1.  Chế định nguyên thủ quốc gia là gì?

Trong từ điển Tiếng Việt, “nguyên thủ” hay “nguyên thủ quốc gia” được định nghĩa là người đứng đầu một nước, một quốc gia. Theo từ điển Tiếng Anh, nguyên thủ quốc gia “là hiện thân của cộng đồng chính trị và sự trường tồn của nhà nước, thực hiện những chức năng nghi lễ với vị thế biểu tượng quốc gia trong đối nội và đối ngoại”, “là người trưởng đại diện chính thức của quốc gia”. Theo từ điển mở tiếng Anh (Wikipedia), nguyên thủ quốc gia được hiểu tương đương như người đứng đầu nhà nước và là nhân vật chính thức đại diện cho sự thống nhất quốc gia và tính hợp pháp của một quốc gia có chủ quyền.

Các quốc gia trên thế giới đều có nguyên thủ của mình. Tuy nhiên, tùy theo biến đổi của lịch sử, tùy vào hình thức chính thể, chế độ chính trị của mỗi nước ở từng thời kỳ mà chế định nguyên thủ quốc gia có cách gọi, danh xưng, địa vị pháp lý, thẩm quyền khác nhau, như Vua, Quốc vương, Hoàng đế, Quốc trưởng, Tổng thống, Chủ tịch...Nhiều nguyên thủ quốc gia có quyền lực tuyệt đối (trong nhà nước quân chủ chuyên chế, hay trong chế độ độc tài), có những nguyên thủ chủ yếu nắm quyền hành pháp (Cộng hòa tổng thống và Cộng hòa hỗn hợp), song cũng có những nguyên thủ chỉ giữ vai trò đại diện quốc gia và mang tính biểu tượng quyền lực nhà nước.

 Nguyên thủ quốc gia thường được quy định trong Hiến pháp - văn bản pháp lý cao nhất của một quốc gia và hình thành chế định nguyên thủ quốc gia. “Chế định” là tập hợp một nhóm quy phạm pháp luật có đặc điểm giống nhau để điều chỉnh nhóm quan hệ xã hội tương ứng trong phạm vi một ngành luật hoặc nhiều ngành luật. Chế định có thể được hiểu theo nghĩa rộng hoặc nghĩa hẹp. Nghĩa chung và rộng là các yếu tố cấu thành cơ cấu pháp lý của thực tại xã hội, nghĩa hẹp là tổng thể các quy phạm, quy tắc của một vấn đề pháp lý. Như vậy có thể đưa ra một khái niệm chung nhất về Chế định nguyên thủ quốc gia là: Tập hợp nhóm quy phạm pháp luật quy định về người đứng đầu nhà nước. Tùy theo hình thức nhà nước khác nhau mà chế định nguyên thủ quốc gia quy định về nguyên thủ quốc gia có tên gọi, vị trí, vai trò, trách nhiệm khác nhau. Khái niệm này chứa đựng rất nhiều nội dung khá rộng liên quan đến:

- Cách thức tổ chức nguyên thủ quốc gia trong bộ máy nhà nước;

- Vai trò, vị trí, chức năng;

- Trình tự hình thành;

- Mối quan hệ của nguyên thủ quốc gia trong hệ thống chính trị;

- Cách thức thực thi quyền lực nhà nước của nguyên thủ quốc gia.

