Các quy định về quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai?

Quy hoạch đất đai bao giờ cũng gắn liền với kế hoạch hoá đất đai. Bởi vì kế hoạch hoá đất đai chính là việc xác định các biện pháp, thời gian để sử dụng đất theo quy hoạch, do vậy, trong một số trường hợp, quy hoạch hoá đất đai đã bao hàm cả kế hoạch hoá đất đai.

Quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai có ý nghĩa to lớn trong công tác quản lí và sử dụng đất.

Đối với Nhà nước, đó là sự đảm bảo cho việc sử dụng đất đai hợp lí và tiết kiệm, đạt các mục tiêu nhất định phù hợp với các quy định của Nhà nước. Đồng thời, tạo điều kiện cho Nhà nước theo dõi, giám sát được quá trình sử dụng đất.

Quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai là công việc của tất cả các cơ quan quản lí đất đai và các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất của Nhà nước.

Pháp luật điều chỉnh hoạt động quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai ở chỗ, quy định trách nhiệm của mỗi cơ quan nhà nước, mỗi ngành, mỗi đơn vị trong xây dựng quy hoạch và kế hoạch hoá sử dụng đất đồng thời đảm bảo cho các quy hoạch và kể hoạch đó có hiệu lực pháp luật trong thực tế.

1. Các nguyên tắc và căn cứ lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất

1.1. Các nguyên tắc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai

Nguyên tắc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai là hiện được đầy đủ các căn cứ có tính định hướng cho việc thực thi quy hoạch và kế hoạch. Cụ thể, căn cứ xây dựng quy hoạch phải xuất phát từ:

- Chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế-xã hội, quốc phòng, an ninh của cả nước; quy hoạch phát triển của các ngành và từng địa phương;

- Kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của Nhà nước;

- Điều kiện tự nhiên, kinh tế-xã hội và nhu cầu thị trường;

- Hiện trạng sử dụng đất và nhu cầu sử dụng đất;

- Định mức sử dụng đất;

- Tiến bộ của khoa học và công nghệ liên quan đến sử dụng đất;

- Kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất của kì trước.

Luật đất đai năm 2013 xác định hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, theo đó có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất an ninh. Trên cơ sở hệ thống đó, căn cứ lặp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được xác định theo từng cấp độ nhất định. Như vậy, có sự phân biệt căn cứ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện, quốc phòng và an ninh.

Từ căn cứ lập quy hoạch nêu trên, các căn cứ kế hoạch sử dụng đất cũng được chi tiết hoá và cụ thể hoá, góp phần hiện thực hoá mục tiêu quy hoạch trong từng giai đoạn phát triển. Các căn cứ này cũng xuất phát từ quy hoạch mang tính tổng thể đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, nhu cầu sử dụng đất của người sử dụng cũng như khả năng thu hút đầu tư vào các dự án của Nhà nước trong việc thực thi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

1.2 Kì quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất

Đây là những khái niệm mới, lần đầu tiên được quy định tại Điều 24 Luật đất đai năm 2003 và tiếp tục được thể hiện tại Điều 37 Luật đất đai năm 2013. Kì quy hoạch, kì kế hoạch sử dụng đất là lượng thời gian vật chất mà mỗi cấp chính quyền, từ trung ương cho đến từng địa phương xây dựng chiến lược từ tổng thể đến chi tiết để thực hiện các nội dung quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai. Lượng thời gian vật chất đó không thể quá ngắn cũng không quá dài, vì xét về mặt tổng thể, thời gian quá ngắn sẽ chưa thể hiện đầy đủ ý tưởng xây dựng quy hoạch của người xây dựng chính sách, nếu dài quá sẽ dẫn tới quy hoạch không mang tính khả thi và xa rời cuộc sống. Vì vậy, kì quy hoạch sử dụng đất là mười năm và kì kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh và kì kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh là năm năm ứng với chiến lược phát triển kinh tế-xã hội trong một chu kì mười năm và năm năm để thực hiện kế hoạch đó đối với cả nước và tất cả các địa phương. Khoản 2 Điều 37 xác định kì kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được lập hàng năm để đáp ứng các nhu cầu sử dụng đất của người dân và doanh nghiệp trong ngắn hạn.

