĩnh vực quản lý hành chính có những đặc điểm riêng, đòi hỏi trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính khác nhau. Do đó Luật Khiếu nại, tố cáo vẫn không bao quát được với tất cả các trường hợp khiếu nại hành chính.

3. Tính khách quan của cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính

Theo pháp luật về khiếu nại, tố cáo thì người khiếu nại phải gửi đơn đến cơ quan hành chính đã ban hành quyết định hành chính. Như vậy, cơ quan hành chính vừa là bên bị khiếu nại, vừa là bên giải quyết khiếu nại. Quy định này, chưa bảo đảm tính khách quan trong giải quyết khiếu nại hành chính.

Lâu nay ta vẫn lập luận rằng, người ban hành các quyết định hành chính được quyền xem xét lại quyết định của mình một lần trước khi cấp cao hơn xem xét quyết định đó và nếu phát hiện sai có quyền sửa sai nhưng thực tế việc phát hiện sai và sửa sai chiếm tỷ lệ rất khiêm tôn; thậm chí có trường hợp biết sai vẫn ban hành quyết định bác bỏ khiếu nại của công dân để đùn đẩy lên cấp cao hơn xem xét, giải quyết.

Tuy nhiên, hầu như không có vụ nào mà người có thẩm quyền giải quyết sai lại bị xử lý kỷ luật hành chính hoặc phải bồi thường cho dân những thiệt hại do quyết định sai đó gây ra. Do đó, không nên để tồn tại cơ chế giải quyết khiếu nại này.

4. Về thẩm quyền của cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính

Liên quan đến thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước trong giải quyết khiếu nại tố cáo cũng còn nhiều điểm chưa rõ, còn nhiều chủ thể có thẩm quyền giải quyết như Chánh thanh tra (xác minh, kết luận, kiến nghị), thủ trưởng cơ quan hành chính (có quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại.) Thực tế có những trường hợp giữa thủ trưởng cơ quan thanh tra và thủ trưởng cơ quan hành chính có ý kiến khác nhau về một vụ việc, dẫn đến những khó khăn cho việc giải quyết.

Luật Khiếu nại, tố cáo quy định trách nhiệm của các cơ quan chuyên môn trong việc giúp thủ trưởng cùng cấp trong công tác giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, chưa quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan chuyên môn trong việc giúp thủ trưởng cơ quan cùng cấp thanh tra, xác minh và kiến nghị biện pháp giải quyết. Theo quy định việc thanh tra, xác minh chủ yếu do các cơ quan thanh tra thực hiện. Tuy nhiên, trong thực tế nhiều vụ việc khiếu nại phức tạp nếu các cơ quan thanh tra, xác minh kỹ lưỡng giúp người có thẩm quyền giải quyết thì việc giải quyết sẽ nhanh chóng, chính xác và hiệu quả.

5. Giải quyết khiếu nại không có điểm dừng

Khi đã có quyết định giải quyết có hiệu lực pháp luật của cơ quan có thẩm quyền đối với việc khiếu nại hành chính thì về nguyên tắc coi như đã chấm dứt việc giải quyết khiếu nại nhưng trên thực tế, có nhiều vụ việc khiếu kiện hành chính vẫn không có điểm dừng. Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật phải được cá nhân, cơ quan tổ chức hữu quan nghiêm chỉnh chấp hành. Người có trách nhiệm thi hành quyết định giải quyết khiếu nại mà không thi hành phải xử lý nghiêm. Tuy nhiên, thực tế quy định này chưa được chấp hành nghiêm.

Về nguyên tắc, công dân phải chấp hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật nhưng Luật Khiếu nại, tố cáo của năm 1998 lại quy định: Để khắc phục những thiệt hại cho công dân trong những trường hợp cá biệt có sai sót thì Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng (Điều 26). Đến Luật Khiếu nại, tố cáo của năm 2005 vẫn quy định về cơ chế xem xét lại, thông qua việc xác định thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ.

=> Vấn đề này có mâu thuẫn trong thực tiễn thi hành pháp luật ở chỗ: Chính quyền địa phương thì yêu cầu công dân, tổ chức, thi hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật nhưng các cơ quan thẩm quyền ở Trung ương vẫn tiếp nhận và thụ lý giải quyết khiếu nại.

Vậy có câu hỏi đặt ra là vì sao trong thời gian qua khiếu nại không có điểm dừng? nguyên nhân của tình trạng này là gì? Dưới đây là một số lý do sau:

- Thứ nhất, các chủ thể trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại đều chưa chấp hành nghiêm túc các quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo. Trong quan hệ pháp luật về khiếu nại có các chủ thể: người khiếu nại, người giải quyết khiếu nại, người giám sát giải quyết khiếu nại. Các chủ thể này có môì quan hệ hữu cơ với nhau và sự chấp hành pháp luật của các chủ thể đều có ảnh hưởng đến hiệu quả giải quyết khiếu nại.