2. Vai trò, vị trí, chức năng của nguyên thủ quốc gia

Để làm rõ được vai trò, vị trí, chức năng nguyên thủ quốc gia cần nghiên cứu và xem xét ứng với hình thức nhà nước cũng như mô hình chính thể cụ thể. Hình thức nhà nước gồm hình thức chính thể, hình thức cấu trúc. Hình thức chính thể là cách thức tổ chức, trình tự thành lập các cơ quan cấp cao của nhà nước. Mặc dù có nhiều mô hình chính thể, nhưng chung quy lại có hai hình thức chính thể cơ bản là quân chủ (chuyên chế) và cộng hòa (dân chủ). Trong mỗi loại hình chính thể lại được chia ra nhiều loại chính thể tập con (mô hình), như mô hình chính thế quân chủ gồm quân chủ tuyệt đối và quân chủ hạn chế (trong quân chủ hạn chế gồm quân chủ nhị nguyên và quân chủ đại nghị - quân chủ lập hiến). Sự khác nhau cơ bản của chúng trước hết nằm ở những quy định liên quan đến việc thành lập các cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, trong đó có nguyên thủ quốc gia. Ở chính thể quân chủ, nguyên thủ quốc gia, người đứng đầu nhà nước là vua. Xét ngay trong nghĩa của từ “Quân chủ” có nghĩa là “Vua là chủ”. Vua - nguyên thủ quốc gia có vị trí, vai trò, địa vị chính trị tối cao, đứng trên mọi tầng lớp nhân dân trong xã hội.

Trong nhà nước quân chủ lập hiến, vai trò của nguyên thủ quốc gia, người đứng đầu nhà nước - vua hay quốc vương, được giữ nguyên, tiếp nối từ thời phong kiến, nhưng chức năng, nhiệm vụ đã được hiến định, không còn tính “quân chủ” nguyên vẹn như trước, mà bị hạn chế, chia sẻ vai trò, quyền lực cho các thành tố khác trong bộ máy nhà nước.

Điều 1 Hiến pháp 1947 của Nhật Bản, quy định: “Thiên Hoàng là biểu tượng của quốc gia Nhật Bản và cho sự hòa hợp dân tộc”. Điều 4 quy định: “Thiên Hoàng chỉ được tiến hành các hoạt động liên quan đến quốc gia theo quy định trong trong Hiến pháp, Thiên Hoàng không có quyền lực trong Chính phủ”. Điều 6: “Thiên Hoàng bổ nhiệm Thủ tướng nội các theo chỉ định của Quốc hội; Thiên hoàng bổ nhiệm Chánh Thẩm phán Tòa án tối cao theo chỉ định của Nội các”. Như vậy, theo Hiến pháp Nhật Bản hiện hành, mặc dù Nhật Hoàng (Thiên Hoàng) mang tính biểu tượng quốc gia, tham gia vào thực hiện nhiệm vụ ở các lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp song chỉ mang tính thủ tục, nghi thức là chính. Quyền lập pháp cơ bản vẫn thuộc về Quốc hội, quyền hành pháp cơ bản vẫn thuộc về Nội các, bao gồm Thủ tướng và các bộ trưởng. Mặc dù không tham gia vào các công việc mang tính chất nội bộ chính trường, song Nhật Hoàng luôn được người dân Nhật Bản tôn kính. Nhật Hoàng có tầm ảnh hưởng, tác động rất lớn, gần như tuyệt đối tới tư tưởng, tình cảm của các tầng lớp nhân dân Nhật Bản.

Chính thể cộng hòa bao gồm 4 loại mô hình cơ bản gồm Cộng hòa tổng thống, Cộng hòa đại nghị, Cộng hòa hỗn hợp và Cộng hòa xã hội chủ nghĩa. Ứng với mỗi loại mô hình chính thể này có mô hình nguyên thủ quốc gia tương ứng. Nhìn chung, ở ba mô hình Cộng hòa tổng thống, Cộng hòa hỗn hợp, Cộng hòa đại nghị, thường người đứng đầu nhà nước, nguyên thủ quốc gia có tên gọi là “tổng thống”. Đối với chính thể Cộng hòa xã hội chủ nghĩa, nguyên thủ quốc gia có nhiều tên gọi khác nhau: Chủ tịch Hội đồng Nhà nước (Liên Xô trước đây, Việt Nam theo Hiến pháp 1980); Chủ tịch nước (Trung Quốc, Việt Nam, Lào). Nguyên thủ quốc gia trong chính thể Cộng hòa tổng thống thường có vị trí đứng đầu cơ quan hành pháp, có vai trò và ảnh hưởng rất to lớn đối với quá trình phát triển kinh tế, xã hội đất nước bởi chính các quyết sách của mình.

