Ý nghĩa, mục đích của công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc quản lý đất đai?

1. Khái niệm giám sát, đánh giá sử dụng đất đai

Giám sát là một thuật ngữ thường được nhắc tới trong nhiều mối quan hệ xã hội như giám sát xây dựng, giám sát thương mại, giám sát kĩ thuật, giám sát tài chính...

Vậy giám sát cần được hiểu như thế nào? Một cách thông dụng nhất, giám sát là hoạt động theo dõi, kiểm tra, xem xét việc thực hiện, không thực hiện hoặc thực hiện không đúng những điều đã quy định. Thông qua đó mà xác định những tồn tại để tìm ra những giải pháp khắc phục.

Đánh giá là quá trình xem xét một cách khách quan và có hệ thống một sự việc, hiện tượng, một chính sách... đang được thực hiện hoặc đã hoàn thành, nhằm xác định những căn cứ để đưa ra các quyết định phù hợp.

Với ý nghĩa đó, trong hoạt động quản lý nói chung và hoạt động quản lý đất đai nói riêng, giám sát và đánh giá có mối liên hệ qua lại và tác động lẫn nhau. Quá trình giám sát cung cấp những thông tin cần thiết cho việc đánh giá. Bởi vậy, hai biện pháp này đều là các biện pháp quan trọng nhằm định hướng cho các hoạt động đạt được những mục tiêu đề ra.

Giám sát của công dân đối với quá trình quản lý và sử dụng đất đai. Việc giám sát này được thực hiện theo hình thức giám sát trực tiếp thông qua việc phản ánh, gửi đom kiến nghị đến các cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết hoặc giám sát gián tiếp theo cách thức phản ánh, gửi đơn đến các tổ chức đại diện để các tổ chức này thực hiện quyền giám sát.

2. Nội dung giám sát quản lý đất đai

Đối với công dân, nội dung giám sát trong quản lý và sử dụng đất, bao gồm:

1. Việc lập, điều chỉnh, công bố thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
2. Việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;
3. Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư;
4. Việc đăng kí đất đai, tài sản gắn liền với đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất;
5. Việc thu, miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế liên quan đến đất đai, định giá đất;
6. Việc thực hiện các thủ tục hành chính liên quan đến quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.

Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi nhận được ý kiến của công dân và tổ chức đại diện cho người dân phải kiểm tra, xử lí, trả lời bằng văn bản theo thẩm quyền, chuyển đơn đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong trường hợp không thuộc thẩm quyền và thông báo kết quả cho tổ chức, cá nhân đã phản ánh. Thanh tra trước hết phải là những tổ chức thanh tra chuyên nghiệp, không đa dạng như chủ thể tiến hành hoạt động kiểm tra.

Song sự phân biệt đó chỉ có ý nghĩa tương đối. Khi tiến hành thanh tra, phải thực hiện công việc kiểm tra và trong một số trường hợp tiến hành kiểm tra là để làm rõ vụ việc để lựa chọn nội dung thanh tra cho phù hợp. Chính vì thế nên cặp khái niệm thanh tra, kiểm tra luôn đi cùng với nhau khi tiến hành xem xét từng lĩnh vực cụ thể.

3. Ý nghĩa, mục đích của công tác thanh tra, kiểm tra

Trên thực tế, quá trình quản lý đất đai gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức và thực hiện pháp luật đất đai. Đó là những hoạt động rất phức tạp, đòi hỏi phải có sự thống nhất giữa hiểu biết pháp luật với việc áp dụng pháp luật. Muốn có sự tác động đúng hướng, đúng lúc, đúng chỗ vào quá trình vận động đó thì phải tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm tra để biết được kết quả tác động của cơ quan quản lý đối với đối tượng bị quản lý ở cả khía cạnh tích cực và hạn chế, từ đó đề ra các biện pháp đúng để phát huy mặt tốt, khắc phục mặt xấu, đảm bảo cho pháp luật đất đai được chấp hành nghiêm chỉnh, tăng cường kỉ cương trong công tác quản lý đất đai, đảm bảo pháp chế XHCN.

Với ý nghĩa đó, hoạt động thanh tra, kiểm tra nhằm các mục đích sau:

Thứ nhất, phát hiện và kiến nghị với cơ quan quản lý đất đai sửa chữa những thiếu sót trong quá trình quản lý nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý, hoàn chỉnh các chế độ, thể lệ về quản lý và sử dụng đất đai.