Tuy nhiên, dưới góc độ khác, nhiều người sử dụng đất, đặc biệt là các doanh nghiệp tỏ ra băn khoăn trước việc các kì quy hoạch được xác định với thời gian không dài, trong khi đó việc giao đất hoặc thuê đất có thể đến 50 năm. Do đó, có thể việc giao đất với một thời gian vật chất gấp 5 lần kì quy hoạch và gấp 10 lần kì kế hoạch sử dụng đất dẫn tới những thay đổi về kì quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sẽ ảnh hưởng tới quá trình đầu tư kinh doanh làm ăn lâu dài của người sử dụng đất. Vì vậy, nếu trong kì quy hoạch đã giao đất cho doanh nghiệp để tổ chức sản xuất kinh doanh, doanh nghiệp đã xây dựng chiến lược kinh doanh trong thời gian dài nhưng sau đó, ở một giai đoạn nào đó kì quy hoạch mới lại xác định đất đang sử dụng của doanh nghiệp không còn cho mục đích

Như vậy, Luật đất đai năm 2013 không cho phép UBND các phường, thị trấn được phép lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai mà tập trung thẩm quyền này cho cơ quan hành chính cấp trên để quy về một mối trong việc lập quy hoạch và nâng cao tính khả thi cùa các quy hoạch trừ trường họp đối với các xã thuộc khu vực không phát triển đô thị;

- Bộ quốc phòng và Bộ công an có trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của ngành mình đảm bảo phù hợp giữ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương phù hợp với quy hoạch vùng lãnh thổ đã được xác định về mặt nguyên tắc trong Luật đất đai.

- Cơ quan quản lí đất đai ở trung ương và địa phương giúp Chính phủ và UBND các cấp trong việc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.

Như vậy, lập quy hoạch bao giờ cũng là thẩm quyền và trách nhiệm trong tổ chức của cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở theo phân cấp, trừ đất sử dụng cho mục đích quốc phòng và an ninh với đặc thù riêng thì phân cấp cho Bộ quốc phòng và Bộ công an. Các cơ quan chuyên môn triệt để tuân thủ các quy trình quy phạm để giúp Chính phủ và UBND các cấp trong việc lập quy hoạch sử dụng đất từ cấp quốc gia đến cấp địa phương.

2. Thẩm quyền quyết định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai

Xét duyệt vừa là thực hiện quyền quản lí đối với đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đồng thời làm cho quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất của cấp dưới hợp lí, phù hợp với nhau và phù hợp với quy hoạch, kế hoạch chung.

Khác với lập, thẩm quyền quyết định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai là đảm bảo hiệu lực pháp lí

Bởi vậy, điểm a khoản 3 Điều 48 Luật đất đai năm 2013 quy định các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong vòng 30 ngày, kể từ khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất - UBND cấp tỉnh trình hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh trước khi trình Chính phủ phê duyệt.

- UBND cấp huyện trình hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp mình trước khi trình uỷ ban nhân cấp tỉnh phê duyệt.

- Cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai thì có thẩm quyền cho phép bổ sung, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch đó.

Với cơ chế như trên, quá trình xây dựng, lập, quyết định, phê duyệt quy hoạch vừa tập trung thống nhất từ trung ương đến địa phương, vừa phân công, phân nhiệm rõ ràng giữa cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước và thẩm quyền chuyên môn của cơ quan tài nguyên và môi trường.

