Các thành tố của quản trị nhà nước từ chính sách của Đảng và hệ thống pháp luật Việt Nam.

1. Pháp quyền

Từ khi được thành lập đến nay, Đảng Cộng sản Việt Nam luôn quan tâm đến việc tìm kiếm và thử nghiệm xây dựng mô hình nhà nước và pháp luật phù hợp với mục tiêu chính trị của Đảng là xây dựng chế độ XHCN ở Việt Nam, đồng thời phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế – xã hội và xu thế phát triển của các nhà nước hiện đại. Nhận thức, quan điểm và chính sách của Đảng về vấn đề này đã có nhiều thay đổi theo thời gian, trong đó những chuyển biến mạnh mẽ nhất diễn ra liên tục từ khi Đảng phát động công cuộc Đổi mới (1986). Cho đến nay, qua các văn kiện Đảng, quan điểm của Đảng và Nhà nước Việt Nam về nhà nước pháp quyền XHCN đã định hình khá rõ ràng, theo đó, nhà nước pháp quyền XHCN bao gồm các đặc trưng cơ bản (hay các yếu tố cấu thành) đó là

- Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, thể hiện quyền làm chủ của nhân dân.

- Nhà nước được tổ chức và hoạt động dựa trên cơ sở Hiến pháp, tôn trọng và bảo vệ Hiến pháp.

- Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, bảo đảm vị trí tối thượng của pháp luật trong đời sống xã hội.

- Tôn trọng và bảo vệ quyền con người, các quyền và tự do của công dân.

-Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; có sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ việc thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân thông qua các tổ chức xã hội.

- Nhà nước và xã hội do một đảng duy nhất lãnh đạo là Đảng Cộng sản Việt Nam.

2. Trách nhiệm giải trình

Vấn đề trách nhiệm giải trình đã được trực tiếp quy định tại Luật Phòng, chống tham nhũng hiện năm 2018 và Nghị định số 59/2019 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng. Khoản 1, Điều 3, Luật PCTN định nghĩa “Trách nhiệm giải trình là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền làm rõ thông tin, giải thích kịp thời, đầy đủ về quyết định, hành vi của mình trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao”.
Hệ thống pháp luật Việt Nam đã quy định hầu như tất cả các loại hình trách nhiệm giải trình, bao gồm:

- Trách nhiệm giải trình của nhà nước, bao gồm:

i) trách nhiệm giải trình trước cơ quan dân cử (Quốc hội và HĐND);

ii) trách nhiệm giải trình nội bộ hành chính (với các cơ chế thanh tra hành chính, hoạt động kiểm tra, thanh tra nội bộ; hoạt động kiểm toán; hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo);

iii) trách nhiệm giải trình tư pháp (toà hành chính; tòa hiến pháp).

- Trách nhiệm giải trình chính trị: trách nhiệm của mỗi tổ chức Đảng và mỗi đảng viên trước Đảng Cộng sản Việt Nam, được thực hiện bằng các hình thức kiểm tra giám sát của Đảng. Trách nhiệm của giải trình chính trị có tính chất không trực tiếp thường thì chỉ là các hình thức kỷ luật Đảng như khiển trách, cảnh cáo, khai trừ.v.v. nhưng đó là cơ sở để thực thi các dạng trách nhiệm hành chính, kỷ luật ở chính quyền.

- Trách nhiệm giải trình nghề nghiệp: các cán bộ, công chức, viên chức còn chịu sự ràng buộc của các quy tắc đạo đức nghề nghiệp, ví dụ như các quy tắc hành nghề giáo viên, bác sĩ, công chứng, thanh tra, cảnh sát, quân đội, luật sư.v.v. Ở nước ta hiện nay đã có nhiều quy tắc đạo đức nghề nghiệp được ban hành bởi hiệp hội chuyên môn như: Quy tắc đạo đức và ứng xử nghề nghiệp luật sư, quy tắc đạo đức báo chí, quy tắc đạo đức thầy thuốc… Ngoài ra còn có thể kể đến các quy tắc đã được lồng ghép vào pháp luật như: Quy tắc văn hóa ứng xử của công an nhân dân; Quy tắc ứng xử của cán bộ thanh tra, quy tắc ứng xử của công chức, viên chức, người lao động làm việc tại các cơ sở y tế.