Trong mô hình Cộng hòa đại nghị (hay Cộng hòa nghị viện), nguyên thủ quốc gia tham gia phần nào vào lập pháp, tư pháp và hành pháp tượng trưng. Đa phần ở các nước, quyền hành pháp được trao cho thủ tướng - người đứng đầu chính phủ. Tiêu biểu cho mô hình này là Đức, Áo, Italia. Ở Đức, nguyên thủ quốc gia không đứng đầu hành pháp, mà chỉ có quyền hành pháp (hình thức giống như mô hình nguyên thủ quân chủ lập hiến).

Đối với mô hình Cộng hòa hỗn hợp (lưỡng đầu chế, lưỡng tính) là sự kết hợp giữa Cộng hòa tổng thống và Cộng hòa đại nghị (các nước theo mô hình này là Pháp, Phần Lan, Hàn Quốc, Nga... ). Quyền lực nhà nước được thiết kế vừa độc lập tương đối vừa phối hợp hài hòa giữa các quyền hành pháp, lập pháp, tư pháp. Tiêu biểu cho mô hình này là Pháp. Theo Hiến pháp Pháp quy định, Tổng thống có quyền thành lập ra Chính phủ, ra các quyết định tổ chức và chỉ đạo hoạt động của Chính phủ. Tổng thống có vai trò trung tâm của bộ máy giữ cân bằng cho các hoạt động của bộ máy. Điều 5, chương II, Hiến pháp Pháp năm 1958 quy định: “... Bằng vai trò trọng tài, Tổng thống bảo đảm hoạt động bình thường của các cơ quan công quyền”. Như vậy, Tổng thống giữ vai trò chỉ đạo điều hành tham gia các nhiệm vụ trong các lĩnh vực lập pháp, tư pháp, hành pháp để đảm bảo cân bằng hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước.

Cũng cần nhấn mạnh rằng, ngày nay, cạnh tranh giữa các đảng chính trị và mối quan hệ giữa các đảng phái chính trị có ý nghĩa quyết định, ảnh hưởng trực tiếp đến việc hình thành vị trí, địa vị chính trị, vai trò của nguyên thủ quốc gia. Ở các quốc gia đa đảng hay một đảng nổi trội chiếm ưu thế, thủ lĩnh tiêu biểu, xuất sắc của đảng chính trị, thay mặt đảng đưa ra cương lĩnh, đường lối, chủ trương của đảng mình để tranh cử các vị trí quyền lực ảnh hưởng lớn trong xã hội, trong đó có tranh cử vị trí nguyên thủ quốc gia. Nếu nguyên thủ quốc gia đồng thời là người đứng đầu đảng thì sẽ thuận lợi hơn cho các hoạt động của đảng phái cũng như quy tụ được sự ủng hộ của cử tri hơn trong cạnh tranh chính trị và bầu cử dân chủ tự do.

3. Quyền lực của nguyên thủ quốc gia

Tùy theo hình thức chính thể nhà nước mà nguyên thủ quốc gia có phạm vi quyền lực khác nhau. Có rất nhiều cách phân chia quyền lực của nguyên thủ quốc gia(3): có thể theo các nhóm quyền cơ bản (trong lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp); phân loại theo loại quyền, như C.A. Luscky chia thành 38 loại quyền; John M.Carey chia quyền của nguyên thủ quốc gia thành 11 quyền, bao gồm 7 quyền trong nhóm quyền lập pháp và 4 quyền trong lĩnh vực không phải lập pháp; Alan Siaroff lại đánh giá 9 loại quyền theo các nhóm chính thể; James Mc Gregor và Las Johannsen và Ole Norgaard chia theo các loại quyền theo nhóm tổng thể...

