1. Khái niệm vốn đầu tư công

Để đảm bảo sự thống nhất giữa Luật Đầu tư công 2019 với các luật có liên quan, nhất là Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư công 2019 đã sửa đổi, bổ sung một số khái niệm và định nghĩa. Cụ thể Luật đã thống nhất quy định khái niệm về Vốn đầu tư công, theo đó vốn đầu tư công bao gồm: vốn ngân sách nhà nước; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật. Đây là một thay đổi có ý nghĩa rất quan trọng, dẫn tới thay đổi các quy trình, trình tự, thủ tục về dự án và kế hoạch đầu tư công, giúp đơn giản hóa quy trình, không còn phân biệt giữa các loại nguồn vốn của ngân sách nhà nước như trước đây (ví dụ như có sự phân biệt giữa ngân sách nhà nước, trái phiếu Chính phủ, công trái quốc gia, tín dụng đầu tư...). Đồng thời, sự thay đổi này giúp xây dựng được quy trình riêng cho các dự án sử dụng vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật theo hướng tăng cường phân cấp, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị, cơ quan có nguồn vốn này nhưng vẫn đảm bảo được công tác theo dõi, giám sát và tổng hợp báo cáo. Ngoài ra, Luật đã bổ sung khái niệm nhiệm vụ chuẩn bị đầu tư và nhiệm vụ quy hoạch để phù hợp với Luật Quy hoạch và Luật Xây dựng.

2. Đối tượng đầu tư công là gì?

Bên cạnh việc bổ sung các khái niệm, Luật đã bổ sung thêm đối tượng đầu tư công tại Điều 5 để phù hợp với tình hình thực tế, bao gồm:  Đầu tư phục vụ công tác lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy hoạch theo quy định của pháp luật về quy hoạch; Cấp bù lãi suất tín dụng ưu đãi, phí quản lý; cấp vốn điều lệ cho các ngân hàng chính sách, quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách; hỗ trợ các đối tượng chính sách khác theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Luật cũng đã bổ sung quy định về việc tách riêng việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng thành dự án độc lập đối với dự án nhóm A, dự án quan trọng Quốc gia.

3. Thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư công

Một điểm mới nổi bật của Luật Đầu tư công năm 2019 là việc sửa đổi, bổ sung thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư các chương trình, dự án. Theo đó, để nâng cao tính linh hoạt và trách nhiệm của Hội đồng nhân dân các tỉnh, Luật quy định Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định chủ trương đầu tư nhóm A do địa phương quản lý. Ngoài ra, Luật bổ sung quy định: "Trong trường hợp cần thiết, Hội đồng nhân dân quyết định việc giao cho Ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định chủ trương đầu tư dự án quy định tại khoản này phù hợp với mục tiêu, định hướng phát triển, khả năng tài chính và đặc điểm cụ thể của địa phương".Trước đây theo quy định tại Luật Đầu tư công năm 2014, Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm A, Hội đồng nhân dân quyết định chủ trương đầu tư của dự án nhóm B và dự án nhóm C trọng điểm. Qua quá trình triển khai thi hành Luật, một số dự án nhóm A sử dụng toàn bộ vốn ngân sách địa phương phải thực hiện theo quy trình, thủ tục để trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chủ trương đầu tư dẫn đến kéo dài thời gian lập, thẩm định, phê duyệt dự án. Việc sửa đổi thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư tại Luật Đầu tư công năm 2019 sẽ góp phần khắc phục vướng mắc đó.

Theo quy định tại Luật Đầu tư công năm 2014, tất cả các dự án để đươc đưa vào kế hoạch đầu tư công trung hạn phải được cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư. Quy định này dẫn đến nhiều dự án có thể rất nhỏ hoặc cần triển khai gấp (các dự án đầu tư công khẩn cấp) vẫn phải tuân thủ quy định này.Do đó, Luật Đầu tư công năm 2019 đã sửa đổi theo hướng quy định cụ thể một số trường hợp không phải quyết định chủ trương đầu tư nhằm bảo đảm linh hoạt trong điều hành nhưng vẫn giữ được sự chặt chẽ, hiệu quả đầu tư. Cụ thể các trường hợp không phải quyết định chủ trương đầu tư bao gồm: Nhiệm vụ chuẩn bị đầu tư;  Nhiệm vụ quy hoạch; Dự án đầu tư công khẩn cấp; Dự án thuộc chương trình mục tiêu quốc gia; Dự án thành phần thuộc dự án đã được cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư.