3. Các quy định về công bố quy hoạch

Từ trước đến nay, người dân thường khó tiếp cận với các quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai, phần lớn việc làm quy hoạch cho đến trình tự pháp lí để được phê duyệt và có hiệu lực của quy hoạch là do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện, người dân không có được đầy đủ thông tin về quy hoạch được phê duyệt, quy hoạch phải công bố công khai tại UBND xã, phường, thị trấn nơi có quy hoạch chi tiết, tại cơ quan quản lí đất đai chuyên ngành. Việc công bố công khai quy hoạch tại trụ sở UBND cấp cơ sở, tại cơ quan quản lí đất đai và thông qua các phương tiện thông tin đại chúng để nhân dân được biết. Từ đó, người dân có thể tiếp cận đầy đủ thông tin về quy hoạch để biết và thực hiện, các cơ quan nhà nước thể hiện sự công khai và minh bạch trong quá trình xây dựng, lập, phê duyệt và đưa quy hoạch vào đời sống đồng thời thể hiện sự dân chủ, công khai trong công tác quy hoạch. Quy hoạch, nhanh chóng phát hiện các biểu hiện vi phạm về quy hoạch để xử lí, ngăn chặn kịp thời các hành vi sử dụng đất trái với quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đã được công bố.

Đối với người sử dụng đất có diện tích đất nằm trong quy hoạch nhưng chưa thực hiện việc thu hồi đất thì họ vẫn tiếp tục sử dụng đất theo mục đích đã được xác định như trước khi công bố quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quyền lợi của người sử dụng đất trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất được Nhà nước bảo hộ thông qua việc bồi thường và hỗ trợ. Nhà nước nghiêm cấm mọi hành vi tự ý xây dựng, đầu tư kinh doanh bất động sản trong khu vực bị thu hồi đất để thực hiện quy hoạch, nếu có nhu cầu cải tạo sửa chữa nhà ở, công trình thì phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của những dự án, công trình mà sau nhiều năm không thực hiện hoặc không thể thực hiện được thì các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về xét duyệt quy hoạch phải có quan điểm, ý kiến rõ ràng về tương lai của những quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đó, tránh tình trạng “quy hoạch treo” mà người chịu tác động lớn nhất chính là người dân nằm trong vùng quy hoạch. Vì vậy, khoản 3 Điều 49 Luật đất đai năm 2013 xác định rõ: đối với diện tích ghi trong kế hoạch sử dụng đất đã được công bố phải thu hồi đất thực hiện dự án, công trình hoặc phải chuyển mục đích sử dụng đất mà sau ba năm không được thực hiện theo kế hoạch thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải thực hiện quyền điều chỉnh hoặc huỷ bỏ quy hoạch đồng thời công bố cho người sử dụng đất biết.

Những quy định trên góp phần khắc phục tình trạng quy hoạch không mang tính khả thi ở nhiều địa phương, trả lại cho người sử dụng đất niềm tin vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước.

qua việc trình dự án đầu tư, đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất cho phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Vì vậy, Điều 52 Luật đất đai nêu hai căn cứ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất một cách tổng quát là:

- Căn cứ vào kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đó được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.

- Căn cứ vào nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.

Với căn cứ thứ hai cần phải xác định hai vấn đề, thứ nhất là nhu cầu đó thể hiện ở những loại dự án nào? và thứ hai, nhu cầu sử dụng đất ghi nhận trong đơn xin giao đất, thuê đất của những chủ thể sử dụng đất thì cần thiết phải có cơ quan nhà nước xác nhận nhu cầu đó không?

Vì vậy, các loại dự án cần phải phân biệt thành:

- Dự án đầu tư của tổ chức có sử dụng nguồn vốn từ ngân sách nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt hoặc dự án có vốn đầu tư nước ngoài đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy phép đầu tư. Đối với dự án này, cơ quan thực hiện việc cấp giấy phép đầu tư trực tiếp thẩm định nhu cầu sử dụng đất;

- Dự án đầu tư của tổ chức không sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước hoặc không phải dự án có vốn đầu tư nước ngoài thì phải có văn bản thẩm định nhu cầu sử dụng đất của sở tài nguyên và môi trường nơi thực hiện dự án;

- Dự án xây dựng cơ sở tôn giáo đã được UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xét duyệt.

Đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư sử dụng đất thì trong đon xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất nhất thiết phải có xác nhận của UBND xã, phường, thị trấn về nhu cầu sử dụng đất.

Ở nước ngoài đều có quyền lựa chọn hình thức sử dụng đất thích hợp, không dành riêng bất cứ một sự khác biệt hoặc ưu đãi nào đó cho các chủ thể sử dụng đất khác nhau. Các doanh nghiệp trước đây sử dụng đất vì mục đích kinh doanh nếu đã được giao đất không thu tiền sử dụng đất theo các quy định trước đây thì nay chuyển sang giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc thuê đất và không có bất cứ ngoại lệ nào khác.

Thứ ba, hình thức thuê đất được khuyến khích áp dụng đối với mọi chủ thể sử dụng đất, trong khi đó hạn chế dần các trường hợp được nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất.

Thứ tư, đối với chủ thể có yếu tố nước ngoài (người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài) được áp dụng hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất, hình thức mà Luật đất đai năm 2003 chỉ dành cho chủ thể trong nước và người Việt Nam định cư ở nước ngoài.

- Hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất

Theo Điều 54 Luật đất đai năm 2013 thì các đối tượng sau đây được Nhà nước giao đất không phải nộp tiền sử dụng đất:

- Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp lao động nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối mà nguồn sống và thu nhập chủ yếu từ các hoạt động đó, được UBND xã, phường, thị trấn xác nhận diện tích đang sử dụng phù hợp với hạn mức quy định tại Điều 129 Luật đất đai;

- Tổ chức sử dụng đất vào mục đích nghiên cứu, thí nghiệm, thực nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối;

- Người sử dụng đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất xây dựng trụ sở cơ quan, xây dựng công trình sự nghiệp quy định tại Điều 147 Luật đất đai năm 2013, đất sử dụng vào mục đích quốc đất theo quy định tại Điều 110 Luật đất đai, các đối tượng sau đây khi được Nhà nước giao đất phải nộp tiền sử dụng đất cho Nhà nước:

+ Hộ gia đình, cá nhân được giao đất ở;

+ Tổ chức kinh tế được giao đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê;

+ Người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được giao đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc bán kết hợp cho thuê.

+ Tổ chức kinh tế được giao đất thực hiện dự án đầu tư hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa để chuyển nhượng QSDĐ gắn với hạ tầng.

Như vậy, so với các Luật đất đai trước đây, hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất mở rộng hơn về mặt chủ thể nhưng thu hẹp về số trường hợp được nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất và đảm bảo tính công bằng trong đối xử của Nhà nước đối với mọi chủ thể sử dụng đất, đặc biệt là đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.

- Hình thức cho thuê đất

Trước đây, theo quy định tại Luật đất đai năm 1993 và các Luật đất đai sửa đổi, bổ sung, hình thức thuê đất được chia thành ba nhóm, trong đó, người sử dụng có thể trả tiền thuê hàng năm, trả tiền thuê nhiều năm, trả tiền thuê một lần và từ đó thiết kế quyền thụ hưởng khác nhau giữa các đối tượng được Nhà nước cho thuê đất. Luật đất đai năm 2003 không quy định việc cho thuê trả tiền thuê nhiều năm và trả tiền một lần đối với tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân trong nước. Việc cho thuê trả tiền một lần chỉ áp dụng đối với tổ chức cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài khi đầu tư vào Việt Nam. Đến Luật đất đai năm 2013, Nhà nước cho phép mọi chủ thể sử dụng đất bất kể là tổ chức, cá nhân trong nước hay nước ngoài đều được lựa chọn việc trả tiền thuê đất vụ quan trọng của họ là huấn luyện trong thời bình và chiến đấu bảo vệ tổ quốc trong thời chiến, làm kinh tế là chỉ góp phần khai thác đất đai có hiệu quả trong điều kiện có hòa bình mà thôi. Do đó không đưa ra khả năng được lựa chọn việc thuê đất với các hình thức trả tiền khác nhau cho các đơn vị lực lượng vũ trang kết hợp làm kinh tế.

Như vậy, hình thức cho thuê đất có những tiêu chí mới khi phân định giữa đối tượng cho thuê trả tiền hàng năm và trả tiền một lần cho toàn bộ quá trình thuê cũng như giữa đối tác trong nước và nước ngoài sử dụng đất. Đây là quy định mới trong Luật đất đai năm 2013 nhằm bước đầu chuyển mạnh hướng thuê đất cho người sử dụng để phù hợp với cơ chế thị trường.

Luật Minh Khuê (sưu tầm và biên tập)