Các thỏa thuận thương mại ưu đãi và các nước đang phát triển

1. Sự phát triển kinh tế khu vực

Từ khi hình thành định chế thương mại đa phương, các quốc gia đã thương thảo một số lượng lớn các thỏa thuận song phương, khu vực, nhiều bên trong cúng những lĩnh vực chính sách thương mại vốn đã được bao quát bởi thỏa thuận GATT/WTO. Sự gia tăng chủ nghĩa khu vực này có thể không phản ánh những vấn đề thuộc hệ thống thương mại đa phương nhưng có lẽ là một phần của phương thức mà theo đó các thành viên của tổ chức giải quyết các vấn đề về hỗ trợ chính trị đối với thương mại tự do theo một cách thức chấp nhận được về mặt dân chủ.

Sự phát triển của Liên minh châu Âu (EU), trước hết phản ánh sự phát triển của GATT trong việc gỡ bỏ những hạn chế về số lượng hàng nhập khẩu và rồi giảm thiểu (hoặc xóa bỏ) thuế nhập khẩu. Cuối cùng, trọng tâm chú ý được chuyển sang các rào cản phi thuế quan và sự bảo hộ tùy hứng, rồi cuối cùng nữa là sang toàn bộ các lĩnh vực chính sách hên quan đến thương mại, bao gồm cả sở hữu trí tuệ và dịch vụ, cũng như các tiêu chuẩn hài hòa và hòa giải.

Chủ nghĩa khu vực ở châu Mỹ La tinh cũng phát triển song song với sự tiến hóa của thỏa thuận GATT nhưng bản chất của tiến trình hội nhập thì khác với tiến trình của châu Âu. Nhiều người cho rằng sự phát triển kinh tế của khu vực này được kích thích bởi sự bảo hộ chống lại nhập khẩu hàng công nghiệp và sự phân bố sản xuất trong phạm vi khu vực thông qua những quyết định đầu tư thận trọng hơn là qua công cuộc tự do hóa thương mại nội vùng. Mô hình sản xuất thay thế hàng nhập khẩu đặt ra thách thức trực tiếp với học thuyết chính thống mang tính chất tự do của hệ thống thương mại GATT nhưng tình trạng đa nghĩa trong các quy tắc của GATT tạo khoảng trống cho những sự dị biệt trong chính sách kinh tế. Bản chất giới hạn của công cuộc tự do hóa thương mại nội vùng giữ cho các nhóm thương mại xa khỏi các nền kinh tế phát triển mạnh và hội nhập khu vực. Những áp lực chủ yếu đè lên hệ thống thương mại đa phương tự đến từ các nước châu Mỹ La tinh đòi hỏi những thỏa thuận về thương mại hàng hóa và các công cụ khác phải có tác dụng tối thiểu là làm ổn định và mở rộng tối đa các thị trường xuất khẩu của họ. Nhưng khi toàn khu vực trải qua một cuộc chuyển đổi sang - các chính sách kinh tế tân tự do vào thập niên 1980, hệ thống GATT/WTO và cách thức tiếp cận dễ dãi của nó đối với vấn đề chủ nghĩa khu vực đã được chế biến lại cho phù hợp với hướng đi ra bên ngoài mới mẻ của khu vực này (aperture). Các quốc gia của khu vực này, từng nước riêng lẻ và thông qua sự phổ biến tràn lan các thỏa thuận thương mại, đã vồ lấy cái triết lý về thương mại cởi mở và nhấn mạnh rằng thương hiệu chủ nghĩa khu vực của họ cũng cần được “mở” cho hàng nhập khẩu từ các khu vực khác như là kết quả của việc giảm thuế theo quy chế tối huệ quốc. Trong những thỏa thuận mới mẻ này, có ý nghĩa nhất là MERCOSUR, hên kết Brazil với Argentina cùng các lân bang nhỏ hơn của họ là Uruguay và Paraguay, thu hút luôn Chile và Bolivia làm thành viên dự khuyết. Mặc dù bị vùi dập bởi sự bất ổn kinh tế vĩ mô, khối MERCOSUR vẫn tồn tại và mối liên kết với các quốc gia trong Hiệp ước Andean được đem ra thảo luận sôi nổi. Mexico là nước rất tích cực trong việc tìm kiếm các thỏa thuận với các quốc gia trong khu vực, bao gồm cả Colombia và Venezuela, và với MERCOSUR. Sự ủng hộ tiến trình đa phương có phần bị sụt giảm vì chủ nghĩa khu vực ở châu Mỹ La tinh, nhưng những lợi ích của các định chế toàn cầu vẫn là căn bản cho chính sách thương mại trong khu vực này.

