Các nguyên tắc làm chi phối trong Hiến pháp

1. Các nguyên tắc chi phối

Các nguyên tắc của hiến pháp cũng có thể được ghi nhận trong một phần gọi là nguyên tắc chi phối, đưa ra các mục tiêu nền tảng của nhà nước và thường đề cập đến cách thức chính phủ sử dụng để đạt các mục tiêu đó. Các nguyên tắc chi phối định hướng và thúc đẩy chính sách lập pháp, cũng như tạo lực đẩy cải cách. Các nguyên tắc có thể đề cập hoặc ảnh hưởng đến rất nhiều vấn đề hiến pháp, bao gồm cả sự phát triển kinh tế - xã hội, hòa giải giữa các nhóm xung đột, đạo đức công vụ, phát triển văn hóa hoặc các vấn đề môi trường. Các nguyên tắc chi phối thường thúc đẩy các chính sách kinh tế xã hội để định hướng hơn là áp đặt tương lai của chính phủ. Các nguyên tắc chi phối chủ yếu để định hướng hoặc gây ảnh hưởng đến quyền lực chính trị. Nếu các nguyên tắc này được công nhận rộng rãi về mặt chính trị, chúng sẽ được thực thi về mặt chính trị, bởi lẽ các chính trị gia sẽ gặp rủi ro nếu làm trái với các nguyên tắc này. Trừ phi được cụ thể hóa bởi cơ quan lập pháp, các nguyên tắc chi phối này thường không được coi là có giá trị pháp lý ở tòa án. Tuy nhiên, một số trường hợp khác lại không thế: các nguyên tắc chi phối có thể có giá trị pháp lý mà không cần có các quy định của lập pháp. Ví dụ, Tòa án tối cao Ghana, trong phán quyết của vụ Lotto, xác định rằng mọi điều khoản của hiến pháp, bao gồm cả các nguyên tắc chi phối, đều có giá trị pháp lý trừ phi hiến pháp có quy định khác.

2. Các nguyên tắc chi phối được sử dụng để giải thích tính hợp hiến của luật

Cũng tương tự vậy, các nguyên tắc chi phối có thể được sử dụng để giải thích tính hợp hiến của luật. Tòa án Tối cao Sri Lanka và Ấn Độ đều ghi nhận giá trị hiến pháp của các nguyên tắc chi phối. Cho dù có giá trị pháp lý hay có ảnh hưởng đến quyết định chính trị hay không, các nguyên tắc chi phối đều có thể cho thấy vai trò của mình bằng các cách khác. Các nguyên tắc có thể làm cho cử tri hiểu rõ hơn về trách nhiệm của chính phủ, đưa ra các tiêu chuẩn để đánh giá nỗ lực và tiến triển công việc của chính phủ. Ngoài ra, chúng cũng có thể tập hợp sự ủng hộ về mặt chính trị đối với việc cụ thể hóa các nguyên tắc trong các luật nhất định. Tính năng này đặc biệt hiệu quả khi các nguyên tắc đề cập đến các vấn đề về sự thịnh vượng và phát triển kinh tế của người dân. Mặt khác, các nguyên tắc chi phối lại không giúp gì nhiều cho những nhóm yếu thế bởi họ thiếu những hỗ trợ chính trị cần thiết để thúc đẩy các hành động theo các nguyên tắc này. Các nguyên tắc chi phối đề cập đến các mục tiêu căn bản của nhà nước. Chúng chỉ dẫn hoặc khởi nguồn cho chính sách và thường có tính chất định hướng (nhưng không bắt buộc) cho chính phủ tương lai. Thông thường, chúng không được coi là có giá trị pháp lý ở tòa, nhưng có thể được sử dụng để làm rõ hơn việc giải thích tính hợp hiến của các luật.