Nhìn chung, có thể phân loại quyền lực của nguyên thủ quốc gia theo riêng từng quyền cụ thể, hay theo các nhóm quyền của chính thể. Để so sánh tổng thể giữa các chính thể, quyền của nguyên thủ quốc gia theo mức độ quyền lực gắn với các chính thể nhà nước như sau:

3.1. Nguyên thủ quốc gia toàn quyền và thực quyền:

Nguyên thủ quốc gia toàn quyền và thực quyền có thể thấy trong các chính thể: (i) nổi bật nhất là quân chủ tuyệt đối (điển hình là Vua trong nhà nước chủ nô và phong kiến chuyên chế). Đặc điểm nổi bật đó là quyền lực nhà nước tập trung mạnh vào nguyên thủ quốc gia là Vua, Hoàng đế, Quốc vương. Nguyên thủ quốc gia có quyền lực tuyệt đối, không giới hạn, là người duy nhất có quyền đặt ra luật pháp. Các sắc phong, chiếu chỉ của vua có giá trị pháp lý tối cao. Nguyên thủ quốc gia điều hành, quyết định mọi việc trong bộ máy nhà nước, quyền lực bao trùm lên tất cả các nhánh quyền gồm cả quyền hành pháp, lập pháp, tư pháp. Cơ quan lập pháp chỉ có nhiệm vụ tư vấn cho nhà vua; trong lĩnh vực tư pháp, mặc dù có hệ thống tòa án, Vua vừa là người có quyền hành pháp cao nhất, đồng thời Vua cũng có quyền xét xử cuối cùng...); (ii) Cộng hòa tổng thống (Mỹ, Braxin, Mehico, Venezuela, Colombia...), nguyên thủ quốc gia nhìn chung có quyền lực rất lớn trực tiếp điều hành chính phủ và có ảnh hưởng tới các nhánh quyền khác. Ví dụ, Tổng thống Mỹ: Đứng đầu hành pháp (có toàn quyền bổ nhiệm nội các); có quyền triệu tập Quốc hội bất thường, hằng năm gửi thông điệp đến Quốc hội, đề xuất những văn bản pháp luật, tổng chỉ huy các lực lượng vũ trang có quyền huy động lực lượng cận vệ của bang để phục vụ cho liên bang. Ngoài ra, Tổng thống còn có những quyền rộng lớn hơn trong những trường hợp đặc biệt quốc gia như trong trường hợp khẩn cấp hay chiến tranh, Tổng thống được nghị viện trao cho những quyền đặc biệt để bảo vệ an ninh quốc gia và điều hành kinh tế, xã hội đất nước. Bên cạnh đó, trong lĩnh vực tư pháp, Tổng thống bổ nhiệm các chức danh lãnh đạo ngành tư pháp (qua sự chuẩn y của Thượng viện). Trong nhánh lập pháp, Tổng thống có những quyền quyết định ở vị trí tối cao như khoản 3, Điều II, Hiến pháp Mỹ: “Tổng thống có quyền trong trường hợp bất thường, triệu tập nghị viện hoặc một trong hai viện”, có quyền phủ quyết các đạo luật mà Quốc hội đã thông qua; (iii) Cộng hòa xã hội chủ nghĩa mô hình Xô viết: Nguyên thủ quốc gia thực quyền, hầu như về thực chất không bị giới hạn quyền lực trong thực thi quyền lực nhà nước. Chỉ bị giới hạn bởi quyền lực chính trị của đảng cộng sản, đảng duy nhất lãnh đạo nhà nước và xã hội.

3.2. Nguyên thủ quốc gia quyền lực hạn chế nhưng thực quyền:

Nguyên thủ quốc gia quyền lực hạn chế nhưng thực quyền thường thấy trong chính thể Cộng hòa hỗn hợp. Trong mô hình chính thể này, nguyên thủ quốc gia không còn toàn quyền, độc quyền mà quyền lực có sự giảm bớt. Tuy nhiên, vẫn có quyền rất lớn trong lĩnh vực hành pháp, như quyền quyết định bổ nhiệm thủ tướng chính phủ (cho dù trong Hạ viện có thể đảng đối lập chiếm đa số), và một số quyền ở lĩnh vực tư pháp như có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức danh tư pháp...