- Trách nhiệm giải trình xã hội: Hiện tại ở nước ta về vấn đề này đã có các quy định về nghĩa vụ báo cáo trước nhân dân (Ví dụ, Chính phủ phải “Thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân về những vấn đề quan trọng thông qua những báo cáo của Chính phủ trước Quốc hội, trả lời của Chính phủ đối với chất vấn của đại biểu Quốc hội và ý kiến phát biểu với cơ quan thông tin đại chúng”); quy định về trách nhiệm trả lời, phản hồi báo chí của cơ quan nhà nước; quy định về tổ chức xã hội, quyền thông tin và kiến nghị, phản hồi của dân.

3. Sự tham gia của nhân dân

Sự tham gia hay quyền tham gia (participation) là một khía cạnh quan trong của quản trị công hiện đại và đồng thời là trụ cột của phát triển bền vững. Sự tham gia của nhân dân được hiểu là một thành tố của dân chủ, đó là khả năng nhân dân được tham dự vào quy trình ra quyết định của chính quyền, nhằm tăng cường sự minh bạch trong quy trình ra quyết định cũng như tăng cường tính hợp lý, đúng đắn của quyết định đó.

Ở Việt Nam, trong những năm gần đây sự tham gia của nhân dân đã được cải thiện đáng kể cả trên bình diện lập pháp cũng như thực tiễn. Hiện có nhiều cơ chế pháp lý bảo đảm sự tham gia của nhân dân, ví dụ, việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân vào việc xây dựng Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định như một công đoạn bắt buộc của quy trình xây dựng pháp luật; các kênh tham vấn cộng đồng được mở ra và trở thành bắt buộc trong một số thủ tục quan trọng liên quan đến quy hoạch đất đai, đền bù giải phóng mặt bằng.v.v. Đặc biệt, với Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở cấp xã, phường, thị trấn, sự tham gia ở cấp cộng đồng dân cư và chính quyền cấp xã đã được mở rộng và hiện thực hoá: người dân có quyền được biết, được bàn, được làm, được tự quyết định và được kiểm tra giám sát nhiều hoạt động của chính quyền cơ sở. Các luật chuyên ngành đã mở rộng tính dân chủ thông qua quy định nhiều cơ hội tham gia của người dân, ví dụ như trong giám sát môi trường, giám sát xử phạt hành chính v.v... Mô hình chính quyền điện tử được thực hiện thí điểm ở nhiều tỉnh thành cho phép sự công khai và tham gia của người dân vào theo dõi hay đánh giá công việc của chính quyền.

Mặc dù vậy, trong vấn đề này ở nước ta hiện vẫn còn một số hạn chế. Cụ thể, pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở hiện còn thiếu vắng chế tài đối với các hành vi vi phạm. Thêm vào đó, có sự thiếu đồng đều trong phân chia trách nhiệm giữa cơ quan nhà nước ở cấp trên và cấp dưới  khi dồn gánh nặng về sự công khai, minh bạch cho cơ quan cấp xã và cộng đồng thôn làng. Dự thảo Luật ban hành quyết định hành chính với ý đồ tạo ra cơ chế mở cho người dân tham gia vào quy trình ra quyết định cho đến nay vẫn chưa tiến triển. Bên cạnh đó các thiết chế nền tảng tạo tiền đề cho sự tham gia rộng khắp và bền vững của người dân vẫn chưa hoàn thiện, cụ thể như các luật về lập hội, hội họp, biểu tình, hay về trách nhiệm giải trình.