Thứ hai, qua thanh tra nhằm tham gia vào hoạt động kiểm tra việc thực hiện chức năng của các cơ quan quản lý nhà nước đối với đất đai; việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, quản lý đất đai trong từng giai đoạn cụ thể. Nội dung thanh tra việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ quản lý, bao gồm: thanh tra việc thực hiện thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất, xử lý các vi phạm pháp luật đất đai...

Thanh tra việc quản lý các quy hoạch sử dụng đất nhằm sử dụng đất hợp lý, có hiệu quả. Quy hoạch sử dụng đất đai đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt là công cụ pháp lý quan trọng để quản lý đất đai, theo dõi các biến động về đất đai và để xét duyệt các thủ tục cho người sử dụng đất.

- Đối với người sử dụng đất, nội dung thanh tra được thể hiện trên các phương diện sau:

• Thanh tra quyền sử dụng đất: Quyền sử dụng đất hợp pháp là sử dụng đất khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Việc xác định một chủ thể nào đó có quyền sử dụng đất bao giờ cũng gắn liền với các yếu tố về diện tích, vị trí và loại đất. Khi tiến hành thanh tra phải chú ý tới nội dung đó. Ngoài ra còn thanh tra việc đăng kí và khai báo biến động về đất đai...
• Thanh tra tình hình sử dụng đất, tức là thanh tra việc sử dụng đất có đúng với quy hoạch, kế hoạch đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt và đúng mục đích đã ghi ưong quyết định giao đất, cho thuê đất không? Nếu chủ thể sử dụng đất vào mục đích phi nông nghiệp thì phải kiểm ưa quá trình thực hiện dự án đầu tư với việc sử dụng và bố trí mặt bằng đã được duyệt, qua đó xem xét quá trình sử dụng đất có hợp lý hay không? Đối với chủ thể sử dụng đất vào mục đích nông nghiệp thì phải xem xét các biện pháp canh tác ưên đất, bảo vệ đất, cải tạo đất... Nghĩa là thanh tra việc thực hiện các nghĩa vụ của người sử dụng đất.

Ví dụ: Thanh tra vấn đề giao đất không đúng thẩm quyền, vấn đề thu hồi đất và bồi thường giải phóng mặt bằng; vấn đề chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp trái phép...

Tương tự thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành về đất đai cũng được tiến hành theo hai hình thức là thanh tra theo chương trình kế hoạch và thanh tra đột xuất. Cho dù cuộc thanh tra đó được tiến hành theo hình thức nào thì cũng cần phải ưải qua ba bước cơ bản sau đây:

Bước 1: Chuẩn bị mục tiêu, lực lượng và địa bàn thanh tra.

Khi bố trí lực lượng thanh tra, cần phải căn cứ vào mục đích, nội dung của cuộc thanh tra mà thành lập đoàn thanh tra bao gồm những cán bộ có trình độ chuyên môn phù hợp.

Bước 2: Trực tiếp thanh tra.

Trọng tâm của bước này là thẩm fra, xác minh và kết luận từng vấn đề.

Đoàn thanh tra tiếp xúc với đối tượng thanh tra, thông báo cho đối tượng thanh tra biết kế hoạch thanh tra, yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo và cung cấp những tài liệu cần thiết. Đoàn thanh tra tiến hành xác minh tìm ra sự thật đúng, sai để làm căn cứ cho những kết luận nhất định. Trên cơ sở thẩm ưa sổ sách, giấy tờ, tài liệu, bản đồ và so sánh những tài liệu đó với hiện thực, đồng thời dựa vào chính sách, chế độ, thể lệ, những quy định của pháp luật để đi đến những kết luận, làm rõ mức độ, tìm ra những nguyên nhân khách quan và chủ quan của hiện tượng, sự việc.

Bước 3: Bước kết thúc, vấn đề cơ bản của bước này là làm báo cáo về cuộc thanh tra và nêu những kiến nghị để giải quyết những vấn đề đã kết luận. Báo cáo của cuộc thanh tra phải được thông qua cơ quan chủ trì cuộc thanh tra và đoàn thanh tra, sau đó thông qua đối tượng thanh tra để đối tượng đó có ý kiến về những kết

Vậy tranh chấp đất đai là sự bất đồng, mâu thuẫn hay xung đột về lợi ích, về quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai.