2. Kinh tế khu vực Châu Á

Về mặt lịch sử, chủ nghĩa khu vực ở châu Á không đặt ra bất kỳ vấn đề đặc biệt nào cho hệ thống thương mại toàn cầu. Hai thỏa thuận thương mại nhiều bên (PTA) tích cực nhất ở khu vực châu Á-Thái Bình dương là Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) và Hiệp định thương mại mật thiết hơn (CER) giữa úc và New Zealand. ASEAN là thực thể tương đối mới trong vấn đề chính sách thương mại, khối này vốn là một tập hợp vì an ninh trong những năm đầu thành lập. Lối tiếp cận cẩn trọng của nó đối với công cuộc tự do hóa thương mại, ngay cả trong nội bộ nhóm, đã khiến cho ASEAN có phần tụt hậu trong công cuộc hội nhập khu vực. Trái lại, sau một khởi đầu chậm chạp, khối CER giờ đây đã là một trong các thỏa thuận thương mại tự do hoàn chỉnh nhất thế giới và có vẻ sẽ trở thành một minh chứng thành công cho sự kiện rằng một quốc gia có thể hòa nhập nhiều khía cạnh của chính sách kinh tế thương mại mà không gây xáo trộn cơ cấu chính trị và xã hội của các tổ chức xã hội hợp thành hoặc dính dáng vào việc xây dựng định chế siêu quốc gia không cần thiết.

3. Sự dịch chuyển trong chính sách thương mại của Hoa Kỳ

Trong suốt thời kỳ hậu chiến Hoa Kỳ duy trì lập trường khá mạnh mẽ chống lại những thiết chế kinh tế khu vực như vậy, hạn chế việc ký kết thỏa thuận thương mại song phương và chỉ ký một thỏa thuận thương mại tự do duy nhất với Israel mà thôi. Sự dịch chuyển ngoạn mục trong chính sách thương mại của Hoa Kỳ diễn ra vào giữa thập niên 1980 khi Hoa Kỳ bắt đầu xem xét cẩn thận hơn quan hệ với các lân bang ở phía bắc và phía nam. Canada từ lâu đã là bạn hàng lớn nhất của Hoa Kỳ, muốn thiết lập chính sách thương mại song phương trên một cơ sở bảo đảm hơn. Sự tăng cường các cấu trúc pháp lý sẽ mang lại lợi ích cho Canada trong mối quan hệ sức mạnh với Hoa Kỳ không ai sánh nổi. Hiệp định thương mại tự do Hoa Kỳ-Canada đề ra những lợi ích đáng kể cho nước nhỏ hơn và khó được các nhóm chính trị ở Hoa Kỳ coi là có ý nghĩa. Thế rồi vào năm 1990 thỏa thuận này đã khuyến khích Mexico yêu cầu ký kết một thỏa thuận tương tự, và Canada lúc ấy quyết định tham gia để biến nó thành một hiệp ước ba bên, thỏa thuận NAFTA. Nhưng NAFTA đã gần như vượt qua những biên giới chính trị của chính sách thương mại và khơi dậy một loạt các nhóm quyền lợi nội địa rộng lớn mà trước kia rất ít quan tâm tới các thỏa thuận thương mại. Tổng thống Clinton đã phải “rút ra tất cả những ngăn chặn” để Quốc hội thông qua hệ thống luật pháp kích hoạt NAFTA. Theo một mức độ còn sâu rộng hơn cả thỏa thuận của Vòng Uruguay và sự thành lập tổ chức WTO, cuộc tranh luận NAFTA đưa chính sách thương mại vào trung tâm của cuộc bàn cãi chính trị. Bằng nhiều phương thức, thái độ chính trị của Hoa Kỳ đối với WTO đã được định hình từ những vị trí mà nó đảm đương trong NAFTA. Như vậy NAFTA là một phần quan trọng của hoàn cảnh chính trị thương mại ở Bắc Mỹ và của sự mất cân bằng chính trị đã nổi lên. Ngay cả như vậy, Hoa Kỳ vẫn tỏ ra gắn bó với những sáng kiến thương mại sâu xa hơn, bao gồm cả việc gần đây Hoa Kỳ đã ký với Chile một thỏa thuận giống như NAFTA và mở rộng quan niệm về NAFTA tới một Khu vực Thương mại Tự do châu Mỹ (FTAA).

