Khái quát về thủ tục lập pháp của Nghị viện Vương quốc Anh

1. Khái niệm về Nghị viện

Nghị viện, hay nghị hội, là một loại hình thái của cơ quan lập pháp, do số lượng đại biểu nhất định trong nhân dân bầu ra mà hợp thành nhằm nắm giữ quyền lập pháp; các vị đại biểu này gọi là nghị sĩ, có thể thông qua bầu cử trực tiếp hoặc bầu cử gián tiếp mà sản sinh, cũng có thể là do nhà nước uỷ nhiệm. Nghị viện thường dùng để chỉ và gọi cơ quan lập pháp của nước dân chủ, bởi vì phần lớn nội dung công việc tiến hành của nó đến từ ý muốn của người dân, do đó cũng được gọi là "cơ quan dân ý"; tuy nhiên, nghị viện cấp bậc nhà nước, được gọi là nghị viện nhà nước, gọi tỉnh lược là "quốc hội". Nghị viện của nước dân chủ hiện đại thông thường đều lấy quốc hội Anh Quốc có lịch sử lâu dài nhất coi là khuôn mẫu, Vương quốc Liên hợp Anh và Bắc Ireland là một nước có thể chế quân chủ lập hiến và chế độ dân chủ nghị viện đầu tiên, thi hành chế độ lưỡng viện.

Nghị viện bắt nguồn từ Anh Quốc, là từ hội nghị thứ bậc mang tính chất phong kiến mà diễn biến tới nay. Năm 1266, quý tộc Montfort lấy danh nghĩa nhiếp chính để triệu tập mở hội nghị do quý tộc, tăng lữ, kị sĩ và cư dân thành phố tham gia. Về sau được biết là điểm mở đầu của nghị viện Anh Quốc, năm 1688 sau Cách mạng Quang Vinh, nghị viện thông qua "Dự luật Quyền lợi" và "Luật kế thừa ngôi vua" lần lượt vào năm 1689 và 1701, cấp cho nghị viện các phương diện quyền lực như chế định luật pháp, quyết định dự toán tài chính công, quyết định kế thừa ngôi vua và giám sát việc quản lí hành chính, từ đó nghị viện biến thành là cơ quan lập pháp tối cao.

Thủ tục hoạt động có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với Nghị viện Anh nói riêng và Nghị viện của các nước nói chung. Nếu nh ở các nước trên thế giới, thủ tục hoạt động của Nghị viện thường được điều chỉnh bởi một văn bản (quy chế hoặc luật), thì thủ tục hoạt động của Nghị viện Anh được điều chỉnh bởi nhiều văn bản khác nhau, kể cả các tập tục không thành văn. 

2. Thủ tục tiến hành kỳ họp Nghị viện 

Theo quy định của pháp luật Anh, việc triệu tập kỳ họp Nghị viện và việc giải tán Viện Bình dân thuộc thẩm quyền của Nữ hoàng Anh theo đềnghị của Thủ tướng Chính phủ.  Hàng năm, kỳ họp Nghị viện thường bắt đầu từ cuối tháng 10, đầu tháng 11. Kỳ họp Nghị viện được tiến hành hầu như suốt năm trừ các kỳ nghỉ lễ Giáng sinh, Phục sinh, Tam vị và nghỉ hè. Ngày khai mạc kỳ họp đầu tiên của Nghị viện khoá mới phải được tiến hành không sớm hơn 20 ngày kể từ ngày Nữ hoàng công bố. Phiên họp khai mạc được mở đầu bằng bài phát biểu của Nữ hoàng. Nội dung của bài phát biểu này do Thủ tướng Chính phủ soạn thảo, trong đó chủ yếu đềcập đếnchơng trình hoạt động trong năm của Chính phủ. Trong thời gian diễn ra kỳ họp, các phiên họp của Viện Bình dân được tiến hành hàng ngày từ thứ hai đến thứ sáu, thứ bẩy và chủ nhật Viện nghỉ họp; các phiên họp của Thượng viện được tiến hành từ thứ hai đến thứ năm, trong trường hợp cần thiết có thể cả thứ sáu.

 Phiên họp của Viện Bình dân được coi là hợp lệ trong trường hợp có 40 đại biểu trở lên tham dự; đối với Thượng viện là 30 đại biểu. Thông thường, các đại biểu chỉ đến dự họp đầy đủ để nghe Thủ tướng trả lời các câu hỏi, hoặc khi Nghị viện thảo luận dự án luật quan trọng hay một vấn đề chính trị quan trọng. 

