Nội dung được biên tập từ chuyên mục tư vấn luật Dân sự của Công ty luật Minh Khuê

>> Luật sư tư vấn pháp luật Dân sự, gọi: 1900 6162

1. Cơ sở pháp lý:

- Hiến pháp năm 2013

2. Bảo hiến là gì?

Bảo hiến hiểu đơn giản là bảo vệ Hiến pháp. Mỗi quốc gia, khu vực đều có những cơ chế bảo hiến hiệu quả, riêng biệt phù hợp với tình hình chính trị, xã hội của quốc gia mình.

Không có một mô hình bảo hiến nào là tối ưu và có thể áp dụng cho tất cả các quốc gia trên thế giới. Việc áp dụng cơ chế bảo hiến nào hoàn toàn phụ thuộc vào sự lựa chọn của Nhà nước đó dựa trên tổng thể các yếu tố lịch sử, xã hội, kinh tế, chính trị đặc thù. Ở Việt Nam, do yếu tố lịch sử, xã hội, kinh tế, chính trị có sự biến động trong từng thời kỳ mà cơ chế bảo hiến trong từng giai đoạn là khác nhau. Vì vậy, cơ chế bảo hiến qua các bản Hiến pháp Việt Nam có sự khác biệt.

3. Cơ chế bảo hiến qua Hiến pháp 1946

Hiến pháp năm 1946 là bản Hiến pháp đầu tiên ở nước ta, hết sức ngắn gọn, súc tích, có giá trị đặc biệt quan trọng trong lịch sử lập hiến nước ta. Do hoàn cảnh lịch sử, chiến tranh xâm lược của thực dân Pháp đã lan rộng ra cả nước nên ảnh hưởng đến việc thực thi Hiến pháp, Hiến pháp không được đưa ra trưng cầu dân ý trong toàn quốc nữa mà trở thành chính thức từ ngày 9/11/1946, Quốc hội vốn là cơ quan lập hiến đã tiếp tục làm cả nhiệm vụ lập hiến và lập pháp. Mặc dù Hiến pháp 1946 không quy định trực tiếp về hiệu lực tối cao của Hiến pháp nhưng xét về bản chất pháp lí, nội dung quy định, về chủ thể và thủ tục thông qua, sửa đổi Hiến pháp thì có thể thấy Hiến pháp 1946 là đạo luật cơ bản của nhà nước, có hiệu lực pháp lí cao nhất.

Hiến pháp năm 1946 có quy định chung về sự kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan công quyền nhưng không có quy định nào cụ thể, rõ ràng về việc kiểm tra, giám sát Hiến pháp:

Với luật của Nghị viện: Điều 31 của Hiến pháp quy định Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất là 10 hôm sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố. Như vậy, dù không quy định trực tiếp về giám sát Hiến pháp nhưng có thể thấy việc giám sát có thể được thực hiện thông qua Chủ tịch nước, nếu thấy luật của Nghị viện vi hiến, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại, cho thấy vai trò của Chủ tịch nước trong việc giám sát pháp luật, đặc trưng được học hỏi từ nguyên tắc tam quyền phân lập, đây là điểm tiến bộ của Hiến pháp 1946, vai trò giám sát của Chủ tịch nước đã được thể hiện, tuy nhiên, mặc dù bị Chủ tịch nước yêu cầu thảo luận lại nhưng nếu Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch nước phải ban bố cho dù nó có thể trái với Hiến pháp, đây có thể là điểm không hợp lí, quy định về quyền giám sát của Chủ tịch nước vẫn còn yếu, quyết định vẫn nằm trong tay của Nghị viện.

Đối với sắc luật của Chính phủ, Điều 36 quy định: Khi Nghị viện không họp, Ban thường vụ có quyền: Biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ. Những sắc luật đó phải đem trình Nghị viện vào phiên họp gần nhất để Nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ. Tuy nhiên căn cứ để Nghị viện bãi bỏ các sắc luật này chưa được xác định rõ.

Khoản d Điều 52 Hiến pháp 1946 quy định quyền hạn của Chính phủ: Bãi bỏ những mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới, nếu cần.Như vậy, Chính phủ giám sát hoạt động ban hành văn bản của cơ quan cấp dưới, tuy nhiên việc giám sát này mang tính tùy nghi, vì nếu văn bản của cơ quan cấp dưới vi hiến nhưng chính phủ nhận thấy không cần bãi bỏ thì văn bản đó vẫn được đưa vào thi hành.