4. Một làn sóng mới lan vào thời đại của chủ nghĩa khu vực

Gần đây hơn một làn sóng sâu rộng hơn lan vào thời đại của chủ nghĩa khu vực; hiện tượng đó được minh họa rõ ràng qua trường hợp một số quốc gia, dẫn đầu là Singapore và New Zealand, đang tích cực thương thảo các thỏa thuận tự do thương mại song phương. Hoa Kỳ đã biểu lộ sự quan tâm tích cực đối với các thỏa thuận như vậy và đã tiến tới một thỏa thuận với ức cũng như với Trung Mỹ và Cộng hòa Dominica (CAFTA). Các thỏa thuận với Jordan và Singapore đã được ký xong, còn thỏa thuận với Israel từ thập niên 1980 vẫn còn có hiệu lực. Các cuộc đàm phán với Thái Lan, Ma Rốc, Nam Phi và các quốc gia vùng núi Andea đang được xúc tiến. Hoa Kỳ đã đã đề xuất thành lập khu vực thương mại tự do với các quốc gia vùng Trung Đông như là một phần của công cuộc tái thiết khu vực này vì nền an ninh và dân chủ; và với ASEAN như là một phần của sáng kiến Thái Bình dương rộng lớn hơn.

EU đã có các thỏa thuận thương mại tự do với hơn 25 quốc gia và đang trong tiến trình tái thương thảo thỏa thuận Cotonou nhiều ưu đãi thành hàng loạt thỏa thuận thương mại tự do có tính chất hỗ tương mà sê bao gồm hơn 80 quốc gia. Những cuộc thảo luận giữa EU và khối MERCOSUR cũng đang diễn ra, và Canada đã ký nhiều thỏa thuận với Chile cũng như vởi các quốc gia trong Hiệp hội Thương mại Tự do châu Âu (EFTA). Như vậy thỏa thuận thương mại tự do song phương đã trở thành hiện tượng phổ biến và là phần bổ sung có ý nghĩa vào hệ thống đa phương.

Các nước thành viên có vẻ như không chú ý rằng thỏa thuận kinh tế là trái với chủ nghĩa khu vực. Theo định nghĩa, bất kỳ sự phân biệt đối xử nào ưu ái cho nhà cung cấp từ một quốc gia nào đó sẽ đem tới rủi ro là làm lệch lạc các nguồn cung cấp giá thấp hơn từ một quốc gia khác. Và không bao giờ dễ dàng xác định và thực thi “quy tắc về xuất xứ” để phân biệt hàng hóa được sản xuất bên trong một khu vực thương mại với những hàng hóa chỉ đơn thuần vận chuyển qua khu vực đó. Nhưng mức độ của sự lệch lạc thì liên hệ trực tiếp với độ cao của thuế suất theo quy chế tối huệ quốc: nếu như hệ thống đa phương có thể hạ thấp thuế suất thì quy mô của sự phân biệt đối xử sẽ được giảm thiểu và giá cả có thể được kiểm soát. Hơn thế nữa, khi các thỏa thuận thương mại dẫn tới những cải cách nội bộ thì tất cả mọi bên có thể đều có lợi từ các thỏa thuận đó. Nhưng ngay cả rủi ro của lệch lạc thương mại là thấp, chủ nghĩa khu vực vẫn có thể dẫn tới một “sự lệch lạc chú ý”; đó là các chính phủ của các quốc gia vừa và nhỏ sẽ rất khó mà tiến hành thương thảo cùng lúc nhiều hơn một diễn đàn thương mại. Ngay cả các quốc gia lớn hơn trong thực tế cũng phải lựa chọn những cuộc thương thảo nào là đáng ưu tiên theo đuổi. Những cuộc thương thảo thương mại khu vực có xu hướng được đẩy lên cao vào thời kỳ giữa các vòng đàm phán đa phương, hoặc khi những vòng đàm phán này tiến triển chậm chạp. Điều này cho thấy rằng chúng là những phương án thay thế và có thể có lúc có nơi nào đó giúp cho sự tiến bộ của các cuộc đàm phán toàn cầu bằng cách nhắc nhở các quốc gia có ít sự lựa chọn khu vực rằng họ có thể trở thành “các quốc gia ít được ưu ái” nếu như các cuộc đàm phán ấy thất bại.