3. Các nguyên tắc phái sinh

Văn bản hiến pháp có thể không ghi nhận mọi quy tắc đủ cho việc giải thích hiến pháp. Nhưng tổng thể các điều khoản của hiến pháp hoặc cấu trúc của nó có thể cho thấy sự tồn tại của một số nguyên tắc quan trọng ẩn đàng sau đó. Khi các nguyên tắc này được công nhận rộng rãi – thông qua các quyết định của tòa án, đánh giá về học thuật hoặc được công nhận chung – nó sẽ có ảnh hưởng đáng kể đến sự vận hành của nhà nước, tác động lên các thông lệ, thực tiễn và những cân nhắc của các nhân tố chính trị. Hơn thế nữa, các quy tắc phái sinh cũng có thể có hiệu lực pháp lý. Khi nhánh tư pháp ghi nhận các quy tắc hiến pháp, các quy tắc này có thể giúp giải thích hiến pháp và thậm chí chi phối cả các phán quyết pháp lý. Ví dụ, các chính trị gia và thẩm phán có thể giải thích cấu trúc liên bang trong hiến pháp dựa vào các cam kết về nguyên tắc chủ nghĩa liên bang, mặc dù có thể người soạn thảo hiến pháp không chủ đích như vậy. Vụ việc của Tòa án Tối cao Canada là một ví dụ về việc áp dụng các nguyên tắc đó như đã được đề cập. Tính chính danh của các nguyên tắc hiến pháp ẩn ý, còn gọi là các nguyên tắc bất thành văn, không được công nhận rộng rãi. Mặc dù đa phần những người quan sát đều đồng ý rằng tòa án và các chủ thể khác cũng có tham chiếu đến các nguyên tắc ẩn ý, một số vẫn đặt vấn đề là liệu họ có nên làm như thế không. Thực tiễn này còn gây tranh luận vì được coi là thiếu dân chủ. Các thẩm phán thường không phải do bầu cử mà có, vì vậy không thể hiện ý chí dân chủ. Hơn thế, khi hiến pháp được thông qua, người ta không rõ thông qua những gì nếu các nguyên tắc bất thành văn chỉ xuất hiện trong tương lai. Mặt khác, bởi lẽ tương lai có rất nhiều yếu tố không thể lường trước được, tòa án cần phải dựa vào những giá trị ẩn danh của hiến pháp để đi đến quyết định. Vấn đề này không phải do người soạn thảo giải quyết nhưng nên lưu ý về nó. Bởi tòa án diễn giải các nguyên tắc từ hiến pháp, người soạn thảo và các nhà lập hiến khác không thể hoàn toàn kiểm soát hoặc biết và cân nhắc thận trọng về sự tồn tại của các nguyên tắc đó vốn phụ thuộc vào sự phát triển của xã hội nói chung và các sự việc trong từng vụ việc cụ thể. Tuy nhiên, những người soạn thảo và xây dựng hiến pháp nên biết về các nguyên tắc đã hỗ trợ và kết nối các điều khoản của hiến pháp, cũng như các khung hành động của chính phủ do Hiến pháp đặt ra, tạo nên nền tảng cho việc giải thích hiến pháp. Các nguyên tắc phái sinh của hiến pháp được hiểu là những nguyên tắc bất thành văn ẩn ý. Văn bản hiến pháp có thể không ghi nhận tất cả những quy tắc phù hợp cho việc giải thích hiến pháp nhưng các giá trị ẩn đàng sau đó có thể được đúc kết để giúp đưa ra các quyết định trong tương lai. Các quy tắc này có thể có giá trị pháp lý.

4. Các nguyên tắc chi phối trong Hiến pháp Ấn Độ

Điều 37 của Hiến pháp Ấn Độ năm 1950 ghi nhận rằng các Nguyên tắc định hướng về chính sách của Nhà nước sẽ không được bất kỳ tòa án nào công nhận hiệu lực. Thay vào đó, các nguyên tắc này là những chỉ dẫn về kinh tế - xã hội (chứ không phải các bảo đảm pháp lý) mà chính phủ phải hướng tới – một cương lĩnh chính trị để xây dựng các chính sách chính phủ. Mặc dù các nguyên tắc chi phối nói trên ảnh hưởng đến việc Tòa án Tối cao giải thích các quyền con người cơ bản, chúng cũng chỉ đóng vai trò là các bảo đảm chính trị, định ra các tiêu chuẩn để cử tri áp đặt trách nhiệm giải trình đối với các đại diện chính trị. Các nguyên tắc chi phối đó bao gồm quyền tiếp cận công bằng đối với tài sản, chống phân biệt về giới và chủng tộc, sự độc lập của nhánh tư pháp, đại diện theo tỷ lệ và phân quyền cho chính quyền địa phương. Chúng ta thử xem xét lĩnh vực giáo dục, nơi mà các nguyên tắc chi phối có ảnh hưởng lớn đến xã hội và luật pháp Ấn Độ. Một trong số các nguyên tắc đó ghi nhận rằng luật phải bảo đảm cho mọi trẻ em dưới 14 tuối được đi học miễn phí và bắt buộc.** Trong vụ Unni Krishman Jp kiện Bang Andhara Pradesh, Tòa án Tối cao đã viện dẫn nguyên tắc này để biện luận cho phán quyết của mình rằng trẻ em dưới 14 tuổi có quyền phải được thực thi là đi học miễn phí.*** Sau khi có phán quyết này, các tổ chức phi chính phủ (NGOs) và các tổ chức độc lập khác đã nỗ lực vận động hành lang nhằm có luật ghi nhận quyền đi học là quyền cơ bản. Họ đã thành công vào năm 2001, khi điều khoản bổ sung Hiến pháp được thông qua thừa nhận quyền đi học là quyền cơ bản. Ví dụ này chứng minh rằng, ngay cả khi không được thực thi trực tiếp bởi tòa án, các nguyên tắc chi phối vẫn có thể ảnh hưởng đến giải thích hiến pháp của tòa án và việc ban hành luật. Ví dụ này cũng cho thấy, bằng các hoạt động chính trị và pháp lý tích cực, các quy phạm và nguyên tắc có thể thay đổi luật pháp như thế nào.