Các vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền của Nghị viện được chia thành các loại khác nhau. Mỗi loại được tiến hành theo một thủ tục nhất định. Thông thường, chơng trình nghị sự của phiên họp Nghị viện bao gồm việc thảo luận các dự án luật (bills) và các kiến nghị (motions)  Dự án luật được chia thành dự án luật của Chính phủ, dự án luật do đại biểu Nghị viện khởi xướng, dự án luật liên quan đến tài chính.  Kiến nghị của Nghị viện là dự thảo Nghị quyết của Nghị viện về một vấn đề nhất định, như: kiến nghị về bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ, kiến nghị bày tỏ sự không hài lòng đối với chính sách do Chính phủ thực hiện, kiến nghị về những vấn đềquan trọng mang ý nghĩa xã hội sâu sắc... 

Theo quy định của luật thành văn và luật không thành văn, thời gian mà Hạ viện tiến hành thảo luận các vấn đề (dự án luật, kiến nghị) do các đảng chính trị, các đại biểu độc lập trình được phân bố theo một tỷ lệ nhất định. Trong đó, phần lớn số thời gian của kỳ họp Nghị viện (khoảng hơn 100 ngày hay hơn 3/4) thuộc đảng cầm quyền, 20 ngày cho đảng đối lập, 20 ngày cho các đại biểu không thuộc đảng phái nào.

 Ở Thượng viện, tuy không có sự phân bố thời gian cụ thể nh vậy, nhưng các Thượng nghị sĩ thường dành phần lớn thời gian đểthảo luận các dự án do Chính phủ đệ trình. 

Những dự án được khởi xướng bởi Chính phủ sẽ do một thành viên của Chính phủ trình bày. Sau khi ngời này trình bày, đại diện của "Chính phủ bóng" (Shadow Cabinet) sẽ trình bày ý kiến của đảng đối lập. Sau đó, đại diện của các đảng khác và các thành viên của đảng cầm quyền và đảng đối lập sẽ lần lượt phát biểu ý kiến. Trường hợp dự án được khởi xướng bởi đảng đối lập hay đảng khác hoặc bởi đại biểu độc lập, sau khi ngời trình dự án trình bày, đại diện của Chính phủ sẽ phát biểu sau đó mới đến lượt các đại biểu khác. 

Nếu nh ở Viện Bình dân, đối với một vấn đề, mỗi đại biểu chỉ có quyền phát biểu một lần với thời gian phát biểu có thể là không hạn chế nếu nh Chủ tịch viện không có quyết định khác, thì ở Thượng viện các đại biểu, không phụ thuộc vào đảng phái, có thể phát biểu nhiều lần vào bất cứ lúc nào.

3. Thủ tục lập pháp

Tất cả các dự án luật, trừ dự án luật về tài chính (money bills), có thể trình Hạ viện trước hoặc trình Thượng viện trước. Tuy nhiên, thực tế cho thấy phần lớn các dự án luật được trình Hạ viện trước, một số ít dự án luật trình Thượng viện trước thường là những dự án có nội dung pháp lý phức tạp. 

Theo quy chế Nghị viện Anh, các văn bản luật do Nghị viện thông qua được chia thành hai loại: luật công (public Act) và luật cá biệt (particular Act). Theo quy định của Luật năm 1889, luật công là tất cả các văn bản luật do Nghị viện thông qua từ năm 1850, nếu nh trong văn bản không có quy định khác. Luật công lại được chia thành: luật chung (general Act) điều chỉnh hoạt động của xã hội nói chung hoặc một bộ phận lớn của xã hội; luật địa phơng (local Act) điều chỉnh hoạt động của một bộ phận lãnh thổ của đất nước luật (personal Act) điều chỉnh hoạt động của tổ chức nào đó. Luật cá biệt liên quan đến từng thể nhân cụ thể. Sự phân biệt này có mang ý nghĩa pháp lý sau: thứ nhất, trong quá trình giải quyết các vụ án hình sự, dân sự, hành chính, các bên có thể viện dẫn bất cứ văn bản luật công nào đã được công bố, nhng chỉ được viện dẫn những văn bản luật cá biệt trên cơ sở bản copy do Văn phòng của Nữ hoàng cấp (trong một số trường hợpdo Tổng th ký Viện Bình dân cấp); thứ hai, chỉ các đại biểu Nghị viện mới có quyền trình dự án luật công, còn dự án luật cá biệt do các chủ thể có liên quan trình; thứ ba, dự án luật công phải được chuẩn bị hoàn chỉnh từ lời nói đầu đến các chơng, các điều khoản, trong khi đó dự án luật cá biệt có thể được trình bày dưới hình thức là một bản tóm tắt những nội dung cơ bản của dự luật.

Theo quy định không thành văn, phần lớn các dự án luật được khởi xướng bởi Chính phủ thông qua các thành viên của mình (mỗi thành viên Chính phủ thực hiện sáng quyền lập pháp về những vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền của mình). Bởi vậy, mỗi khi đại biểu cần thông qua một dự án luật hay dự thảo nghị quyết về một vấn đề nào đó, đại biểu phải liên hệ với thành viên Chính phủ phụ trách vấn đề đó.

Trình tự xem xét dự án luật ở Hạ viện được tiến hành qua 3 bớc tơng ứng với 3 lần đọc.

Lần đọc thứ nhất, Tổng th ký Viện chỉ đọc tên gọi của dự án, sau đó hoặc Viện biểu quyết bác bỏ dự án hoặc biểu quyết tiếp nhận dự án để thảo luận.

Lần đọc thứ hai được tiến hành ngay sau khi Viện biểu quyết đồng ý tiếp nhận dự án luật. Ở đây, Viện chỉtiến hành thảo luận những nội dung cơ bản chứ không thảo luận chi tiết các điềukhoản của dự luật. Sau khi thảo luận, Viện sẽ biểu quyết vềsự cần thiết và tính hợp lý của việc thông qua dự luật. Nếu Viện biểu quyết chống thì dự luật coi là bị bác bỏ. Trường hợp Viện biểu quyết tán thành, theo quyết địnhcủa Chủ tịch Viện, dự luật sẽ được chuyển cho một uỷ ban của Viện hoặc cho Uỷ ban toàn viện để uỷ ban này thảo luận và chỉnh lý từng điều khoản của dự luật. Sau khi hoàn thành việc chỉnh lý dự luật, uỷ ban chỉnh lý dự án luật làm bản báo cáo đểtrình Viện. Trong quá trình thảo luận báo cáo của uỷ ban chỉnh lý dự án luật, Viện sẽ quyết định những điều khoản nào cần được giữ nguyên như dự thảo lần một, hay những chỉnh lý nào của uỷ ban chỉnh lý nên được giữ lại, hoặc cần phải bổ sung thêm những sửa đổi nào.

Lần đọc thứ ba. Tại lần này, Viện chỉthảo luận những vấn đề bao trùm toàn bộ nội dung của dự án luật mà không có những bổ sung sửa đổi mới, trừ những bổ sung, sửa đổi về biên tập. Sau đó, Chủ tịch Viện sẽ đặt vấn đề biểu quyết thông qua dự án luật. Có trường hợp sau khi dự luật được thông qua lần hai, Chủ tịch Viện đặtvấn đềbiểu quyết thông qua dự án luật ngay mà không tiến hành thảo luận lần ba. Thủ tục thông qua dự án luật của Hạ viện Anh bao giờ cũng được tiến hành công khai thông qua các hình thức biểu quyết như: đứng dậy; tập hợp theo hai nhóm, ủng hộ ở phía tay phải của Chủ tịch Viện, không ủng hộ ở phía tay trái của Chủ tịch Viện; la hét.

Sau khi Hạ viện thông qua dự án luật, Chủ tịch Viện ban hành lệnh giao cho Tổng th ký Viện để người này "chuyển cho các Thượng nghị sĩ dự án luật và đề nghị họ ủng hộ". 

Ở Thượng viện, trước hết dự án luật được xem xét bởi một uỷ ban (thường trực hoặc lâm thời). Sau đó uỷ ban sẽ lập báo cáo về dự án luật để trình Thượng viện thảo luận cho ý kiến. Trường hợp Thượng viện không thông qua, dự án luật sẽ được chuyển cho Hạ viện. Nếu Hạ viện tiếp tục biểu quyết thông qua thì dự luật được chuyển cho Nữ hoàng để Nữ hoàng ký và công bố. Theo quy định của pháp luật, đối với mỗi dự án luật, Thượng viện chỉcó quyền cản trở Hạ viện thông qua trong vòng 1 năm. 

Thủ tục thông qua dự án tài chính có đặc điểm sau: Sáng kiến trình các dự án tài chínhthuộc thẩm quyền của riêng Chính phủ; các dự án buộc phải trình lên Hạ viện trước; tất cả những sửa đổi, bổ sung đối với dự án cần phải được sự chấp thuận của bộ trưởng phụ trách vấn đề có liên quan; Thượng viện chỉ có quyền cản trở việc thông qua dự án luật tài chính trong thời gian là một tháng. 

Thực tế hoạt động của Nghị viện Anh cho thấy, những bất đồng ý kiến giữa hai viện về dự án luật thường được giải quyết bằng cách nhượng bộ lẫn nhau. Dự án luật được Hạ viện và Thượng viện chuyển qua, chuyển lại cho nhau đến khi đạt được sự đồng ý của cả hai.

4. Thủ tục tiến hành phiên họp của các uỷ ban của Nghị viện

Các uỷ ban họp theo thủ tục đơn giản hơn so vớithủ tục kỳ họp Nghị viện. Tuỳ theo số lượng thành viên của mỗi uỷ ban mà số lượngthành viên cần thiết đểcuộc họp được coi là hợp pháp xê dịch trong phạm vi từ 5 đến 15 người. Trước hết, Chủ nhiệm uỷ ban trình bày nội dung của cuộc họp và những vấn đềcần thảo luận. Tiếp theo, một thành viên được giao việc chuẩn bị nội dung của vấn đề đọc báo cáo. Sau đó, các thành viên phát biểu ý kiến. Đối với mỗi vấn đề sau khi kết thúc thảo luận, uỷ ban làm bản báo cáo để trình Viện. 

5. Hoạt động giám sát của Nghị viện

Bên cạnh chức năng lập pháp và thông qua ngân sách nhà nước, Nghị viện Anh còn thực hiện chức năng giám sát hoạt động của Chính phủ. Chức năng giám sát của Nghị viện Anh được thiết lập vào nửa đầu thế kỷ 18. Tuy nhiên, đến đầu thế kỷ 20, khi chế độ lỡng đảng được thiết lập ở Anh, khi Chính phủ được thành lập từ một đảng chiếm đa số ghế ở Hạ viện thì chức năng giám sát của Nghị viện đối với Chính phủ trở nên mờ nhạt và mang tính hình thức. Thực tế cho thấy, mặc dù biết rằng sẽ không được Viện thông qua nhng để phục vụ cho mục đích tuyên truyền, đảng đối lập vẫn sử dụng chế định giám sát Chính phủ, trình Viện thảo luận nghị quyết phê bình hoặc bất tín nhiệm Chính phủ.

Theo quy định của pháp luật, các thành viên Chính phủ chịu trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá nhân trướcNghị viện. Hình thức phổ biến nhất mà Nghị viện sử dụng để giám sát hoạt động của Chính phủ là đại biểu đặt câu hỏi cho các thành viên Chính phủ. Đại biểu có thể đặt câu hỏi bằng miệng hoặc bằng văn bản trong "giờ câu hỏi" (question time) được ấn định vào đầu giờ mỗi phiên họp của mỗi Viện. Hàng tuần, tại các phiên họp của ngày thứ ba và thứ năm, Hạ viện dành 55 phút, Thượng viện dành 20 phút để các bộ trưởng trả lời câu hỏi của đại biểu. Đối với câu hỏi miệng, bộ trưởng phải trả lời sau hai ngày kể từ ngày nhận được câu hỏi, trường hợp cần thiết trả lời ngay trong ngày. Mỗi bộ trưởng mỗi tháng một lần phải trả lời câu hỏi của đại biểu trước Viện Bình dân. Riêng Thủ tướng Chính phủ phải trả lời hai lần trong một tuần. 

Bộ trưởng không buộc phải trả lời những câu hỏi liên quan đến các vấn đề nh quốc phòng, an ninh, những thông tin mang tính chất cá nhân, những thông tin thơng mại bí mật. Ngoài ra, bộ trưởng có thể từ chối trả lời câu hỏi trong trường hợp viên th ký riêng thông báo chi phí cho việc chuẩn bị trả lời câu hỏi quá 200 bảng Anh. 

Đối với câu hỏi bằng văn bản của đại biểu Hạ viện, bộ trưởng được chuẩn bị trong thời gian bảy ngày và công bố trong một bản báo cáo chính thức; câu hỏi bằng văn bản của đại biểu Thượng viện trong thời gian 2 tuần. Nghị viện còn thực hiện quyền giám sát Chính phủ thông qua hoạt động của các uỷ ban chuyên môn của Nghị viện và thông qua hoạt động của viên Uỷ viên Nghị viện về công tác quản trị. Trong lĩnh vực tài chính, Nghị viện giám sát Chính phủ thông qua hoạt động của Tổng thanh tra và Uỷ ban kiểm toán công.