Một khía cạnh thử nghiệm trong các thỏa thuận thương mại nhiều bên PTA thì có mối liên quan đặc biệt. Khi mà WTO đi xa khỏi hệ thống quy định về chính sách thương mại ở biên giới, thì sự thiếu hụt các nguyên tắc đã được thỏa thuận để hướng dẫn việc làm luật bỗng trở nên nghiêm trọng, góp vào sự nâng đỡ chính trị yếu kém hơn đối với hệ thống. Trong nhiều trường hợp, những nguyên tắc được sử dụng để dẫn dắt các thỏa thuận thương mại khu vực thì đáng được xem xét bởi những ai muốn tìm kiếm cách củng cố tổ chức WTO. Những nguyên tắc này bao gồm nguyên tắc về sự hài hòa, đúng hơn là những hạn chế của sự hài hòa, công nhận lẫn nhau trong lĩnh vực chính sách, tiêu chuẩn, và quy trình thủ tục của các quốc gia khác, giảm thiểu chi phí giao dịch thương mại ở những nơi mà sự khác biệt không ảnh hưởng tới những điều kiện căn bản; kiểm soát vấn đề nước chủ nhà hoặc nước gốc nơi ban hành quyết định cơ chế tư pháp nào có trách nhiệm thực thi các quy định đó và giá trị của các khoản thanh toán phụ nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc điều chỉnh có một hệ quả phân phối trái ngược.

5. Sự thành công của các thỏa thuận thương mại khu vực

Một vấn đề lớn được xem xét là có phải hệ thống thương mại đã mất cân bằng, một phần do kết quả của sự thành công của cơ cấu xét xử và sự yếu kém tương đối của quy trình chính trị hoặc tư pháp hay không. Điều này có thể gây ra một sự mất liên lạc giữa sự ủng hộ chính trị trong nước dành cho hệ thống thương mại ở các nước lớn với yêu cầu quốc tế về việc thực thi những phán quyết pháp lý xung đột với những quyền lợi như thế. Trong số những người lèo lái sự mất cân bằng này có yếu tố số lượng và kiểu loại các quốc gia đã tham gia vào thỏa thuận thương mại đa phương. Nếu như hệ thống đưa ra quyết định lúc ban đầu tỏ ra thích ứng tốt cho các thành viên nguyên thủy thì tổ chức đã phải trải qua một thời gian ngày càng khó khăn hơn trong việc phân xử những nhu cầu hết sức đa dạng mà các thành viên mới đưa ra vì những lợi ích kinh tế của họ. Kết quả là đã ra đời một số cách tiếp cận khác nhau trong phạm vi tổ chức và cái nhu cầu thừa nhận những giải pháp bên ngoài WTO cho những vấn đề thương mại thông qua việc hình thành các thỏa thuận thương mại nhiều bên.