4. Minh bạch

Ở Việt Nam, minh bạch bắt đầu được tiếp cận như một tiêu chí của quản trị nhà nước trong những năm gần đây, tuy vẫn còn khoảng cách lớn giữa pháp luật và thực tiễn. Trên bình diện pháp luật, hàng loạt văn bản đã ghi nhận và thể hiện yêu cầu minh bạch trong hoạt động của chính quyền, bao gồm Hiến pháp 2013, các luật chuyên ngành lớn như Luật Đất đai 2013; Luật Nhà ở năm 2014; Luật Đầu tư công năm 2014; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 

Đặc biệt, nỗ lực minh bạch hoá thể hiện đậm đặc nhất trong hai đạo luật là Luật Tiếp cận thông tin và Luật PCTN. Luật PCTN quy định nghĩa vụ công khai của cơ quan, tổ chức nhà nước về các văn bản, các hoạt động của mình và nghĩa vụ minh bạch tài sản, thu nhập của một số cán bộ, công chức, đặc biệt là người có chức vụ, quyền hạn. Luật Tiếp cận thông tin được ban hành năm 2016 là bước tiến vượt bậc trong việc minh bạch hoá quan hệ giữa các cơ quan công quyền và người dân. Với đạo luật này, thông tin và hoạt động của chính quyền đã không còn nằm trong vòng bí mật và quyền tuỳ nghi công khai của cơ quan, đơn vị. Luật tiếp cận thông tin đã làm rõ những vấn đề mà người dân được thông tin, những hạn chế và cấm thông tin và đặc biệt là cơ chế, cách thức để thực hiện quyền tiếp cận thông tin.

5. Hiệu lực, hiệu quả

- Pháp quyền và vai trò của pháp luật

Pháp luật “là sản phẩm của các quan hệ xã hội và quyền lực đồng thời là công cụ thách thức và tái định hình các quan hệ đó”. Cần nhìn nhận pháp luật trong mối quan hệ với các hiện tượng liên quan như “tư tưởng pháp luật, ý thức pháp luật, văn hoá pháp luật, thực tiễn pháp luật" và thậm chí phải mở rộng cách tiếp cận pháp luật từ góc nhìn của các lĩnh vực khoa học khác như chính trị học, xã hội học, kinh tế học, quản trị học v.v… Báo cáo Phát triển thế giới năm 2017 nhận định rằng cách hiểu phổ biến về pháp luật vẫn là quy tắc do nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận (positive state laws) nhưng nhấn mạnh cần quan tâm cả đến sự vận hành pháp luật (operation of law). Theo đó, “sự vận hành pháp luật đòi hỏi một hệ thống pháp luật của các tác nhân và quy trình có chức năng đặt ra, giải thích, tán thành và thi hành pháp luật” và “hệ thống này bao gồm các thiết chế lập pháp, tư pháp và thi hành luật, cơ quan hành chính, cũng như các tổ chức nghề luật, luật sư và các nhóm xã hội dân sự”

- Hình thức pháp luật và vai trò của pháp luật

Các nhà làm luật cần tư duy về chức năng của một quy phạm pháp luật thay vì chỉ nghĩ chúng ta cần làm bao nhiêu luật. Báo cáo Việt Nam năm 2035 đưa ra khuyến nghị áp dụng nguyên tắc thị trường đối với các quyết sách kinh tế là một trong những giải pháp nhằm hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân chủ.  Đây không hẳn là sự kinh tế hoá chính sách hay kinh tế hoá pháp luật mà có thể đơn giản chỉ là ghi nhận các quy luật đời sống vào trong chính sách và pháp luật. Hay nói cách khác, chính sách và pháp luật phải phù hợp với quy luật đời sống mới có thể vận hành tốt như mong muốn. Đây là tư duy của quản trị: không nên chỉ lập nhiều quy tắc mà còn cần làm cho quy tắc phát huy hiệu quả mong muốn. Điều này là một thách thức lớn vì pháp luật có thể gây ra những ảnh hưởng trái ngược: pháp luật có thể thúc đẩy các nhân tố mới phát triển nhưng lại có thể củng cố quyền lực hiện tại; pháp luật có thể đem lại trật tự và ổn định nhưng lại có thể gây ra xung đột và rối ren; pháp luật có thể củng cố hoặc huỷ hoại tính chính đáng; pháp luật có thể tạo ra sự đấu tranh cấu trúc hoặc có thể dập tắt sự tương tác phản biện đó.