Hiến pháp 1946 còn thể hiện sự tiến bộ ở việc trao cả quyền tham gia vào cơ chế bảo hiến cho nhân dân khi quy định tại Điều 21 Hiến pháp 1946 nhân dân có quyền phúc quyết về hiến pháp và những vấn đề khác quan trọng của đất nước theo Điều 32 và Điều 70. Theo đó, ngay cả quy trình sửa đổi Hiến pháp cũng phải được thông qua ý kiến của người dân, nhằm đảm bảo việc sửa đổi bổ sung Hiến pháp không trở nên tùy tiện, bảo vệ hiệu lực tối cao của Hiến pháp.

Tuy nhiên, có thể thấy, cơ chế bảo hiến đã phần nào được đề cập trong Hiến pháp 1946, tuy nhiên vẫn chưa rõ ràng và còn nhiều bất cập.

4. Cơ chế bảo hiến qua Hiến pháp 1959

Hiến pháp 1959 đã gián tiếp quy định Hiến pháp có hiệu lực pháp lí cao nhất, nên đương nhiên luật, nghị quyết của quốc hội và các văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước khác ban hành không được trái với Hiến pháp.

Hiến pháp 1959 lần đầu tiên xác định: Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (Điều 43). Điều 43, 44, 50 quy định: “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa”, là cơ quan duy nhất “có quyền lập pháp”, có quyền “làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm pháp luật; giám sát việc thi hành Hiến pháp… của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa”.

Nội dung các điều đó cho thấy vị trí, vai trò của Quốc hội đã được tăng cường, được nâng cao trong tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước và đã thay đổi căn bản so với chế định Nghị viện nhân dân trong Hiến pháp 1946. Hiến pháp trực tiếp quy định Quốc hội có quyền hạn quan trọng là: Giám sát việc thi hành Hiến pháp. Như vậy, cơ chế bảo hiến đã được quy định một cách trực tiếp, quốc hội là cơ quan giám sát Hiến pháp, đây là bước tiến của Hiến pháp 1959.

Theo khoản 7 Điều 53 Hiến pháp 1959 thì Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền: “Sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị định, nghị quyết, chỉ thị của Hội đồng Chính phủ trái với Hiến pháp, pháp luật, pháp lệnh”. Bên cạnh đó, Hiến pháp quy định một loạt các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, giám sát, xử lí các văn bản, quyết định “không thích đáng” như Hội đồng chính phủ, Hội đồng nhân dân. Tuy nhiên, Hiến pháp không giải thích “không thích đáng” là như thế nào? Có phải là trái Hiến pháp hay không.

Tóm lại, mặc dù đã quy định về cơ quan kiểm tra giám sát nhưng việc quy định của Hiến pháp 1959 vẫn còn chung chung, không có cơ quan nào chuyên thực hiện việc bảo hiến. Hơn nữa, quy định Quốc hội là cơ quan kiểm tra, giám sát việc thực hiện Hiến pháp chưa thực sự khách quan, trong khi Quốc hội là cơ quan nắm quyền lập pháp, để quốc hội tự mình xử lí các văn bản mình ban hành vì lí do vi hiến không chắc bảo đảm được tính khách quan, và vấn đề này rất khó thực hiện được trên thực tế.

Do vậy thẩm quyền của Quốc hội theo hiến pháp 1959 quy định tại Điều 50 không hề có bãi bỏ văn bản pháp luật mà quyền này được trao cho UBTVQH theo khoản 7 Điều 53. Ở đây, lại nảy sinh ra hai bất cập:

Thứ nhất, văn bản của quốc hội, UBTVQH thì không có cơ chế xem chủ thể nào sẽ giám sát nó.

Thứ hai, việc trao quá nhiều quyền cho UBTVQH trong khi đây chỉ là cơ quan phái sinh từ Quốc hội sẽ làm cho cơ chế giám sát không thực sự hiệu quả và khách quan.

5. Cơ chế bảo hiến qua Hiến pháp 1980

Về chủ thể ban hành Hiến pháp thì Điều 82 Hiến pháp 1980 quy định “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp”. Như vậy, bản Hiến pháp này tiếp tục thừa nhận quyền lập hiến chỉ thuộc về Quốc hội, không còn có sự phân biệt giữa Quốc hội lập hiến và Quốc hội lập pháp và đặt Quốc hội cao hơn Hiến pháp dù lần đầu tiên quy định tại Điều 146 rằng “Hiến pháp là đạo luật cơ bản của nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất”.

Theo khoản 3 Điều 83 thì Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật. Và tại Điều 98 cũng quy định Hội đồng nhà nước cũng có quyền giám sát việc thi hành Hiến pháp. Nhưng cơ quan này là cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, nên có thể nói nó cũng là cơ quan phái sinh của Quốc hội, không độc lập.

Đến thời điểm này Hiến pháp vẫn chưa trao quyền bãi bỏ văn bản pháp luật trái hiến pháp cho Quốc hội, chỉ quy định thực hiện quyền kiểm tra giám sát tối cao hiến pháp một cách rất chung chung và hình thức. Hơn nữa việc tiếp tục quy định hội đồng nhà nước (có tính chất như UBTVQH) có quyền bãi bỏ các văn bản pháp luật nên bất cập vẫn còn tồn tại như trên, không hề đề cập đến việc xử lý đối với pháp lệnh của hội đồng nhà nước trái hiến pháp. Do Quốc hội vẫn là cơ quan giám sát hiến pháp tối cao và quyền giám sát này vẫn còn chung chung nên cơ chế giám sát các văn bản từ hội đồng nhà nước và QH chắc chắn vẫn còn bỏ ngỏ.

6. Cơ chế bảo hiến qua Hiến pháp 1992

Về chủ thể ban hành Điều 83 Hiến pháp 1992 tiếp tục khẳng định “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” và cũng chưa có cơ chế xem xét tính hợp hiến của các dự luật do Quốc hội ban hành.

Kế thừa Hiến pháp 1980 Điều 146 Hiến pháp 1992 quy định Hiến pháp là luật cơ bản của nhà nước có hiệu lực pháp lý cao nhất, mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp, nên mọi hành vi đều phải dựa trên Hiến pháp, tuân thủ Hiến pháp, không được trái với Hiến pháp.

Về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp thì tiếp tục quy định chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp, việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.

Hoạt động kiểm tra, giám sát việc tuân theo Hiến pháp 1992 có sự tham gia khá nhiều các chủ thể khác nhau từ cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là Quốc hội đến Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan chính quyền địa phương. Mỗi cơ quan được quy định cho những quyền hạn nhất định trong phạm vi chức năng nhiệm vụ của mình và được hiểu là bắt nguồn từ Quốc hội, do sự phân công, phân nhiệm từ Quốc hội.

Ở thời kì này đã có sự quy định quốc hội có quyền bãi bỏ các văn bản theo khoản 9 Điều 84. Đây được xem là điểm tiến bộ vì đã giải quyết được bất cập đã được đề cập ở các bản Hiến pháp trước. Đối với UBTVQH, Hiến pháp giai đoạn này đã giới hạn lại thẩm quyền trong việc giám sát hiến pháp (chỉ được quyền đình chỉ văn bản trái với hiến pháp rồi đề nghị hủy bỏ theo khoản 5 Điều 91 Hiến pháp 1992). Đây cũng được xem là điểm tiến bộ vì UBTVQH chỉ là cơ quan phái sinh từ Quốc hội, không phải là cơ quan đại diện hay cấp trên của quốc hội nên cần hạn chế thẩm quyền bảo hiến trong trường hợp này tránh trường hợp lạm quyền.

7. Cơ chế bảo hiến qua Hiến pháp 2013

Điều 69 Hiến pháp 2013 quy định “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến” chứ không quy định “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến” như Điều 83 của Hiến pháp 1992.

Bên cạnh đó, Điều 120 Hiến pháp 2013 quy định rộng hơn cơ hội cho nhân dân tham gia vào quy trình lập hiến: “3.Ủy ban dự thảo Hiến pháp soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến Nhân dân và trình Quốc hội dự thảo Hiến pháp.” Điều 119 Hiến pháp 2013 quy định về tính tối cao của Hiến pháp như: Hiến pháp có hiệu lực pháp lý cao nhất; mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp; mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý”.

Điều 119 Hiến pháp 2013 cũng quy định các chủ thể có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp gồm: Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể nhân dân. Có thể thấy trong Hiến pháp 2013 vẫn không thành lập một cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp mà tiếp tục hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp như Hiến pháp 1992.

Thêm vào đó là tăng cường trách nhiệm của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, nhất là Ủy ban pháp luật của Quốc hội và các cơ quan khác trong việc bảo vệ Hiến pháp. Ở giai đoạn này thì thẩm quyền bảo hiến vẫn thuộc về Quốc hội với hai nội dung là thực hiện quyền giám sát tối cao theo khoản 2 Điều 70 và bãi bỏ văn bản theo khoản 10 điều 70, còn UBTVQH có thẩm quyền bảo hiến với nội dung là được phép đình chỉ rồi kiến nghị bãi bỏ theo khoản 4 điều 74. Nhìn chung không có thay đổi căn bản so với Hiến pháp năm 1992.

Trên đây là tư vấn của chúng tôi. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900 6162 để được giải đáp.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.

Luật Minh Khuê - Sưu tầm & biên tập