5. Phân tích một số nội dung chọn lọc

Ngoài việc phân tích bản chất và mục đích của các nguyên tắc hiến pháp, chương này xem xét một số nội dung thường được Hiến pháp đề cập. Chương này nghiên cứu một số nội dung đa lĩnh vực và bàn về cách thức mà hiến pháp nên đề cập đến các vấn đề liên quan đến các nội dung đó trong khuôn khổ các nguyên tắc hiến định cũng như các điều khoản khác. Các nội dung này bao gồm quản trị nhà nước dân chủ, pháp quyền, tính đa dạng, giới, tôn giáo và các nguyên tắc của luật quốc tế. Khi bàn về từng vấn đề, mục này sẽ đề cập đến hai yếu tố thuộc khung phân tích của cuốn sách này. Thứ nhất là liệu các nhân tố liên quan trong quá trình sửa đổi hiến pháp có sử dụng quá trình này để tăng cường hoặc giảm bớt quyền lực của nhà nước trung ương hoặc của một thiết chế nhà nước cụ thể nào đó. Yếu tố thứ hai là liệu các nhà lập hiến có áp dụng cơ chế pháp lý hay dựa vào trách nhiệm chính trị để thực thi các cam kết và nguyên tắc hiến pháp.

6. Quản trị nhà nước dân chủ

Cam kết về quản trị nhà nước dân chủ tồn tại trong hầu khắp các hiến pháp hiện đại. Nguyên tắc chủ quyền thuộc về nhân dân, hay là quản lý nhà nước do nhân dân, coi nhân dân là cội nguồn của quyền lực nhà nước và mang lại sự hợp pháp cho việc thực thi quyền lực. Nhiều hiến pháp có những cam kết trực tiếp về nguyên tắc này. Hiến pháp Nga 1993 tuyên bố nhân dân đa sắc tộc là người nắm giữ chủ quyền và là cội nguồn của quyền lực ở Liên bang Nga. Điều khoản này vừa ghi nhận sự đa dạng trong nhà nước vừa xác nhận nhân dân là nguồn gốc của quyền lực nhà nước. Trong các hiến pháp khác, sự cam kết về quản trị nhà nước dân chủ được ghi nhận qua các cơ chế như dân chủ trực tiếp hoặc hệ thống đại diện thông qua bầu cử. Các nhà soạn thảo có thể thừa nhận chủ quyền nhân dân thông qua cơ chế bầu cử hoặc bằng tuyên bố rằng một chính phủ chính danh phải phải phục vụ ý chí của nhân dân. Ví dụ như điều 7 Hiến pháp Đông Timor đảm bảo quyền bầu cử và nhấn mạnh giá trị của hệ thống đa đảng. Các cam kết về quản trị nhà nước dân chủ trong hiến pháp có thể giúp xây dựng chính phủ với nhiều hình thức. Một số hiến pháp đòi hỏi quản trị nhà nước dân chủ bằng hình thức liên bang và có sự phân quyền cho các cấp địa phương. Các hiến pháp khác có thể thiết lập cơ chế quản trị dân chủ thông qua hình thức nhà nước đơn nhất tập trung vào cơ quan hành pháp hoặc lập pháp được bầu. Khi xu hướng tập trung quyền lực xuất hiện, các nhà lập hiến sẽ hướng đến tăng quyền lực ở cấp quốc gia, thường thì trong khuôn khổ các thể chế nhất định. Ví dụ như, những người ủng hộ quan điểm tăng cường quyền lực có thể ủng hộ hệ thống nhà nước đơn nhất và sự tập trung quyền quyết định vào nhánh lập pháp hoặc hành pháp, cơ quan này cũng kiểm soát quân đội hoặc các nguồn tài nguyên thiên nhiên của quốc gia. Ngược lại, những người soạn thảo có thể phân tản quyền lực thông qua các điều khoản chia sẻ quyền lập pháp