- Pháp quyền và sự phân bổ quyền lực giữa các thiết chế

Báo cáo Việt Nam năm 2035 đưa ra những khuyến nghị nhằm xác định lại và tái định dạng chức năng của Nhà nước vẫn đi theo con đường đã được phân tích thấu đáo trong Báo cáo Phát triển thế giới năm 1997: “Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi”. Theo đó, hướng tới năm 2035, “tổ chức bộ máy nhà nước cần được tổ chức lại theo hướng giảm bớt sự phân mảnh quyền lực cả về chiều ngang và chiều dọc, cùng với sự phân định rõ hơn giữa phạm vi của khu vực công và khu vực tư, giữa chức năng hoạt động kinh tế với chức năng quản lí, điều tiết nền kinh tế của nhà nước”. Đề xuất này cũng thể hiện tinh thần của Báo cáo Phát triển thế giới năm 2017 nhằm phân bổ quyền lực hợp lí, cân xứng giữa các chủ thể quyền lực, trong đó nhà nước đóng vai trò trung tâm.

Báo cáo Việt Nam năm 2035 nêu rõ vai trò của phân công quyền lực một trong những yếu tố cốt lõi của nhà nước pháp quyền: “Phân công quyền lực giữa các nhánh hành pháp, lập pháp và tư pháp trong bộ máy nhà nước cũng rõ ràng hơn để mỗi nhánh có thể thực thi vai trò của mình mà không bị can thiệp bất hợp lí từ nhánh quyền lực khác”. Đây cũng là trọng tâm trong các nghiên cứu chính sách về thực hiện Hiến pháp Việt Nam năm 2013.

- Những cải cách gần đây nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả trong quản trị nhà nước

Đáng lưu ý trong nhận định trên là các lí thuyết về quản trị đã được áp dụng khi các tiêu chí khách quan được dùng để đánh giá tính hiệu quả của việc uỷ quyền. Nhìn một cách rộng hơn, chúng ta có thể thấy trong những năm qua, Việt Nam đã bắt đầu áp dụng hàng loạt các chỉ số đánh giá hiệu quả quản trị nhà nước ở từng lĩnh vực cụ thể với những góc nhìn khác nhau như: Chỉ số cải cách hành chính, chỉ số hài lòng về sự phục vụ hành chính, chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI), chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) v.v…

Ở Việt Nam, bộ máy nhà nước trong thời gian gần đây đã có những cải tiến lớn theo hướng tăng cường hiệu lực, hiệu quả. Công cuộc cải cách hành chính từ 2011 đến 2020 đã tiếp tục những thành tựu của thời kỳ trước với các nội dung: cải cách thể chế, cải cách bộ máy, cải cách thủ tục hành chính; xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Bộ máy nhà nước cũng được cải cách theo hướng tinh giản thu gọn đầu mối và định rõ hơn các cơ chế vận hành. Đặc biệt là những quy định về trách nhiệm giải trình được chú ý tăng cường trong thời gian gần đây. Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã nỗ lực đưa ra những quy định theo hướng phân cấp, phân quyền và trao nhiều hơn quyền lực cho địa phương. Chế độ trách nhiệm công vụ được quy định từ trước, nhưng những năm gần đây được áp dụng mạnh mẽ hơn, theo hướng tăng cường trách nhiệm cá nhân người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị.

Luật Minh Khuê biên tập và sưu tầm