1. Đại diện toàn quyền
Đại diện toàn quyền là người đại diện duy nhất của Nhà nước ở nước ngoài có toàn quyền tiến hành các quan hệ với Chính phủ nước sở tại, điều hành và giám sát các hoạt động của các cơ quan khác của nhà nước mình ở nước sở tại. Đại diện toàn quyền được hưởng các quyền ưu đãi và miễn trừ ngoại giao theo quy định của luật quốc tế. Xét về chức năng và các quyền ưu đãi, miễn trừ thì đại diện toàn quyển tương ứng với đại sứ đặc mệnh toàn quyền.
2. Đại sứ đặc mệnh toàn quyền
Đại sứ đặc mệnh toàn quyền là người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao ở nước ngoài với sự thiết lập quan hệ ngoại giao giữa hai quốc gia hữu quan ở cấp cao nhất (cấp đại sứ).
Đại sứ đặc mệnh toàn quyền được bổ nhiệm bên cạnh nguyên thủ quốc gia. Thông thường người mang hàm đại sứ có chức vụ ngoại giao là đại sứ đặc mệnh toàn quyền, được ghi nhận trong tập quán pháp quốc tế và được khẳng định trong Công ước Viên năm 1961 về quan hệ ngoại giao.
Đại sứ đặc mệnh toàn quyển của Việt Nam do Chủ tịch nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam cử với uỷ nhiệm thư bên cạnh nguyên thủ quốc gia của nước tiếp nhận. Giúp việc cho đại sứ có các Tham tán, Bí thư, Tuỳ viên, công nhân viên hành chính và một số tuỳ viên chuyên trách theo các ngành như báo chí, văn hoá, quân sự... Đại sứ đặc mệnh toàn quyền có chức năng, nhiệm vụ: thay mặt nước cử đại diện tại nước tiếp nhận, đàm phán theo chỉ thị của Chính phủ, tìm hiểu tình hình nước sở tại và thông báo lại cho Chính phủ, bảo vệ quyền lợi nhà nước và công dân nước mình ở nước SỞ tại, thúc đẩy phát triển quan hệ lâu dài về mọi lĩnh vực giữa hai nước.
3. Quy định của Việt Nam về đại sứ đặc mệnh toàn quyền
Theo quy định của pháp luật nước ta và luật quốc tế, đại sứ đặc mệnh toàn quyền của Việt Nam đại diện cho nước Việt Nam bên cạnh nguyên thủ quốc gia nước sở tại trong mọi lĩnh vực mà không cần phải có giấy uỷ nhiệm nào khác. Đối với những cuộc đàm phán hoặc ký kết đặc biệt quan trọng Việt Nam, đại sứ đặc mệnh toàn quyền được phép đàm phán nhưng khi ký phải có uỷ quyền. Đại sứ đặc mệnh toàn quyền có chức năng bảo vệ lợi ích của Nhà nước và công dân nước mình, tiến hành đàm phán và thúc đẩy quan hệ hữu nghị với nước sở tại, được hưởng các quyền ưu đãi, miễn trừ ngoại giao quy định trong Công ước Viên 1961 về quan hệ ngoại giao.
Luật Cơ quan đại diện quy định 9 chức vụ ngoại giao trong đó có chức danh đại sứ đặc mệnh toàn quyền và đại sứ. Do đó, cần phân biệt hai chức vụ ngoại giao khác nhau là đại sứ đặc mệnh toàn quyền và đại sứ. Chức vụ đại sứ thường là chức đứng đầu Phái đoàn thường trực tại một tổ chức quốc tế bởi chức vụ này theo truyền thống chưa có “đặc mệnh toàn quyền” vì không liên quan đến quan hệ giữa hai nhà nước có chủ quyền với nhau. Theo luật quốc tế, các tổ chức quốc tế không thể là các chủ thể có chủ quyền.
4. Phân biệt chức vụ đại sứ với hàm đại sứ
Ngoài ra, cũng cần phân biệt chức vụ đại sứ với hàm đại sứ. Chức vụ đại sứ là chức vụ ngoại giao (cao thứ hai sau chức vụ đại sứ đặc mệnh toàn quyền) do bổ nhiệm, còn hàm đại sứ là loại hàm ngoại giao cao nhất được thụ phong chứ không phải do bổ nhiệm (Pháp lệnh Hàm, cấp ngoại giao 1995). Ví dụ, trên thực tế có một số nhà ngoại giao chưa từng đảm nhiệm chức vụ đại sứ đặc mệnh toàn quyền nhưng đã được phong hàm đại sứ và ngược lại, nhiều nhà ngoại giao đã từng đảm nhiệm chức vụ đại sứ đặc mệnh toàn quyền nhưng chưa được phong hàm đại sứ.
Trong 9 chức vụ ngoại giao đó, chỉ duy nhất đại sứ đặc mệnh toàn quyền là người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao (trong một số trường hợp đặc biệt có thể là Đại biện lâm thời). Ở đây, cần lưu ý là theo Luật Cơ quan đại diện, người đứng đầu cơ quan đại diện tại tổ chức quốc tế (ví dụ Phái đoàn thường trực tại Liên hiệp quốc) không được mang chức vụ là đại sứ đặc mệnh toàn quyền mà chỉ là Đại diện thường trực (Trưởng phái đoàn), dù trước khi được bổ nhiệm có mang chức vụ cao ở trong nước như Thứ trưởng Ngoại giao. Vị này chỉ có thể mang chức vụ đại sứ (chức vụ ngoại giao cao thứ hai) và/hoặc mang hàm đại sứ, trong khi một vị mang chức vụ thấp hơn ở trong nước như Phó Vụ trưởng nhưng khi được bổ nhiệm làm người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao tại nước ngoài thì mang chức vụ đại sứ đặc mệnh toàn quyền. Luật Cơ quan đại diện quy định “Chủ tịch nước cử, triệu hồi người đứng đầu cơ quan đại diện là đại sứ đặc mệnh toàn quyền, đại diện thường trực tại Liên hiệp quốc và đại diện của Chủ tịch nước tại các tổ chức quốc tế theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ” (Điều 20, Khoản 1), Theo Hiến pháp 2013, Trưởng phái đoàn thường trực của Việt Nam tại tổ chức quốc tế như Liên hiệp quốc sẽ không thuộc diện phê chuẩn của Uỷ ban thường vụ quốc hội, mà Chủ tịch nước cử theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ, không cần sự phê chuẩn của Uỷ ban thường vụ quốc hội. Điều này là bất hợp lý vì tầm quan trọng của các tổ chức quốc tế này cũng như vai trò đặc biệt của vị Trưởng phái đoàn thường trực tại Liên hiệp quốc thường do một Thứ trưởng Ngoại giao đảm đương. Do vậy, cần sớm sửa đổi Luật Cơ quan đại diện về thẩm quyền của người đứng đầu cơ quan đại diện tại tổ chức quốc tế như Liên hiệp quốc để phù hợp với quy định của Hiến pháp.
Hiến pháp 2013 đã quy định tại Điều 74, Khoản 12: Uỷ ban thường vụ quốc hội có quyền “Phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền của Việt Nam”, nhưng điều đáng lưu ý là Hiến pháp không quy định rõ ai hay chế định nào sẽ trình đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền lên Uỷ ban thường vụ quốc hội. Trong khi đó, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức một số nhân sự quan trọng khác trong các cơ quan nhà nước như Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ lại được quy định rõ. Như Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền “Trình Quốc hội phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ” (Điều 98, Khoản 3), Chủ tịch nước có thẩm quyền “căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ” (Điều 88, Khoản 2) và Quốc hội thì có thẩm quyền “phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ” (Điều 70, Khoản 7). Như vậy, có thể thấy rằng Hiến pháp đã quy định một quy trình hoàn chỉnh, khép kín đối với việc bổ nhiệm, miễn nhiệm và cách chức các nhân sự Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ. Còn đối với nhân sự là đại sứ đặc mệnh toàn quyền thì Hiến pháp lại để ngỏ.
5. Xây dựng quy trình đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền
Để xây dựng một quy trình cụ thể, hoàn chỉnh về việc Uỷ ban thường vụ quốc hội phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền có ba hướng sau:
Theo hướng thứ nhất, cần luật hóa quy định Thủ tướng Chính phủ trình phê chuẩn Uỷ ban thường vụ quốc hội đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền. Căn cứ của giải pháp này là phép suy đoán tương tự đối với quy trình hiến định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ trình đề nghị Uỷ ban thường vụ quốc hội phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cử, triệu hồi đại sứ đặc mệnh toàn quyền còn Chủ tịch nước thì căn cứ vào nghị quyết của Uỷ ban thường vụ quốc hội để bổ nhiệm, miễn nhiệm, cử, triệu hồi đại sứ đặc mệnh toàn quyền. Mặc dù đại sứ đặc mệnh toàn quyền không phải là thành viên của Chính phủ nhưng Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo việc xây dựng chính sách và việc tổ chức thực thi chính sách nói chung, trong đó có chính sách đối ngoại nên việc giao thẩm quyền đề nghị này cho Thủ tướng Chính phủ là hợp lý. Mặt khác, theo thông lệ từ trước đến nay, cũng như theo Luật Cơ quan đại diện, Thủ tướng Chính phủ vẫn là người trình Chủ tịch nước về đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm các đại sứ. Do đó, Thủ tướng Chính phủ nên tiếp tục là người trình đề nghị và ủy quyền cho Bộ trưởng Ngoại giao đến dự phiên họp của Uỷ ban thường vụ quốc hội trình bày và giải trình đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền.
Theo hướng thứ hai, tập thể Chính phủ với tư cách là một chế định trong Hiến pháp mới có quyền trình đề nghị. Điều này có cơ sở là do chỉ Chính phủ mới có thẩm quyền “thống nhất quản lý về đối ngoại” và “thực hiện quản lý về cán bộ, công chức, viên chức và công vụ trong các cơ quan nhà nước” (Hiến pháp 2013, Điều 96 Khoản 3 và 5), “thống nhất quản lý nhà nước về cơ quan đại diện”. Hơn nữa, chức vụ đại sứ đặc mệnh toàn quyền không thuần túy là một chức danh hành pháp mà là sự phản ánh chế định Chủ tịch nước. đại sứ đặc mệnh toàn quyền là người thay mặt Việt Nam tại nước sở tại. Với tầm quan trọng như vậy, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cử, triệu hồi đại sứ đặc mệnh toàn quyền phải được đưa ra bàn bạc, thảo luận và quyết định bởi tập thể Chính phủ. Việc trình đề nghị ra phiên họp của Uỷ ban thường vụ quốc hội có thể do một đại diện được ủy quyền của Chính phủ thực hiện. Đại diện của Chính phủ có thể trực tiếp là Thủ tướng Chính phủ, hoặc Phó Thủ tướng, Bộ trưởng Ngoại giao. Quy định như thế sẽ linh hoạt hơn.
Theo hướng thứ ba, Chủ tịch nước sẽ là người trình đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền Uỷ ban thường vụ quốc hội phê chuẩn, sau đó căn cứ vào nghị quyết phê chuẩn của Uỷ ban thường vụ quốc hội mà Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cử, triệu hồi đại sứ đặc mệnh toàn quyền. Theo hướng này, Chủ tịch nước sẽ được tăng thẩm quyền một cách hợp lý và chủ động hơn trong việc thực hiện thẩm quyền của mình. Việc quy định như vậy cũng làm rõ hơn nữa nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan khi Chủ tịch nước có thực quyền kiểm soát đối với các vị thực thi chính sách đối ngoại ở ngoài đất nước và đại diện cho nhà nước Việt Nam ở nước ngoài. Hơn nữa, thẩm quyền đó cũng tạo ra sự thống nhất trong các hoạt động liên quan đến các vị đứng đầu các Phái đoàn thường trực do Chủ tịch nước cử, triệu hồi. Chủ tịch nước cũng không nhất thiết phải có mặt tại phiên họp của Uỷ ban thường vụ quốc hội để trình đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền mà có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch nước hoặc Chủ nhiệm Văn phòng Chủ tịch nước trình bày và giải trình đề nghị.
Cả ba phương án trên đều có những điểm hợp lý. Việc lựa chọn giải pháp nào sẽ do Quốc hội quyết định khi sửa đổi các luật về tổ chức. Tuy nhiên, dù lựa chọn giải pháp nào cũng phải tính đến việc sau này sẽ có hoạt động tổ chức các phiên điều trần ở Ủy ban đối với các đại sứ đặc mệnh toàn quyền tại các địa bàn trọng điểm, liên quan mật thiết tới việc thực thi chính sách đối ngoại với những nước lớn như Hoa Kỳ, Trung Quốc, Nhật Bản, Nga, Đức, Pháp, các nước ASEAN… Các phiên điều trần có thể do Uỷ ban thường vụ quốc hội trực tiếp tổ chức với sự tham dự của các thành viên hoặc giao cho Ủy ban Đối ngoại của Quốc hội tổ chức để có thêm cơ sở và thông tin trước khi quyết định phê chuẩn cũng như thể hiện rõ vai trò và trách nhiệm của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội đối với việc hoạch định và thực thi chính sách đối ngoại của quốc gia. Cơ quan này có quyền bỏ phiếu tín nhiệm hoặc bất tín nhiệm với một vị đại sứ đặc mệnh toàn quyền nào đó, khởi đầu cho quy trình miễn nhiệm.
Trân trọng!