Đương nhiên, càn phải lưu ý rằng chỉ có thể phát sinh tranh chấp đất đai khi các chủ thể trực tiếp thể hiện thái độ thông qua những hành vi nhất định của mình.

Tranh chấp đất đai cũng thể hiện dấu ấn mạnh mẽ trong các thời kì lịch sử khác nhau của các quan hệ pháp luật đất đai. Chẳng hạn, trước những năm 1980, khi Nhà nước còn duy trì ba hình thức sở hữu đất đai là: sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân thì có thể có tranh chấp về quyền sở hữu, về quyền - nghĩa vụ trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai. Hiến pháp năm 1980 được ban hành, Nhà nước trở thành người đại diện cho toàn dân thực hiện quyền sở hữu đất đai, vì thế không thể có tranh chấp về quyền sở hữu. Đối tượng của mọi tranh chấp đất đai thời kì này chỉ có thể là quyền quản lý và quyền sử dụng những diện tích đất đai nhất định. Bước sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng XHCN cùng với những quan hệ kinh tế xã hội khác, các quan hệ đất đai cũng phát triển hết sức đa dạng, phức tạp, đòi hỏi pháp luật phải có cơ chế điều chỉnh phù hợp. Nhiều quan hệ trước kia bị nghiêm cấm nay được pháp luật cho phép thực hiện. Các giao dịch dân sự về đất đai được xác lập như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn liên doanh bằng giá trị sử dụng đất... cũng từ đó mà đối tượng của tranh chấp đất đai đã có sự thay đổi, không chỉ là quyền quản lý, quyền sử dụng đất đai mà còn tranh chấp trong quá trình xác lập và thực hiện các giao dịch về đất đai.

Tóm lại, cùng với việc xử lý các quan hệ pháp luật đất đai theo những cách thức khác nhau ở từng giai đoạn mà tranh chấp đất đai cũng chứa đựng những yếu tố về nội dung, hình thức không hoàn toàn giống nhau ở mỗi thời kì.

- Đòi lại đất, tài sản gắn liền với đất của người thân trong những giai đoạn trước đây mà qua các cuộc điều chỉnh ruộng đất đã được chia cấp cho người khác;

- Tranh chấp giữa đồng bào dân tộc địa phương với đồng bào đi xây dựng vùng kinh tế mới; giữa đồng bào địa phương với các nông trường, lâm trường và các tổ chức sử dụng đất khác.

- Tranh chấp về quyền và nghĩa vụ phát sinh trong quả trình sử dụng đất

Việc một bên vi phạm, làm cản trở tới việc thực hiện quyền của phía bên kia hoặc một bên không làm đúng nghĩa vụ của mình cũng phát sinh tranh chấp. Loại tranh chấp này thường thể hiện ở các hình thức như:

- Tranh chấp trong quá trình thực hiện hợp đồng về chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất;

- Tranh chấp về việc bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.

- Tranh chẩp về mục đích sử dụng đất

Đặc biệt là tranh chấp trong nhóm đất nông nghiệp, giữa đất trồng lúa với đất nuôi tôm, giữa đất trồng cà phê với trồng cây cao su; giữa đất hương hoả với đất thổ cư... trong quá trình phân bổ và quy hoạch sử dụng đất.

Nhiều khi tranh chấp về quyền sử dụng đất dẫn đến những tranh chấp về địa giới hành chính. Loại tranh chấp này thường xảy ra giữa hai tỉnh, hai huyện, hai xã với nhau, tập trung ở những nơi có nguồn lâm thổ sản quý, có ý nghĩa quan trọng trong việc phát triển kinh tế, văn hoá, ở vị trí dọc theo các triền sông lớn, những vùng có địa giới không rõ ràng, không có mốc giới nhưng là vị trí có tầm quan trọng. việc “truất hữu” nhằm xoá bỏ thành quả của cách mạng, gây ra những xáo trộn lớn về quyền sở hữu ruộng đất của người nông dân.