Quy mô của thị trường và những sự ủy quyền khác đối với sức mạnh mặc cả giữ vai trò chủ yếu trong các thỏa thuận thương mại đa phương. Mặc dù các PTA có thể là một phần các phản ứng đối với ý thức về sự không có thực quyền trong hàng ngũ các thành viên nhỏ của GATT/WTO, ảnh hưởng của sức mạnh thị trường là rõ ràng trong các tổ chức khu vực như thế. Brazil và ở mức độ thấp hơn là Mexico và Argentina đã thống trị LAFTA và dẫn tới quyết định của các quốc gia vũng núi Andean là hình thành nên các PTA riêng của họ. Hoa Kỳ thống trị NAFTA cả theo nghĩa kinh tế lẫn theo nghĩa chính trị. Chủ nghĩa khu vực ở châu Á thường xuyên chao đảo với việc có bao hàm cả Nhật Bản hay không và bây giờ phải xem xét tiềm năng kinh tế của Trung Quốc. Khối Cộng đồng kinh tế châu Âu EEC nguyên thủy bị thống trị bởi Đức và Pháp và các quyết định chính trị trước đây (và bây giờ thỉnh thoảng vẫn còn) được ban hành từ sự thỏa thuận của hai quốc gia này. Mặc dù hệ thống GATT/ WTO rộng lớn hơn việc xây dựng một quan hệ đối tác xuyên Đại Tây dương những điều khôi hài là bằng những cách thức nào đó các nước nhỏ đã được hưởng lợi từ một hệ thống dựa trên quy tắc hơn là dựa trên sức mạnh. Thế là sự xung đột, cả trong các hệ thống khu vực và trong hệ thống toàn cầu, thì nằm giữa quyền lợi của những quốc gia nào thu thập được ảnh hưởng như là kết quả của việc có một cơ cấu quy tắc để kiềm chế sức mạnh của các tay chơi lớn hơn và sự sẵn sàng của các tay chơi lớn hơn ấy trong việc đồng hành với một số biểu hiện của “sự chia sẻ quyền thống trị” nhằm theo đuổi các mục tiêu đối nội về tăng trưởng và ổn định và lôi cuốn các quốc gia nhỏ hơn vào việc chấp nhận những quy tắc căn bản mà các tay chơi lớn hơn ấy ưa thích.

Có lẽ sự phát triển gây ngạc nhiên nhất trong các thỏa thuận thương mại khu vực trong hai thập niên qua là sự thành công của các nước đã phát triển và các quốc gia đang phát triển trong việc cúng tồn tại trong cùng một thỏa thuận PTA. Thay vì trì hoãn việc mở cửa thị trường cho các nước công nghiệp cho đến khi nền kinh tế được coi là trưởng thành và có sức cạnh tranh, trật tự này đã bị đảo ngược. Đối với một quốc gia đang phát triển, mở cửa cho hàng nhập khẩu là một cách thức phát triển các ngành công nghiệp có khả năng cạnh tranh: kết hợp với các chính sách kinh tế vĩ mô biết quan tâm tới lạm phát, sự mất cân đối về thanh toán, sự chi tiêu lãng phí của chính phủ, cải cách thương mại đã cho phép nhiều quốc gia đang phát triển ký những thỏa thuận tương hỗ với các nước đã phát triển. Nhưng có lẽ còn quan trọng hơn nữa là các quốc gia đang phát triển giành được quyền tiếp cận đã được cải thiện vào thị trường của các nước phát triển. Hoa Kỳ đặc biệt mở cửa cho những cách tiếp cận như vậy (ngoại trừ trong một số lĩnh vực được bảo hộ đặc biệt như mặt hàng đường ăn chẳng hạn) và các khách hàng của Hoa Kỳ được hưởng lợi rất nhiều.

Nhìn lại 50 năm đầu tiên của tổ chức GATT/WTO, chúng ta chú ý rằng chủ nghĩa khu vực đã không làm chậm được sự nổi lên của một hệ thống thương mại cởi mở, cũng không ngăn được sự mở rộng của bản thân tổ chức này. Hơn thế nữa, những thực tại vốn có của sự tăng trưởng không bình đẳng và sức mạnh không tương xứng đã làm cho nó khó mà đáp ứng được các quyền lợi rất đa dạng của các nước thành viên, sử dụng thước đo về số lượng thành viên, GATT/ WTO đã trở thành một cơ chế toàn cầu thật sự; sự phổ biến tràn lan các thỏa thuận song phương và khu vực cho thấy rằng nó đã không làm thỏa mãn được tất cả các đòi hỏi về cơ chế thương mại của các nước thành viên. Sáng tạo ra những chính sách phổ quát để thỏa mãn quyền lợi của số lượng thành viên lớn lao này là một nhiệm vụ khó khăn. Trong nhiều trường hợp các thỏa thuận khu vực tham gia vào để lấp đầy khoảng trống đó.

LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm & Biên tập)