3.3. Nguyên thủ quốc gia không thực quyền:

Nguyên thủ quốc gia không thực quyền: (i) quân chủ lập hiến và (ii) cộng hòa đại nghị. Ở các mô hình chính thể này, nguyên thủ quốc gia hầu như không tham gia vào giải quyết các công việc của nhà nước. Nguyên thủ quốc gia là vua trong chính thể này, mặc dù “bất khả xâm phạm”, tượng trưng cho sự độc lập, trường tồn của dân tộc, có quyền uy về mặt biểu tượng, song không có quyền lực trên thực tế. Vua “nhường quyền năng lập pháp cho nghị viện, sau đó dần dần lại phải nhường tiếp quyền điều hành đất nước cho hành pháp - chính phủ mà đứng đầu là thủ tướng”(4). Chính phủ không chịu trách nhiệm trước nguyên thủ quốc gia. Ví dụ, Hiến pháp Nhật Bản năm 1889, Chương I, Điều 3, Điều 4 cho thấy, mặc dù Hoàng đế Nhật Bản “là thiêng liêng, bất khả xâm phạm” “đứng đầu đế chế, có quyền lực tối cao” nhưng “thực thi các quyền theo các quy định của Hiến pháp”. Như vậy, quyền của nguyên thủ quốc gia đã bị hạn chế bởi hiến pháp. Trên lĩnh vực lập pháp, Vua không có quyền làm luật, chỉ có quyền chuẩn y, phê chuẩn mang tính hình thức, thông qua theo thủ tục đơn thuần. Nhiều quyền lực mang tính chất tối cao của Vua cũng chỉ thành hiện thực khi có sự đồng ý của nghị viện như Điều 5: “thực thi quyền lập pháp với sự chấp thuận của nghị viện Hoàng gia”; Điều 9 cũng cho thấy, Hoàng đế ban hành các sắc lệnh cần thiết để thực thi các luật hay để duy trì hòa bình và trật tự, tăng phúc lợi cho dân song sắc lệnh đó “sẽ không làm thay đổi bất kỳ luật nào hiện tại dưới bất kỳ hình thức nào”.

Mô hình cộng hòa đại nghị, quyền lực nhà nước không tập trung cho nguyên thủ quốc gia mà tập trung vào nghị viện (cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất do nhân dân trực tiếp bầu ra). Nghị viện có quyền lập ra chính phủ (chính phủ do nhân dân gián tiếp bầu ra và chịu trách nhiệm gián tiếp trước nhân dân thông qua nghị viện), bầu tổng thống; đồng thời nghị viện có thể bãi miễn chính phủ, tổng thống và cơ quan tư pháp. Tổng thống, chính phủ hoạt động và chịu trách nhiệm trước nghị viện. Song, các quyết định của Tổng thống luôn theo ý chí của đa số ở hạ viện. Để các quyết định của Tổng thống có giá trị, Điều 58, Hiến pháp 1959 Cộng hòa Liên bang Đức quy định: “Để chỉ thị của Tổng thống Liên bang có giá trị, đòi hỏi phải có sự phê chuẩn của Thủ tướng Chính phủ Liên bang hoặc của Bộ trưởng Liên bang có thẩm quyền. Điều này không áp dụng đối với các việc bổ nhiệm hay truất Thủ tướng Liên bang, giải tán Nghị viện”. Điều 63: “Nghị viện Liên bang bầu Thủ tướng và các bộ trưởng Liên bang. Người trúng cử Thủ tướng liên bang là người chiếm được đa số phiếu của các thành viên trong Nghị viện Liên bang, Tổng thống Liên bang chính thức bổ nhiệm người trúng cử...”. Điều 64: “Các bộ trưởng Liên bang do Tổng thống Liên bang bổ nhiệm và bãi miễn trên cở sở đề nghị của Thủ tướng Liên bang”. Như vậy, Tổng thống chỉ làm những việc mang tính chất hình thức, quyết định những việc không xuất phát từ ý chí của nguyên thủ hay nói cách khác “quyết định những việc đã rồi”. Quyền lực của Thủ tướng mạnh có ảnh hưởng hơn cả người đứng đầu nhà nước. Điều này cũng dễ hiểu và được minh chứng qua thực tế, khi trong chính trường nước Đức hiện nay, nhân vật ảnh hưởng lớn đến đất nước, gây sự quan tâm, chú ý của thế giới không phải là nguyên thủ quốc gia mà chính là vị trí Thủ tướng Angela Merkel.