Sau năm 1975, Nhà nước đã tiến hành hợp tác hoá nông nghiệp đồng thời xây dựng hàng loạt các nông trường, lâm trường, trạm trại. Nhìn chung, những tổ chức đó bao chiếm nhiều diện tích nhưng sử dụng kém hiệu quả. Đặc biệt, qua hai lần điều chỉnh ruộng đất vào năm 1978 - 1979 và năm 1982 - 1983, cùng với chính sách chia cấp đất theo kiểu bình quân đã dẫn đến những xáo trộn lớn về ruộng đất, về ranh giới, diện tích và mục đích sử dụng.

Hiện nay, trong quá trình hiện đại hoá, công nghiệp hoá đất nước, việc thu hồi đất để mở rộng đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng thực hiện các dự án đầu tư làm cho quỹ đất canh tác ngày càng giảm. Trong khi đó, sự gia tăng dân số vẫn ở tỉ lệ cao, cơ cấu kinh tế chưa đáp ứng được vấn đề giải quyết việc làm và cuộc sống cho người lao động. Đặc biệt, do tác động mạnh mẽ của cơ chế thị trường làm cho giá đất tăng đã và đang là những áp lực lớn gây nên tình trạng khiếu kiện, ữanh chấp đất đai một cách gay gắt.

Nguyên nhân chủ quan quản lý đất đai còn nhiều bất cập:

Về cơ chế quản lý: thời gian qua, công tác quản lý đất đai còn nhiều yếu kém. Nhà nước phân công, phân cấp cho quá nhiều ngành dẫn đến việc quản lý đất đai thiếu chặt chẽ. Có thời kì mỗi loại đất do một ngành quản lý. Đất lâm nghiệp do ngành lâm nghiệp quản lý. Đất chuyên dùng thuộc ngành nào thì ngành đó quản lý. Cũng có tình trạng, có loại đất không được cơ quan nào quản lý. Bên cạnh đó, tổ chức cơ quan quản lý đất đai từ trung ương đến cơ sở không ổn định, hoàn toàn không đủ sức giúp cho Nhà nước trong lĩnh vực này.

Công tác phân vùng quy hoạch đất đai làm chậm, thiếu đồng bộ, việc phân chia địa giới hành chính có nhiều thay đổi nhưng xác định mốc giới không kịp thời hoặc không rõ ràng làm cho tình luật mà không có những biện pháp bảo đảm được thực hiện thì pháp luật cũng không thể phát huy được vai trò tác dụng của mình. Vì thế, cùng với việc ban hành pháp luật, Nhà nước còn đảm bảo cho pháp luật được thi hành.

Việc xem xét giải quyết tranh chấp đất đai là một nội dung quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai và là một biện pháp để pháp luật đất đai phát huy được vai trò trong đời sống xã hội. Thông qua việc giải quyết tranh chấp đất đai, các quan hệ đất đai được điều chỉnh cho phù hợp với lợi ích của Nhà nước, của xã hội và của người sử dụng đất, giáo dục ý thức pháp luật cho công dân để ngăn ngừa những vi phạm pháp luật khác có thể xảy ra. Với ý nghĩa đó thì việc giải quyết tranh chấp đất đai là việc tìm ra giải pháp đúng đắn trên cơ sở pháp luật nhằm giải quyết những bất đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân. Trên cơ sở đó phục hồi các quyền lợi hợp pháp cho bên bị xâm hại đồng thời bắt buộc bên vi phạm phải gánh chịu những hậu quả pháp lý do hành vi của họ gây ra. Đó cũng là công việc có ý nghĩa quan trọng để tăng cường pháp chế trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai.

>> Xem thêm: Quản lý đất đai là gì? Hệ thống cơ quan chuyên ngành quản lý đất đai ở Việt Nam

4. Nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai

Đảm bảo đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước thực hiện vai trò là người đại diện cho chủ sở hữu.

Với ý nghĩa đó, Luật đất đai năm 1993 lần đầu tiên đã thể hiện thái độ của Nhà nước trong việc khuyến khích hoà giải các tranh chấp đất đai. Luật đất đai năm 2013 tiếp tục phát triển quy định về hoà giải theo hướng hoà giải là thủ tục đầu tiên của quá trình giải quyết tranh chấp đất đai.