và hành chính cho chính quyền cấp vùng hoặc địa phương. Khi đó, quá trình đưa ra quyết định sẽ được tăng cường ở các cấp chính quyền thấp hơn. Chính quyền vùng hoặc địa phương có thể hành động độc lập hoặc liên kết với chính quyền liên bang trong những vấn đề như lực lượng cảnh sát hoặc hệ thống giáo dục. Việc phân tản này có thể đòi hỏi cả việc chia sẻ quyền lực trong các nhánh khác nhau của chính phủ ở cấp trung ương – thường được biết đến là phân chia quyền lực. Một sự phân chia quyền lực sâu rộng phản ánh không chỉ một trung tâm quyền lực duy nhất, ngay cả nếu như hiến pháp không phân tán quyền lực cho chính quyền vùng hoặc địa phương. Quản trị nhà nước dân chủ đòi hỏi các đảm bảo cả về chính trị và pháp lý để nó vận hành hiệu quả. Những đảm bảo chính trị bao gồm các cuộc bầu cử định kỳ để thông qua đó nhân dân có thể áp đặt trách nhiệm giải trình của các dân biểu trong việc xây dựng luật và áp dụng chính sách. Viễn cảnh đánh mất quyền lực trong cuộc bầu cử tiếp theo được lịch sử chứng minh tỏ ra hiệu quả trong việc ràng buộc các nhân vật được bầu coi trọng lợi ích của cử tri. Vì vậy, những cuộc bầu cử công bằng vừa được coi là sự thể hiện ý chí của nhân dân, vừa là cơ chế kiểm tra quyền lực của nhà nước. Một số hiến pháp cho phép các nhân vật và thiết chế được bầu có quyền tự quyết rộng hơn khi thực thi quyền lực nhà nước và trao vào tay cử tri quyền điều chính bất kỳ sai sót nào. Dân chủ trực tiếp cũng là biện pháp bảo đảm chính trị: hiến pháp có thể yêu cầu hoặc cho phép các cuộc trưng cầu dân ý để giải quyết một số vấn đề chính trị nhất định nào đó. Tuy vậy, lịch sử chỉ ra rằng cách tiếp cận chính trị cũng tồn tại một số yếu điểm. Nền dân chủ nếu lệ thuộc hoàn toàn vào cơ chế kiểm tra và cân bằng mang tính chính trị có thể tạo điều kiện cho các nhóm lợi ích hùng mạnh – dù đó là các tập đoàn, quân đội, chính phủ nước ngoài hoặc các chính trị gia – thao túng chính sách công bằng cách gây ảnh hưởng lên cử tri hoặc các dân biểu. Nếu có những cơ quan độc lập giám sát ở đây thì có thể hạn chế nguy cơ ảnh hưởng này. Ngoài ra, các lợi ích thiểu số thường bị thua thiệt trong quá trình bầu cử hoàn toàn dựa trên biểu quyết của đa số. Các bảo đảm pháp lý ghi nhận các quyền, cũng như việc hạn chế quyền lực nhà nước, có thể là đối trọng của thành kiến đa số kể trên. Các đảm bảo pháp lý thường được ghi nhận trong các điều khoản có giá trị pháp lý đảm bảo quyền cá nhân chống lại sự vi phạm của chính phủ cũng như sự phân chia và giới hạn quyền lực nhà nước. Trong một hệ thống có sự kiểm soát pháp lý, các nhà lập hiến sẽ cần phải thiết kế hình thức nhà nước, các quyền lực cụ thể của từng thể chế, và bảo vệ các quyền cá nhân của công dân, không để những vấn đề đó phụ thuộc vào sự tùy nghi của các nhân tố chính trị. Cơ quan giám sát – chủ yếu là tòa án – thường thực thi các điều khoản này.

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )