Khai thác chung là gì? Cơ sở pháp lý cho việc khai thác chung giữa các quốc gia?

1. Khai thác chung là gì?

Hiện nay chưa có một quan niệm thống nhất về khai thác chung. Nhưng có một quan niệm về khai thác chung đã được nhiều nhà khoa học sử dụng, đó là quan niệm do Giáo sư người Đức - Rainer Lagoni đưa ra. Theo đó, “khai thác chung là sự hợp tác giữa hai quốc gia về việc thăm dò hoặc khai thác các trầm tích, các vùng hoặc các khu vực chứa các tài nguyên không sinh vật mà các vùng hoặc khu vực đó vắt ngang đường biên giới hoặc nằm trên các khu vực có những yêu sách chồng lấn”. Học giả Thomas A. Mensah thì cho rằng: “Các khu vực khai thác chung được xác định hoặc bởi vì các bên rất khó khăn hoặc không thể cùng nhất trí với nhau về một đường biên giới chung giữa họ hay là bởi vì có một nguồn tài nguyên nằm vắt ngang đường biên giới đã được thống nhất, theo đó, mỗi bên không thể tự mình khai thác hiệu quả và công bằng nguồn tài nguyên đó được”.

2. Cơ sở pháp lý cho việc khai thác chung

Khoản 3 Điều 74 và Điều 83 Công ước Luật Biển năm 1982 (UNCLOS) quy định: “Trong khi chờ ký kết thỏa thuận ở khoản 1, các quốc gia hữu quan, trên tinh thần hiểu biết và hợp tác, làm hết sức mình để đi đến các dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn và để không phương hại hay cản trở việc ký kết các thỏa thuận dứt khoát trong giai đoạn quá độ này. Các dàn xếp tạm thời không phương hại đến việc hoạch định cuối cùng”… Đây chính cơ sở pháp lý của Công ước trong việc tiến hành hợp tác khai thác chung trong khi chờ phân định.

Theo quy định trên, có ba yếu tố mà các quốc gia liên quan phải thực hiện:

Thứ nhất, các quốc gia phải làm hết sức mình để đi đến các dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn. Quy định này mang hàm ý các bên có nghĩa vụ “đàm phán trên nguyên tắc thiện chí”;

Thứ hai, các quốc gia phải thực hiện “thương lượng bằng phương cách hòa hoãn để sao cho các bên cùng đi tới các dàn xếp tạm thời”. Trong suốt quá trình đàm phán, thương lượng, các bên có nghĩa vụ không được phá hoại hay cản trở việc đi đến một thỏa thuận cuối cùng về phân định biển. Nghĩa vụ này đã được các Tòa án quốc tế giải thích là nghĩa vụ này phản ánh tình trạng cân bằng mỏng manh giữa ngăn ngừa các hành vi đơn phương có thể xâm hại tới các quyền của bên kia, và trong thời điểm đó, không được ngăn trở bên kia có những hành động phát triển kinh tế tại khu vực biển tranh chấp trong suốt thời gian tranh chấp. Tòa án quốc tế đã khẳng định “Bất kỳ những hành động nào của một bên gây ra những tổn hại không thể bù đắp cho bên kia trong quá trình thương lượng để đi tới một thỏa thuận phân định cuối cùng” là vi phạm tới nghĩa vụ này, và sự khác biệt được tạo ra bởi các hành động này để dẫn tới một sự thay đổi vật lý lâu dài, ví dụ như việc khai thác các mỏ dầu hoặc khí hoặc các hành vi thăm dò địa chấn”. Trong vụ Guyana v. Suriname, Tòa đã phán quyết việc khoan thăm dò trên vùng biển đang tranh chấp là đã vi phạm đến nghĩa vụ làm hết sức mình không gây phương hại hay cản trở đến việc hoạch định cuối cùng bởi vì các hành động đó có thể tạo ra sự thay đổi vật lý đến môi trường biển và làm thay đổi tình trạng đã có sẵn (status quo).

Thứ ba, “các dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn này không ảnh hưởng đến việc phân định biển cuối cùng”.

Theo Công ước Luật Biển năm 1982, trong khi chờ đợi ký kết các thỏa thuận về hoạch định ranh giới trên biển, “các quốc gia hữu quan, trên tinh thần hiểu biết và hợp tác, làm hết sức mình để đi đến các dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn và để không phương hại hay cản trở việc ký kết các thỏa thuận dứt khoát trong giai đoạn quá độ này” (khoản 3 Điều 74, khoản 3 Điều 83).

Như vậy, việc thiết lập khu vực khai thác chung bởi điều ước quốc tế giữa các quốc gia hữu quan là phù hợp và tuân theo những quy định chung của Luật Quốc tế. Có hai vấn đề cần phải làm rõ là các vùng khai tác chung phải tuân thủ những quy định nào của Luật Quốc tế khi chúng được thiết lập tại: i) nơi có thềm lục địa chồng lấn; và ii) nơi có sự chồng lấn cả thềm lục địa và vùng đặc quyền kinh tế.

3. Trường hợp khai thác chung

Theo quan điểm của Rainer Lagoni và Thomas A. Mensah, có thể thấy việc áp dụng khai thác chung có thể diễn ra trong hai trường hợp sau:

Thứ nhất, khi có một nguồn tài nguyên nằm vắt ngang biên giới biển của các quốc gia liên quan. Trong trường hợp này, do các quốc gia liên quan, mặc dù đã phân định biên giới biển, nhưng vẫn cần thỏa thuận về việc thăm dò, khai thác các tài nguyên trong khu vực đó. Đặc biệt là các tài nguyên năng lượng, bởi vì các trầm tích có thể chạy cắt ngang đường biên giới biển của các quốc gia.

Thứ hai, khi nguồn tài nguyên nằm trong khu vực chồng lấn các yêu sách giữa các quốc gia ven biển và chưa thể phân định được. Trong trường hợp này, vì nhiều lý do, các quốc gia liên quan muốn cùng nhau phát triển nguồn tài nguyên tại khu vực chồng lấn các yêu sách đó. Khai thác chung trong trường hợp này là một hình thức của dàn xếp tạm thời khi mà khu vực tranh chấp vẫn chưa thể phân định.

Thực tiễn về khai thác chung cũng rất phong phú, các loại hình khai thác chung cũng rất đa dạng. Chỉ tính riêng về phạm vi địa lý, đã có nhiều cách xây dựng khai thác chung khác nhau. Có thể là thiết lập một khu vực chung, hoặc một khu vực khai thác chung với phân khu nhỏ, hay là một khu vực phức hợp trong đó gồm nhiều khu vực nhỏ là các khu vực hợp tác khai thác chung giữa các quốc gia liên quan, các khu vực hợp tác này tùy thuộc vào loại hình hợp tác mà các bên thỏa thuận. Trong việc thăm dò và khai thác tài nguyên dầu mỏ và khí đốt có rất nhiều hình thức hợp tác, từ đơn giản đến phức tạp. Tuy nhiên, các thỏa thuận khai thác chung thường tồn tại dưới các hình thức: (1) Một quốc gia đứng ra thực hiện khai thác chung; (2) Một liên doanh đứng ra khai thác; (3) Một cơ quan sẽ được các bên trao thẩm quyền để tiến hành khai thác.

Hình thức một quốc gia đứng ra khai thác: Mặc dù có ít nhất hai quốc gia liên quan đến việc khai thác chung nhưng chỉ giao cho một quốc gia đứng ra thực hiện việc này, quốc gia còn lại sẽ được chia sẻ lợi nhuận từ việc khai thác tài nguyên đó, sau khi trừ đi chi phí khai thác mà quốc gia thực hiện khai thác đã bỏ ra. Nhiều thỏa thuận khai thác chung ban đầu trên thế giới đã được thực hiện theo hình thức này. Trong mô hình này, các quốc gia liên quan phải từ bỏ một phần trong các quyền của mình, để giao cho một quốc gia duy nhất quản lý nguồn tài nguyên đó. Các thỏa thuận khai thác chung theo mô hình này chủ yếu được thực hiện đối với các vùng đáy biển chồng lấn. Ở ASEAN, thỏa thuận giữa Malaysia - Brunei năm 2009 là theo mô hình này.

Hình thức thứ hai là liên doanh khai thác chung. Đây là mô hình được ưa chuộng nhất hiện nay. Mô hình này đòi hỏi các bên liên quan thành lập ra một liên doanh khai thác. Thành viên của liên doanh có thể là các công ty dầu khí quốc doanh của quốc gia đó, hoặc các công ty dầu khí đại diện cho các quốc gia tham gia khai thác chung.

Mô hình liên doanh khai thác này lại có hai dạng thức. Dạng thức thứ nhất là các bên thiết lập một liên doanh khai thác trên nguồn tài nguyên mà các bên cùng chia sẻ. Dạng thức thứ hai là các bên thiết lập một thỏa thuận để cho một công ty liên doanh điều hành việc khai thác một nguồn tài nguyên nằm vắt ngang biên giới biển đã được phân định trước đây của hai quốc gia. Dạng thức thứ hai này được các quốc gia khu vực biển Bắc thực hiện.

Hình thức thứ ba trong thỏa thuận khai thác chung phức tạp hơn và đòi hỏi các bên hợp tác ở mức độ cao hơn hai phương thức kia. Các bên liên quan sẽ chọn một cơ quan có thẩm quyền chung hoặc là một Ủy ban như một pháp nhân độc lập, Ủy ban này sẽ đại diện cho các quốc gia tham gia khai thác chung, có các thẩm quyền ủy trị cần thiết để phát triển khu vực khai thác chung đã được xác định rõ. Thỏa thuận năm 1979 và thỏa thuận năm 1990 giữa Malaysia - Thái Lan thuộc hình thức này.

4. Vùng khai thác chung được thiết lập tại nơi thềm lục địa chồng lấn

Công ước quốc tế về thềm lục địa năm 1958 (Điều 2), Công ước Luật Biển năm 1982 (Điều 77) và tập quán quốc tế đều quy định rằng, mỗi quốc gia đều có quyền đối với thềm lục địa, không phụ thuộc vào sự chiếm hữu thực sự hay danh nghĩa cũng như vào bất cứ tuyên bố chính thức nào. Quyền thuộc chủ quyền của quốc gia ven bờ đối với thềm lục địa là vốn có, đương nhiên (Điều 2.3 Công ước Geneve 1958 và Điều 77.1 Công ước Luật Biển năm 1982). Trong thềm lực địa của mình, các quốc gia ven bờ có đặc quyền đối với việc thăm dò hoặc khai thác tài nguyên thiên nhiên (gồm dầu và khí) và không một quốc gia nào có quyền đối với việc thăm dò hoặc khai thác những tài nguyên đó mà không có sự chấp thuận của quốc gia ven bờ (Điều 2.1.2 Công ước Geneve 1958 và Điều 77.1.2 Công ước Luật Biển năm 1982).

Tuy vậy, việc thiết lập khu vực khai thác chung ở trên thềm lục địa và chế độ pháp lý của nó không được vượt quá giới hạn phạm vi các quyền mà Luật Biển quốc tế quy định. Do đó, về nguyên tắc, không một chế định nào của vùng khai thác chung được vượt ra ngoài quy định chung của Luật Quốc tế. Trong việc khai thác các nguồn tài nguyên khoáng sản ở khu vực khai thác chung, các quốc gia hữu quan cũng sẽ thực thi các quyền tương ứng mà họ có được trong thềm lục địa của mình. Những quyền này bao gồm quyền xây dựng và thực thi chủ quyền đối với các trang thiết bị được sử dụng cho hoạt động khai thác tài nguyên như lắp đặt dàn khoan, các đảo nhân tạo… (Điều 5.2.4 Công ước Geneve 1958 và Điều 80 Công ước Luật Biển năm 1982).

Bên cạnh các quyền, các quốc gia trong việc thiết lập và vận hành khu vực khai thác chung, còn có nghĩa vụ không can thiệp một cách bất hợp lý đối với các quyền tự do biển cả của quốc gia thứ ba trong vùng khai thác chung (Điều 5.1 Công ước Geneve 1958 và Điều 78.2 Công ước Luật Biển năm 1982). Những quyền tự do này bao gồm tự do hàng hải, tự do hàng không và lắp đặt các dây cáp và ống dẫn ngầm. Tuy nhiên, quyền đặt dây cáp và ống dẫn ngầm của quốc gia thứ ba không phải là tuyệt đối. Điều 4 Công ước Geneve năm 1958 quy định rằng các quốc gia ven bờ không thể cản trở việc đặt dây cáp và ống dẫn ngầm; tuy nhiên quyền của các quốc gia khác trong lĩnh vực này lại “còn tuỳ thuộc vào các quyền của quốc gia ven bờ trong việc đưa ra các quy chuẩn thích hợp cho việc thăm dò và khai thác các tài nguyên thiên nhiên ở thềm lục địa”.

Công ước Luật Biển năm 1982 lặp lại quy định này và nhấn mạnh thêm rằng “tuyến ống dẫn đặt ở thềm lục địa cần được thoả thuận của quốc gia ven biển” (Điều 79.3). Nhóm nghĩa vụ thứ hai liên quan đến các thiết bị, công trình phục vụ khai thác các nguồn tài nguyên thềm lục địa (gồm cả khu vực khai thác chung). Luật Biển quốc tế quy định rằng, không một trang thiết bị, công trình nào có thể được xây dựng ở nơi có thể ảnh hưởng đến hoạt động hàng hải quốc tế (Điều 5.6. Công ước Geneve 1958 và Điều 80 Công ước Luật Biển năm 1982). Đồng thời, khi đặt dây cáp và ống dẫn ngầm, các quốc gia phải tính đến các dây cáp và ống dẫn đã được lắp đặt trước đó; đặc biệt cần lưu ý không làm phương hại đến khả năng sửa chữa các đường dây cáp và ống dẫn ngầm đó (Điều 79.5 Công ước Luật Biển năm 1982).

Cuối cùng, có hai nghĩa vụ của quốc gia ven bờ trong việc thực thi các quyền về thềm lục địa của mình. Thứ nhất, nghĩa vụ tận tâm thực hiệnviệc ngăn chặn ô nhiễm môi trường biển bởi việc khai thác nguồn tài nguyên đáy biển thuộc quyền tài phán của mình gây ra (Điều 5.7 Công ước Geneve 1958 và Điều 208 Công ước Luật Biển năm 1982). Thứ hai, theo Điều 82 Công ước Luật Biển năm 1982, quốc gia ven biển có nghĩa vụ đóng góp bằng tiền hay hiện vật về việc khai thác tài nguyên thiên nhiên không sinh vật của thềm lục điạ nằm ngoài 200 hải lý tính từ đường cơ sở (với tỷ lệ hằng năm tối đa là 7%). Do đó, đối với những vùng khai thác chung nằm ngoài phạm vi 200 hải lý tính từ đường cơ sở, các quốc gia thành viên của thoả thuận khai thác chung đương nhiên phải chấp hành nghĩa vụ đóng góp này. Một điều cần lưu ý nữa, Luật Biển quốc tế hiện đại đã công nhận các quyền của quốc gia trong khu vực khai thác chung (quyền tự do hàng hải, quyền đánh cá, nghiên cứu khoa học…). Nếu một trong các quyền của quốc gia thứ ba bị vi phạm ở khu vực khai thác chung, quốc gia nào sẽ chịu trách nhiệm? Về nguyên tắc, tất cả các quốc gia thành viên của thoả thuận khai thác chung sẽ chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, hầu hết thực tiễn thoả thuận khai thác chung từ trước đến nay trên thế giới đều đưa ra một số điều khoản nhằm khuyến nghị quốc gia thứ ba chia sẻ và thông cảm trong trường hợp quyền lợi của họ không được đảm bảo đầy đủ.

5. Việc thiết lập khu vực khai thác chung tại vùng chồng lấn thềm lục địa và vùng đặc quyền kinh tế

Theo quy định của Công ước Luật Biển năm 1982, vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia ven bờ được mở rộng ra không quá 200 hải lý tính từ đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải (Điều 57). Như vậy, chiều rộng của vùng đặc quyền kinh tế đã được mở rộng và hầu như bao trùm lên cả thềm lục địa. Trong vùng đặc quyền kinh tế, quốc gia ven biển có các quyền thuộc quyền chủ quyền về thăm dò và khai thác, bảo tồn và quản lý các tài nguyên thiên nhiên, sinh vật hoặc không sinh vật, của vùng nước trên đáy biển, của đáy biển và lòng đất dưới đáy biển cũng như việc sản xuất năng lượng từ nước, hải lưu và gió.

Quốc gia ven biển còn có quyền tài phán về lắp đặt và sử dụng các đảo nhân tạo, các thiết bị và công trình; nghiên cứu khoa học; bảo vệ và gìn giữ môi trường biển (Điều 56.1). Về các quyền liên quan đến đáy biển và lòng đất dưới đáy biển của quốc gia ven biển được thực hiện theo đúng quy định tại phần VI (Thềm lục địa) của Công ước. Do đó, nếu vùng khai thác chung được thiết lập tại khu vực chồng lấn của thềm lục địa và vùng đặc quyền kinh tế thì chế độ pháp lý của vùng khai thác chung sẽ bao gồm chế độ pháp lý của thềm lục địa và vùng đặc quyền kinh tế. Các vùng nước chồng lấn trong khu vực khai thác chung khi đó không thuộc biển cả nữa. Điều này có nghĩa là các quyền của quốc gia thứ ba bị cắt bỏ đáng kể. Các quyền này khi đó sẽ chỉ bao gồm quyền tự do hàng hải và hàng không, quyền tự do đặt dây cáp và ống dẫn ngầm.

Trong vùng khai thác chung (thuộc khu vực chồng lấn về đặc quyền kinh tế), các quy định của luật biển quốc tế về quyền hàng hải(2), quốc tịch của tàu thuyền(3), địa vị pháp lý của tàu thuyền(4), các nghĩa vụ của quốc gia mà tàu thuyền mang cờ(5), quyền miễn trừ của tàu chiến và tàu nhà nước(6), quyền đàm phán hình sự về tai nạn đâm va(7), cấm chuyên chở nô lệ(8), các biện pháp trấn áp nạn cướp biển(9), buôn bán trái phép chất ma tuý(10), phát sóng trái phép từ biển cả(11) , quyền khám xét và truy đuổi(12), quyền đặt dây cáp và ống dẫn ngầm và việc bồi thường thiệt hại do việc dây cáp hoặc ống dẫn ngầm bị đứt đoạn(13)… đều được áp dụng (Điều 58.2 Công ước Luật Biển năm 1982).

Tài liệu tham khảo: Khai thác chung và những khuyến cáo về khai thác chung trên khu vực biển Đông (HOÀNG VIỆT - Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh)