Cơ chế đánh giá định kỳ toàn thể của Liên hợp quốc

1. Cơ chế Đánh giá Định kỳ toàn thể (hay phổ quát)

Thay thế cho phương thức hoạt động của UNCHR trước đây là hàng năm chọn ra các vụ việc nghiêm trọng nhất về quyền con người xảy ra ở các quốc gia trên thế giới để đưa ra xem xét, đánh giá, UNHRC tiến hành một thủ tục mới là UPR. UPR sẽ đánh giá định kỳ việc tuân thủ các nghĩa vụ và cam kết về quyền con người của tất cả các quốc gia thành viên Liên hợp quốc dựa trên các báo cáo từ các nguồn khác nhau. Để thực hiện UPR, một Nhóm công tác (working group) do UNHRC thành lập sẽ tiến hành ba kỳ họp mỗi năm, mỗi kỳ họp kéo dài hai tuần và sẽ đánh giá 16 quốc gia. Như vậy, theo k ế hoạch, mỗi năm UPR sẽ đánh giá được 48 quốc gia và phải mất bốn năm để hoàn tất thủ tục này với toàn bộ 192 quốc gia thành viên của Liên hợp quốc (dự tính đến hết 2011, với 12 kỳ họp mới có thể kết thúc vòng đánh giá đầu tiên). Tiến trình UPR về cơ bản bao gồm các bước như sau: Chuẩn bị thông tin làm cơ sở cho việc xem xét: Trong bước này, các tài liệu cần chuẩn bị bao gồm: (i) Báo cáo của quốc gia được xem xét (không quá 20 trang); (ii) Tổng hợp của OHCHR về tình hình ở quốc gia được xem xét từ báo cáo của các cơ quan giám sát điều ước và các tài liệu khác (không quá 10 trang); (iii) Bản tóm tắt những báo cáo của các chủ thể liên quan khác (các tổ chức phi chính phủ, cơ quan nghiên cứu, cơ quan quyền con người quốc gia) của OHCHR (không quá 10 trang). Xem xét đánh giá: Việc này được thực hiện ở Giơnevơ dưới dạng đối thoại trong ba giờ giữa quốc gia được đánh giá với các thành viên Nhóm công tác về UPR, các quốc gia thành viên và quan sát viên của UNHRC. Kết luận, đánh giá: Nhóm công tác về UPR sẽ thông qua văn bản kết luận (dưới hình thức một báo cáo) sau khi kết thúc quá trình, trong đó tóm tắt trình tự xem xét, đánh giá, các cam kết đưa ra bởi quốc gia liên quan và các kết luận, khuyến nghị với quốc gia đó rồi trình lên UNHCR. UNHRC sẽ xem xét để thông qua báo cáo này, thường là vào kỳ họp tiếp theo. Thực hiện các khuyến nghị: Quốc gia được xem xét sẽ áp dụng những khuyến nghị nêu trong báo cáo kể trên và thông báo về kết quả của việc áp dụng những khuyến nghị đó trong lần báo cáo định kỳ tiếp theo của nước mình.

2. Ủy ban Tư vấn

Tương tự như mô hình Tiểu ban thúc đẩy và bảo vệ quyền con người của UNCHR trước đây, UNHRC thành lập một Ủy ban tư vấn để hỗ trợ Hội đồng trong các hoạt động chuyên môn. Ủy ban này bao gồm 18 chuyên gia được Hội đồng bầu ra bằng cách bỏ phiếu kín từ danh sách những ứng cử viên mà các quốc gia thành viên đề cử. Mặc dù vậy, các chuyên gia thành viên của Ủy ban hoạt động với tư cách cá nhân. Nhiệm kỳ của mỗi chuyên gia là 3 năm, chỉ được bầu lại một lần. Cơ cấu của Ủy ban tư vấn được cân nhắc để bảo đảm tính cân bằng về giới và về khu vực địa lý. Cụ thể, để đảm bảo sự cân bằng về khu vực địa lý, thành phần của Ủy ban được phân bổ như sau: Các quốc gia châu Phi: 5 ghế; Các quốc gia châu Á: 5 ghế; Các quốc gia Đông Âu: 2 ghế; Các quốc gia châu Mỹ La tinh và Caribê: 3 ghế; Các quốc gia Tây Âu và các quốc gia ở khu vực khác: 3 ghế. Về hoạt động, Ủy ban tư vấn họp tối đa hai kỳ một năm, mỗi kỳ tối đa 10 ngày, ngoài ra có thể họp các kỳ bổ sung với sự chấp thuận của UNHRC. Về trách nhiệm, Ủy ban chịu sự điều phối của UNHRC. Hội đồng có thể yêu cầu toàn bộ, một nhóm thành viên hoặc một cá nhân thành viên của Ủy ban thực hiện những nhiệm vụ nhất định.

3. So sánh giữa UNCHR và UNHRC

So với UNCHR, những quy định về vị thế, chức năng nhiệm vụ và thủ tục hoạt động của UNHRC đều có những điểm thay đổi, nhằm tạo cho cơ quan này một thế và lực mới trong các hoạt động về quyền con người, khắc phục những hạn chế trước đây của UNCHR, cụ thể như sau: Chế độ hoạt động thường trực: nếu như UNCHR hoạt động với tính chất không thường trực, thì UNHRC hiện là cơ quan gần như thường trực (quasi-standing body). Đây là một thuận lợi quan trọng, bởi lẽ chỉ với vị thế mới như vậy, UNHRC mới có thể giải quyết kịp thời những vấn đề về quyền con người trên thế giới. Thủ tục bầu cử mới: Nếu như các thành viên của UNCHR được bầu ra chỉ bởi các quốc gia thành viên ECOSOC (54 nước) và thông qua biểu quyết, thì các thành viên của UNHRC được bầu ra bởi toàn thể các quốc gia thành viên của Liên hợp quốc (192 nước) bằng cách bỏ phiếu kín. Thêm vào đó, cơ chế bầu cử mới cho phép các tổ chức phi chính phủ về quyền con người có cơ hội tham gia vào tiến trình tuyển chọn các thành viên của UNHRC. Cụ thể, các tổ chức phi chính phủ có thể gián tiếp vận động các quốc gia thành viên Liên hợp quốc bỏ phiếu cho nước nào mà họ cho rằng “ xứng đáng” thông qua việc công bố thông tin về những thành tích và hạn chế trong lĩnh vực quyền con người của các nước ứng cử viên, đồng thời, vận động các quốc gia ứng cử viên cam kết công khai về hoạt động cụ thể của mình nếu được bầu là thành viên của UNHRC. Ở mức độ nhất định, quy trình bầu chọn này cho phép tránh được tình trạng bỏ phiếu theo khối và nể nang, “mua phiếu” như trước kia mà dẫn tới việc UNCHR bị chỉ trích là bao gồm cả những nước thành viên “không đủ tư cách”. Vị thế mới trong hệ thống Liên hợp quốc: Xuất phát từ quy trình bầu cử, nếu như UNCHR chỉ là một cơ quan giúp việc (subsidiary organ) cho ECOSOC thì UNHRC là một cơ quan giúp việc của Đại hội đồng, nằm trong khối các cơ quan dựa trên Hiến chương (charter body) mà về hình thức có vị thế tương đương với ECOSOC. Điều này chi phối chế độ báo cáo. Nếu như UNCHR trước đây phải báo cáo với ECOSOC, thì UNHRC hiện nay báo cáo thẳng lên Đại hội đồng. Vị thế mới này cho phép UNHRC có quyền lực cao hơn và tiếng nói trọng lượng hơn trong việc giải quyết và đề xướng các hoạt động về quyền con người so với UNCHR.

4. Số lượng thành viên và thời gian họp

Số lượng thành viên ít hơn: Nếu như UNCHR có 53 thành viên thì UNHRC chỉ có 47. Mặc dù sự chênh lệch không lớn nhưng theo các chuyên gia, số lượng thành viên ít hơn cho phép các cuộc thảo luận trong UNHRC tập trung và dễ đạt đồng thuận hơn so v ới UNCHR. Thời gian họp dài hơn: Nếu như UNCHR chỉ họp mỗi năm một phiên trong 6 tuần thì UNHRC họp ít nhất 3 phiên, với tổng thời gian không ít hơn 10 tuần mỗi năm. Thời gian họp dài hơn cho phép UNHRC giải quyết công việc kịp thời hơn cũng như xem xét và thảo luận các vấn đề nảy sinh một cách kỹ lưỡng, toàn diện hơn.  UPR: Như đã nêu ở trên, UNHRC được giao một nhiệm vụ mới là tổ chức thực hiện đánh giá định kỳ việc tuân thủ các nghĩa vụ và cam kết về quyền con người của tất cả các quốc gia thay cho việc lựa chọn các vụ việc ở một số nước để đưa ra “phán xử” như UNCHR đã làm trước đây. Thủ tục mới làm tăng thêm đáng kể quyền lực và hiệu lực hoạt động của UNHRC so với UNCHR, đồng thời góp phần khắc phục tình trạng phân biệt đối xử và áp dụng chuẩn mực kép trong xem xét, đánh giá tình hình quyền con người ở các quốc gia như UNCHR từng bị phê phán. Thủ tục xem xét khiếu nại kín: Thủ tục 1503 (được miêu tả cụ thể ở phần dưới đây) do UNCHR tổ chức thực hiện trước kia được thay thế bằng thủ tục giải quyết khiếu nại kín (confidental complain procedure) do UNHRC tiến hành. Mặc dù những điểm cơ bản trong nội dung của thủ tục mới được kế thừa từ thủ tục, song, thủ tục mới hướng vào nạn nhân nhiều hơn (more victim-oriented) và xử lý vụ việc nhanh chóng hơn (more timely manner). Cụ thể, thủ tục 1503 trước đây thường kéo dài và chủ yếu tập trung vào xem xét các tình huống về quyền con người ở quốc gia (examination of country situation) chứ không chú trọng đến giải quyết các khiếu nại cá nhân (individual’s complains). Về mặt thông tin, theo thủ tục mới, cá nhân khiếu nại và quốc gia có liên quan được thông báo về tình hình xử lý khiếu nại ở những giai đoạn chính, trong khi theo thủ tục 1503, người khiếu nại chỉ được thông báo về việc xử lý khiếu nại sau khi mọi việc đã xong và công bố công khai. Về mặt tổ chức, theo thủ tục 1503 chỉ có một nhóm công tác được thành lập để giải quyết khiếu nại và chỉ họp mỗi năm một lần, trong khi theo thủ tục mới, có hai nhóm công tác phụ trách việc này và họp mỗi năm hai phiên. Thêm vào đó, theo thủ tục mới, UNHRC có nhiều biện pháp xử lý vụ việc để lựa chọn hơn so v ới UNCHR.

5. Tăng cường thực hiện các thủ tục điều tra đặc biệt

Việc thực hiện các thủ tục điều tra đặc biệt được tăng cường: Mặc dù vẫn duy trì các thủ tục điều tra đặc biệt (special procedures - được miêu tả cụ thể ở phần dưới đây) như UNCHR từng làm, nhưng khi được chuyển sang UNHRC, việc thực hiện những thủ tục này có những cải tiến nhất định theo hướng làm tăng hiệu quả của chúng. Điều đó trước hết thể hiện ở việc các thành viên UNHRC đã nhất trí được về một tiến trình và các tiêu chuẩn chung cho việc lựa chọn người thực thi các thủ tục (mandate-holder), từ đó, cho phép lựa chọn được những chuyên gia thực sự có chuyên môn, kinh nghiệm và có tính độc lập, vô tư. Thêm vào đó, các thành viên UNHRC cũng đã nhất trí được về một “Bộ quy tắc đạo đức” (Code of Conduct) áp dụng cho những chuyên gia thực hiện các thủ tục đặc biệt đó, giúp tăng cường trách nhiệm nghề nghiệp và tính tin cậy trong hoạt động của những chuyên gia này. Ủy ban tư vấn thay thế cho Tiểu ban thúc đẩy và bảo vệ quyền con người: Như đã đề cập ở trên, Ủy ban tư vấn cho UNHRC (Human Rights Council Advisory Committee) được thành lập để thay thế cho Tiểu ban thúc đẩy và bảo vệ quyền con người dưới quyền UNCHR trước đây. Giống như Tiểu ban thúc đẩy và bảo vệ quyền con người, Ủy ban này có chức năng tư vấn chuyên môn và thực hiện những nghiên cứu quan trọng về những vấn đề cụ thể cho UNHRC, tuy nhiên, về mặt thời gian làm việc, Ủy ban này họp hai phiên với ít nhất là 10 ngày một năm (so với một phiên của Tiểu ban thúc đẩy và bảo vệ quyền con người). Điều này cho phép cơ quan mới có thể hỗ trợ hiệu quả hơn cho UNHRC. Bên cạnh những khác biệt kể trên, UNHRC vẫn kế thừa một số quy định của UNCHR trước đây, cụ thể là về: Các quy tắc thủ tục làm việc (rules of procedures). Quy định về việc họp và hành động tập thể trong trường hợp xuất hiện những tình huống vi phạm nghiêm trọng về quyền con người. Quy định về tổ chức các phiên họp đặc biệt, bất thường nếu các thành viên Hội đồng nhất trí. Chức năng là diễn đàn đối thoại giữa các quốc gia thành viên và các tổ chức phi chính phủ hoạt động trên lĩnh vực quyền con người. Duy trì các thủ tục đặc biệt (special procedures). Tính chất không ràng buộc (non-binding) của các nghị quyết và quyết định.