4. Quy định về thầm định và giải ngân vốn đầu tư công

Luật Đầu tư công năm 2019 đã đẩy mạnh phân cấp thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn, đơn giản hóa quy trình, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án. Theo đó, các bộ, cơ quan trung ương và địa phương được phân cấp thẩm định các dự án do mình quản lý. Bộ Kế hoạch và Đầu tư chỉ chủ trì thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn đối với các chương trình, dự án do Quốc hội, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ quyết định như: Chương trình mục tiêu quốc gia; Dự án quan trọng quốc gia; Chương trình đầu tư công do Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư; Dự án đầu tư công do Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư.

Về thời gian giải ngân vốn, theo quy định hiện hành, các dự án được phép thực hiện và giải ngân trong thời gian 02 năm. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, tỷ lệ giải ngân của các dự án thường chậm do các nhà thầu thường đợi đủ hồ sơ, khối lượng để thanh toán một lần và tâm lý chờ đợi do được giải ngân 02 năm. Do đó, Luật Đầu tư công năm 2019 chỉ cho phép giải ngân trong thời gian 01 năm, cụ thể:Thời gian thực hiện và giải ngân vốn kế hoạch đầu tư công hằng năm đến ngày 31 tháng 01 năm sau. Trường hợp bất khả kháng, Thủ tướng Chính phủ quyết định đối với vốn ngân sách trung ương, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định đối với vốn cân đối ngân sách địa phương cho phép kéo dài thời gian thực hiện nhưng không quá 31 tháng 12 năm sau.Thời gian thực hiện và giải ngân vốn kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn trước đến hết ngày 31 tháng 01 năm đầu tiên của kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn sau.

Theo quy định tại Luật Đầu tư công năm 2014, dự án chỉ được thẩm định trong phạm vi số vốn của kế hoạch đầu tư công trung hạn 05 năm. Tuy nhiên, đầu tư công là một quá trình liên tục. Trên thực tế, nhiều dự án kéo dài qua 02 giai đoạn kế hoạch đầu tư công trung hạn. Để bảo đảm căn cứ để cấp có thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư dự án kéo dài qua hai kỳ kế hoạch, Luật Đầu tư công năm 2019 đã bổ sung quy định: "Cơ quan, tổ chức, cá nhân và người đứng đầu tổ chức quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án có thời gian thực hiện trong 02 kỳ kế hoạch đầu tư công trung hạn liên tiếp. Tổng số giá trị tổng mức đầu tư của các chương trình, dự án phải thực hiện trong kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn sau không vượt quá 20% tổng số vốn kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn trước của cơ quan trung ương, địa phương đó".

Ngoài ra, Luật đã bổ sung trình tự, thủ tục điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án để tạo cơ sở pháp lý cho việc điều chỉnh dự án, bổ sung quy định về Hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quốc gia về đầu tư công vàsửa đổi quy định về báo cáo đánh giá tác động môi trường để phù hợp với thực tiễn.

Với những điểm mới phù hợp trên đây, tin rằng Luật sẽ tạo cơ sở pháp lý để tăng cường quản lý và nâng cao hiệu quả các hoạt động đầu tư công và nguồn vốn đầu tư công; góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư theo đúng mục tiêu, định hướng của chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của đất nước.

5. Cơ chế, chính sách về giải ngân vốn đầu tư công

Giải ngân nguồn vốn đầu tư công là việc cơ quan kiểm soát thanh toán, trên cơ sở hồ sơ đề nghị của chủ đầu tư thực hiện việc tạm ứng hoặc thanh toán khối lượng hoàn thành của dự án đã được nghiệm thu theo quy định của pháp luật. Xét theo dòng tiền, việc giải ngân là cơ quan kiểm soát thanh toán chuyển tiền từ ngân sách nhà nước sang tài khoản của đối tượng thụ hưởng theo đề nghị của chủ đầu tư.

Theo quy định của Luật Đầu tư công, triển khai kế hoạch đầu tư công hàng năm theo quy trình 5 bước cơ bản sau:

Bước 1: Quốc hội ban hành Nghị quyết về giao kế hoạch đầu tư công của cả nước với các chỉ tiêu tổng hợp cơ bản, số phân bổ cho các bộ, ngành, địa phương.

Bước 2: Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định giao kế hoạch đầu tư năm cho các bộ, ngành, địa phương theo tổng mức vốn; giao chi tiết tổng mức vốn ngân sách trung ương và danh mục chi tiết công trình. Từ kế hoạch năm 2020, Thủ tướng Chính phủ chỉ giao tổng mức và cơ cấu cho các bộ, ngành, địa phương theo quy định tại Luật Đầu tư công năm 2019.

Bước 3: Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành quyết định giao từng bộ, địa phương chi tiết danh mục và mức vốn từng dự án nguồn vốn ngân sách trung ương. Quy định này được bãi bỏ khi Luật Đầu tư công năm 2019 có hiệu lực thi hành.

Bước 4: Các bộ, ngành, địa phương giao chi tiết cho các đơn vị/chủ đầu tư.

Bước 5: Các đơn vị trên cơ sở kế hoạch năm (hạn mức vốn) được giao tổ chức thực hiện (đấu thầu, ký hợp đồng, giám sát thi công, nghiệm thu, hoàn tất hồ sơ đưa ra cơ quan kho bạc thanh toán). Sau khi Luật Đầu tư công năm 2019 có hiệu lực thi hành, kể từ kế hoạch năm 2020 chỉ còn các bước Quốc hội giao tổng thể. Thủ tướng Chính phủ giao số tổng cho các bộ, ngành, địa phương. Các bộ, ngành, địa phương giao chi tiết từng dự án cùng mức vốn. Chủ đầu tư tổ chức thực hiện. Việc giao chi tiết đến từng dự án của các bộ/địa phương phải hoàn thành trước 31/12 năm trước năm kế hoạch.

Như vậy, giải ngân vốn đầu tư công được xem là khâu cuối cùng trong quy trình triển khai kế hoạch đầu tư hàng năm của dự án (ngoài bước quyết toán ngân sách năm và quyết toán dự án hoàn thành). Các chủ thể tham gia vào mối quan hệ giải ngân gồm: Cơ quan kiểm soát thanh toán, chủ đầu tư và đối tượng thụ hưởng (nhà thầu). Cơ chế quản lý giải ngân vốn đầu tư công được thiết kế xoay quanh mối quan hệ giữa ba chủ thể trên: (1) Chủ đầu tư và nhà thầu hoàn thiện hồ sơ thanh toán; (2) Chủ đầu tư nộp hồ sơ đề nghị thanh toán, cơ quan kiểm soát kiểm tra; (3) Cơ quan kiểm soát, thanh toán thực hiện thanh toán cho đối tượng thụ hưởng.

6. Cơ chế, chính sách quản lý và giải ngân vốn đầu tư của Nhà nước tại từng thời kỳ

Cơ chế, chính sách giải ngân vốn đầu tư công gắn liền với cơ chế, chính sách quản lý đầu tư của Nhà nước tại từng thời kỳ, có thể tóm tắt như sau:

Trước năm 2000, cơ chế quản lý đầu tư công được thực hiện theo các Nghị định quy định về quy chế quản lý đầu tư và tinh thần Luật Ngân sách nhà nước. Theo đó, cơ chế quản lý chú trọng khía cạnh kế hoạch hóa nguồn vốn cho dự án không phân biệt giữa dự án có hay không có nội dung xây dựng. Về quản lý giải ngân vốn đầu tư công, ngoài nội dung thanh toán cho chủ đầu tư còn quản lý nguồn vốn thanh toán giữa cơ quan tài chính, kho bạc.

Sau năm 2000 cơ chế quản lý đầu tư công được cập nhật thay đổi nhanh chóng với các Luật như: Luật Xây dựng năm 2003, Luật Đấu thầu năm 2005, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và được cập nhật sửa đổi; trong giai đoạn này Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu Chính phủ được ban hành là một bước ngoặt quan trọng, thay đổi tư duy quản lý đầu tư gắn phê duyệt, thực hiện dự án với khả năng cân đối nguồn, đây là nguyên tắc quan trọng sau đó được cụ thể hóa tại Luật Đầu tư công năm 2014.

Cơ chế quản lý đầu tư công mới chia quản lý dự án theo từng lĩnh vực xây dựng, đấu thầu, kế hoạch trong quá trình thực hiện đầu tư. Trên cơ sở đó, cơ chế quản lý giải ngân vốn đầu tư công cũng được cập nhật hoàn thiện theo nguyên tắc xác định trách nhiệm của chủ thể thực hiện; cơ quan thanh toán giải ngân chỉ thực hiện trên cơ sở kết quả đề nghị của chủ đầu tư.

Với chức năng, nhiệm vụ được giao trong quản lý ngân sách, Bộ Tài chính chịu trách nhiệm ban hành cơ chế quản lý giải ngân vốn đầu tư công thông qua hệ thống thông tư hướng dẫn. Sau khi sắp xếp lại bộ máy Tổng cục Đầu tư phát triển, công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư được chuyển về cơ quan Kho bạc Nhà nước và thực hiện theo Thông tư số 135/1999/TT-BTC ngày 19/11/1999; Cơ chế quản lý giải ngân vốn đầu tư công do cơ quan Kho bạc Nhà nước thực hiện và được thường xuyên sửa đổi cập nhật, đến nay được thống nhất quản lý giải ngân đối với mọi đối tượng sử dụng vốn đầu tư công tại Thông tư số 08/2016//TT-BTC ngày 18/1/2016 (được sửa đổi, bổ sung tại các Thông tư 108/2016/TT-BTC ngày 30/6/2016 và Thông tư 52/2018/TT-BTC ngày 24/5/2018). Quá trình thực hiện, cùng với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý kinh tế nói chung cơ chế quản lý thanh toán nguồn vốn đầu tư của Nhà nước cũng đã được hoàn chỉnh theo định hướng cải cách hành chính của Đảng và Nhà nước,  là giảm thủ tục hành chính, phân định rõ trách nhiệm từng cấp và hiệu quả trong thực hiện nhiệm vụ.

Theo đó, mọi nguồn vốn được cân đối vào ngân sách hàng năm và thực hiện theo dự toán, không phân biệt nguồn cân đối, nguồn trái phiếu chính phủ… Hồ sơ thanh toán cũng được đơn giản hoá, giảm thiểu tối đa thủ tục. Về nguyên tắc đối với một khoản thanh toán khi đến Kho bạc Nhà nước giao dịch, chủ đầu tư chỉ cần chuẩn bị 3 loại hồ sơ sau: (i) Giấy đề nghị thanh toán của chủ đầu tư; (ii) Bảng kê khối lượng hoàn thành được xác nhận giữa chủ đầu tư và nhà thầu; (iii) Chứng từ chuyển tiền. Giá trị đề nghị thanh toán do chủ đầu tư chịu trách nhiệm về tính chính xác; Kho bạc Nhà nước kiểm soát trên cơ sở hồ sơ chủ đầu tư lập về mặt trình tự, thủ tục, đảm bảo thống nhất về quản lý ngân sách, cân đối nguồn chính xác, kiểm soát hạn mức đối với tất các các công trình trên phạm vi cả nước. Thời gian xử lý, kiểm soát hồ sơ thanh toán được Kho bạc Nhà nước thực hiện trong 3 ngày làm việc, áp dụng nguyên tắc thanh toán trước kiểm soát sau. Hồ sơ thanh toán, chủ đầu tư có thể nộp trực tiếp tại Kho bạc Nhà nước hoặc theo hình thức trực tuyến…

Hiện Bộ Tài chính đã và đang hoàn thiện để trình Chính phủ ban hành Nghị định về thanh toán, quyết toán vốn đầu tư công thay thế cho hệ thống thông tư về thanh toán, quyết toán riêng trước đây. Nghị định này một mặt nâng cao tính pháp lý, song quan trọng là đã thống nhất phạm vi, quy trình thanh toán vốn đầu tư công cho mọi nhiệm vụ từ quy hoạch, chuẩn bị đầu tư đến thực hiện dự án và quyết toán niên độ, cũng như quyết toán dự án hoàn thành.

Về thủ tục được đề xuất cải cách thêm một bước, thời gian kiểm soát thanh toán được rút ngắn trong 1 ngày; chặt chẽ hơn trong quản lý tỷ lệ tạm ứng theo hợp đồng; quy định cụ thể chế tài đối với từng cấp nếu phát hiện vi phạm trong quá trình giải ngân; tăng cường trách nhiệm hậu kiểm của cơ quan quản lý; xác định cụ thể trách nhiệm, rút ngắn thời gian, thủ tục hành chính; tối đa không gian, thời gian cho khâu triển khai thực hiện dự án.