4. Sự ra đời và phát triển của chế định Nguyên thủ quốc gia trong nhà nước tư sản

Trong lịch sử lập hiến của nhà nước tư sản, sự hình thành nguyên thủ quốc gia ở mỗi nước có những tiến trình và những đặc điểm khác nhau, nhưng có điểm chung đều bắt nguồn từ các cuộc cách mạng tư sản, với chủ trương phải lật đổ chế độ chuyên chế, xây dựng một chế độ dân chủ tư sản. Ở những nước cuộc cách mạng tư sản giành được thắng lợi triệt để, xóa bỏ chế độ cha truyền con nối, thì ở đó chính thể quân chủ được thay thế bởi chính thể cộng hòa. Những quốc gia này, nguyên thủ quốc gia không còn là một vị vua mà thay vào đó là một vị Tổng thống được hình thành bằng con đường bầu cử. Những nước cách mạng tư sản không đủ sức để đánh bại được giai cấp phong kiến đại diện là các vị Hoàng đế, mặc dù đã lỗi thời nhưng vẫn còn đủ mạnh, thì ở đó quyền lực nhà nước buộc phải chia sẻ giữa giai cấp tư sản thống trị và giai cấp phong kiến. Những nước này xây dựng chính thể quân chủ lập hiến, quyền lực nhà nước chủ yếu thuộc về nghị viện, quyền lực của nhà Vua bị giới hạn bởi hiến pháp. Tuy nhiên, cũng có những nơi sự tồn tại của chế độ quân chủ đã ăn sâu vào tiềm thức của mọi người dân trong xã hội, mặc dù cuộc cách mạng tư sản đã giành thắng lợi hoàn toàn, nhưng giai cấp tư sản đã không xóa bỏ ngai vàng phong kiến mà tiếp tục duy trì chế độ quân chủ, nhằm sử dụng vị thế của Vua để phục vụ cho mục đích chính trị của mình. Hình thức chính thể của những nước này là quân chủ lập hiến, nhà Vua trị vì nhưng không cai trị, quyền lực của nhà Vua chỉ mang tính hình thức và bị giới hạn bởi hiến pháp.

5. Sự ra đời và phát triển của chế định Nguyên thủ quốc gia trong nhà nước xã hội chủ nghĩa

Đối với nhà nước xã hội chủ nghĩa, bộ máy nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền, mọi quyền lực nhà nước thống nhất tập trung vào cơ quan đại diện quyền lực nhà nước cao nhất của nhân dân đó là Xô-viết tối cao, Quốc hội. Xô-viết tối cao bầu ra Đoàn Chủ tịch Xô-viết tối cao (Liên Xô), Quốc hội bầu ra Hội đồng nhà nước (các nước Đông  u trước đây, Việt Nam theo Hiến pháp năm 1980), những nước này chức năng nguyên thủ quốc gia được thống nhất trong các chức năng của Đoàn Chủ tịch Xô-viết tối cao và Hội đồng nhà nước. Do vậy, Đoàn Chủ tịch Xô-viết tối cao, Hội đồng nhà nước được coi là nguyên thủ quốc gia tập thể. Một số nước xã hội chủ nghĩa khác, do nhiều nguyên nhân khác nhau trong đó có nguyên nhân từ truyền thống lịch sử ở nước đó, đã có thiết chế Chủ tịch nước trong bộ máy nhà nước, Chủ tịch nước là nguyên thủ quốc gia đứng đầu nhà nước, thay mặt nước thực hiện chức năng đối nội, đối ngoại. Chủ tịch nước do Quốc hội bầu, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội.

Bài viết tham khảo: Về chế định nguyên thủ quốc gia trên thế giới hiện nay - ThS, NCS Nguyễn Thị Phương Thủy (Văn phòng Chủ tịch nước)