Trường họp các bên tranh chấp không thể tự hoà giải thương lượng được với nhau thì việc giải quyết tranh chấp sẽ thông qua tổ hoà giải ở cơ sở. Nếu hoà giải ở cơ sở vẫn không đạt được sự thống nhất thì các bên có quyền gửi đơn đến UBND xã, phường, thị trấn nơi có tranh chấp để yêu cầu tổ chức việc hoà giải. Thời hạn hoà giải là 45 ngày kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp. Để đảm bảo giá trị pháp lý cho kết quả hoà giải Điều 202 Luật đất đai năm 2013 và Điều 88 Nghị định của Chính phủ số 43/2014/NĐ-CP thi hành Luật đất đai quy định:

“Kết quả hoà giải phải được lập thành biên bản, gồm các nội dung: thời gian và địa điếm tiến hành hoà giải; thành phần tham dự hoà giải; tóm tắt nội dung tranh chấp thể hiện rõ về nguồn gốc, thời điểm sử dụng đất đang tranh chấp, nguyên nhân phát sinh tranh chấp; ý kiến của hội đồng hoà giải tranh chấp đất đai; những nội dung đã được các bên thỏa thuận và không thỏa thuận. Biên bản hoà giải phải có chữ kí của chủ tịch hội đồng, các bên tranh chấp có mặt đưa ra một cơ chế giải quyết tranh chấp đảm bảo quyền chủ động cho các đương sự nhằm khắc phục những hạn chế cơ bản từ việc giải quyết tranh chấp theo quy định của Luật đất đai năm 2003.

Theo quy định của Luật này, nếu các bên tranh chấp không có giấy chứng nhận hoặc không có các giấy tờ hợp lệ về quyền sử dụng đất được quy định tại các khoản 1, 2, 3 Điều 50 thì chỉ được quyền yêu cầu UBND giải quyết. Neu không đồng ý với quyết định đã giải quyết tranh chấp thì có quyền đề nghị UBND cấp trên hoặc Bộ trưởng Bộ tài nguyên và môi trường giải quyết (tuỳ theo từng loại chủ thể tranh chấp) và quyết định giải quyết thứ hai là quyết định cuối cùng. Điều gì sẽ xảy ra nếu trong cả hai quyết định giải quyết tranh chấp đều thiếu tính khách quan và không đúng pháp luật? Với thực hạng này, họ không còn con đường nào khác để giải quyết một cách thoả đáng nhằm bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình. Do vậy, đây không phải là một cách thức hiệu quả cho việc giải quyết những mâu thuẫn, xung đột trong xã hội nảy sinh từ tranh chấp đất đai. Khắc phục hạn chế nói trên, Luật đất đai hiện hành đã tỏ ra có khả năng loại trừ những bất cập từ cơ chế cũ khi đưa ra những cách thức giải quyết tranh chấp đất đai thực sự linh hoạt, bước đầu đáp ứng được sự kì vọng của xã hội.

Như vậy, với mục đích là nâng cao vai trò của hệ thống các cơ quan tư pháp, quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai hiện nay đã xuất phát từ yếu tố hiệu quả trong hoạt động ưanh tụng của hệ thống toà án nhân dân về giải quyết tranh chấp nhằm đảm bảo sự công bằng, khách quan đối với các lợi ích chính đáng cần được pháp luật bảo vệ. Bằng việc mở rộng thẩm quyền của hệ thống toà án nhân dân, Luật đất đai đã đưa ra cơ chế đảm bảo cho các bên tranh chấp chủ động lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp phù hợp với nguyện vọng của mình.

Điều này cho thấy, quy định của pháp luật đã xuất phát từ chính lợi ích của công chúng, từ sự bình ổn của xã hội và sự phù hợp mang tính quy luật, bao gồm:

• Sự phù hợp của hiện trạng sử dụng thửa đất đang có tranh chấp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết đã được xét duyệt;
• Chính sách ưu đãi người có công của Nhà nước;
• Quy định của pháp luật về giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất.

Việc xác định những căn cứ nói trên trong Nghị định hướng dẫn thi hành Luật đất đai là điểm tiến bộ vượt bậc của pháp luật nhằm đưa ra lộ trình cần thiết, hợp lý và có hiệu quả trong việc giải quyết tranh chấp giữa những người đã có quá trình sử dụng ổn định lâu dài nhưng không có các loại giấy tờ theo quy định của pháp luật. Đây là loại tranh chấp có số lượng tồn đọng nhiều nhất hiện nay.

Luật Minh Khuê (sưu tầm & biên tập)