- Thứ hai, có nhiều chỗ trông trong các quy định của pháp luật dẫn đến tình trạng khiếu nại không có điểm dừng.

Về nguyên tắc, quyết định giải quyết khiếu nại phải được nghiêm chỉnh chấp hành. Tuy nhiên, để khắc phục những thiệt hại cho công dân trong những trường hợp cá biệt phát hiện có sai sót nên Luật Khiếu nại, tố cáo của năm 1998 đã có quy định về việc Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng. Luật Khiếu nại, tố cáo của năm 2005 tuy không quy định rõ như Luật Khiếu nại, tố cáo (năm 1998) nhưng vẫn gián tiếp thừa nhận cơ chế xem xét lại thông qua việc quy định thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ.

Trường hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đốì với người vi phạm". Quy định này đã tạo ra một cơ chê "mở" đối vối việc xem xét lại các quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật; từ đó, làm phát sinh mâu thuẫn là, một mặt, pháp luật vừa yêu cầu công dân nghiêm chỉnh chấp hành quyết định giải quyết có hiệu lực pháp luật, mặt khác, lại thừa nhận cho phép công dân tiếp tục khiếu nại. Rõ ràng, đây là một thực tiễn đáng lưu ý mà có nguyên nhân từ những quy định chưa hợp lý của pháp luật. Việc giám sát giải quyết đơn thư khiếu nại chỉ nên tập trung vào một số vụ việc khi phát hiện có sai lầm của người giải quyết.

6. Mâu thuẫn giữa các quy định của pháp luật

Một số quy định pháp luật mâu thuẫn với nhau từ lâu nay nhưng rất chậm được sửa đổi, điều chỉnh. Giai đoạn 2006-2008, một trong những mâu thuẫn đáng chú ý và là vấn đề nóng bỏng là mâu thuẫn giữa Luật Khiếu nại tố cáo với Pháp lệnh Thi hành án dân sự và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, cụ thể:

Thứ nhất, Luật Khiếu nại, tô cáo với Pháp lệnh Thi hành án dân sự

Tại Điều 11 của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính của năm 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006) đã quy định chỉ có 22 khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án, trong đó không có quy định khiếu kiện về thi hành án dân sự nên khi nhận được các khởi kiện về thi hành án dân sự tại Toà thì vẫn bị Toà án từ chổi. Chính vì xung đột này nên người khiếu nại bị hạn chế quyền khiếu nại.

- Xung đột về thời hạn giải quyết khiếu nại

Pháp lệnh Thi hành án dân sự 2004 và Luật Khiếu nại tố cáo hiện hành quy định về thời hạn giải quyết khiếu nại cũng có sự mâu thuẫn, xung đột. Nếu như Luật Khiếu nại tô cáo quy định thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu đôì vói một vụ việc không phức tạp là 30 ngày và 45 ngày đối với vùng sâu, vùng xa (Khoản 1, Điều 36) thì Pháp lệnh Thi hành án dân sự của năm 2004 quy định thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu về quyết định, hành vi trái pháp luật của chấp hành viên, thủ trưởng cơ quan thi hành án các cấp chỉ có 15 ngày. Thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai được Luật Khiếu nại tố cáo quy định tại Khoản 1, Điều 43 đốì với một vụ việc không phức tạp là 45 ngày và 60 ngày đối vói vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn, trong khi đó thời hạn này được quy định tại các Khoản 1, 2, 3 và 4 Điều 60 và Khoản 1, 2 Điều 61 của Pháp lệnh Thi hành án dân sự của năm 2004 chỉ là 30 ngày.

- Bất cập về chế định vai trò của luật sư trong khiếu nại về Thi hành án dân sự.

Về Pháp lệnh Thi hành án dân sự (năm 2004) không có quy định nào về vấn đề này, trong khi đó tại Điểm b, Khoản 1, Điều 17 Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật khiếu nại, tố cáo (năm 2005) quy định người khiếu nại có quyền "Nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật trong quá trình khiếu nại;". Hơn nữa, quy định này của Luật Khiếu nại tố cáo còn được cụ thể hoá rất chi tiết về quyền và nghĩa vụ của luật sư khi được người khiếu nại mời giúp đỡ cũng như là trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan trong việc tạo điều kiện thuận lợi để luật sư giúp đỡ người khiếu nại về pháp luật trong quá trình giải quyết khiếu nại tại Điều 3 của Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hưống dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại tố cáo và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại tố cáo.

Thứ hai, Luật Khiếu nại tố cáo với Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính

Tại Điều 11 của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (năm 1996) (đã được sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006) quy định 22 khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án và tại Khoản a Điều 2 quy định: "Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó và không tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch uỷ ban nhăn dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;"

Như vậy, Pháp lệnh đã quy định Tòa án không thụ lý các vụ khiếu kiện về quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai đã có Quyết định giải quyết lần hai. Trong khi đó, Luật Khiếu nại, tố cáo quy vẫn quy định đối với các Quyết định giải quyết lần hai công dân vẫn có quyền khởi kiện ra tòa. Mặt khác, quy định của Luật Đất đai cũng vẫn cho phép công dân gửi đơn khởi kiện đốì với Quyết định giải quyết lần hai, theo Khoản 3 Điều 64 Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 quy định bố sung về việc cấp Giấy Chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.

7. Thời hiệu khiếu nại hành chính

Nhiều quy định pháp luật mâu thuẫn và bất hợp lý đang gây trở ngại cho người dân khi họ muốh khiếu nại hoặc khởi kiện các quyết định hành chính về lĩnh vực đất đai. Cụ thể:

Tại Điều 31, Luật Khiếu nại Tố cáo cho phép thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được hành vi hành chính. Trong khi đó, Khoản 1, Điều 64, Nghị định 84 /2007/NĐ-CP ngày 2515/2008 của Chính phủ lại quy định đôì với quyết định hành chính trong quản lý đất đai của UBND cấp tỉnh thì thời hiệu khiếu nại là 30 ngày, kể từ ngày cơ quan này có quyết định.

Theo Điều 39, Luật Khiếu nại, tố cáo (năm 1998) và Luật sửa đổi một số Điều của Luật Khiếu nại, tố cáo (năm 2004 và năm 2005 còn cho phép người dân được khỏi kiện vụ án hành chính ra tòa trong hai trường hợp:

- Hết thời hạn giải quyết khiêu nại mà không được giải quyết;

- Hoặc không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại (lần đầu).

Nhưng Tòa án lại yêu cầu cơ quan giải quyết khiếu nại lần đầu phải được thể hiện bằng một quyết định giải quyết khiếu nại.

8. Đề xuất đối với cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính

Từ các nội dung ta vừa nêu ở các mục nêu trên, có thể nêu ra một sô ý kiến đề xuất như sau:

- Luật Khiếu nại tố cáo chỉ là cơ sồ pháp lý mang tính hình thức (pháp luật thủ tục), trong khi đó các văn bản pháp luật khác lại thiếu thống nhất, không đầy đủ, thay đổi và không phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội làm phát sinh nhiều khiếu nại, tố cáo của nhân dân. cần nghiên cứu, rà soát, sửa đổi, bổ sung những văn bản pháp luật hiện hành đồng thời nghiên cứu, ban hành luật về trưng mua, trưng dụng tài sản của cá nhân, tổ chức để làm cơ sở pháp lý cho việc giải tỏa, đền bù nhà ở, thu hồi quyền sử dụng đất để xây dựng cơ sở hạ tầng, mở rộng đô thị và các khu công nghiệp, xây đựng các công trình an ninh, quốc phòng, các công trình công cộng khác vì lợi ích quốc gia.

- Tập trung khắc phục các vấn đề pháp lý đặt ra nêu trên để xây dựng cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo thật sự có hiệu quả và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

- Quy định rõ và xử lý nghiêm minh đối với cán bộ, công chức đã ban hành các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật (là nguyên nhân trực tiếp của các khiếu kiện hành chính), hoặc ban hành các quyết định giải quyết khiếu nại không đúng làm thiệt hại quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.

- Mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính theo cả hai hướng: Mở rộng đối tượng thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, không hạn chế vụ việc giải quyết; Các cơ quan hành chính chỉ giải quyết các khiếu nại hành chính lần đầu, nếu người khiếu nại không đồng ý thì khỏi kiện ngay ra Tòa án.

- Nghiên cứu xem xét lại việc tổ chức Tòa hành chính và thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án các cấp. Nghiên cứu việc thành lập hệ thông Tòa án hành chính độc lập với hệ thống Tòa án nhân dân hiện hành để đảm bảo tính chuyên môn hóa và tính rất đặc thù của hoạt động xét xử các vụ án hành chính.

- Tập trung nâng cao hiệu quả hoạt động của Tòa án hành chính.

Trên đây là nội dung Luật Minh Khuê sưu tầm và biên soạn. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900.6162 để được giải đáp.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.

Luật Minh Khuê (Sưu tầm và Biên soạn).