1. Giới thiệu khái quát về Cộng hòa Liên Bang Đức

Cộng hòa Liên bang Đức (tiếng Đức: Bundesrepublik Deutschland; gọi tắt: Đức) là một quốc gia liên bang nằm ở Trung Âu và có chung đường biên giới với các nước Đan Mạch (về phía Bắc), Ba Lan và Séc (phía Đông), Áo và Thụy Sĩ (về phía Nam), Pháp, Luxembourg, Bỉ và Hà Lan (về phía Tây). Lãnh thổ Đức trải rộng 357.021 km vuông và có khí hậu ôn đới. Với 82 triệu người, Đức là nước có dân số lớn nhất trong Liên minh châu Âu và là nước có số dân nhập cư lớn thứ ba trên thế giới.

Vùng đất Germania nơi nhiều dân tộc Đức sinh sống đã được biết đến và có trong tài liệu từ trước năm 100. Bắt đầu từ thế kỷ 10, lãnh thổ của Đức là phần giữa của Đế quốc La Mã Thần thánh cho đến năm 1806. Thế kỷ 16, miền Bắc Đức trở thành trung tâm của cuộc cải cách Kháng Cách. Nước Đức lần đầu tiên được thống nhất vào giữa cuộc chiến tranh Pháp-Phổ năm 1871 trở thành một quốc gia dân tộc hiện đại. Sau chiến tranh thế giới lần hai, năm 1949, Đức bị chia thành hai quốc gia, Cộng hòa Dân chủ Đức (Đông Đức) và Cộng hòa Liên bang Đức cũ (Tây Đức). Năm 1990, nước Đức thống nhất. Tây Đức là thành viên sáng lập của Các cộng đồng châu Âu (EC) vào năm 1957, trở thành Liên minh châu Âu năm 1993. Đức thuộc khu vực Schengen và dùng đồng Euro năm 1999. Đức là một nước cộng hòa đại nghị liên bang bao gồm 16 bang (Länder). Thủ đô và thành phố lớn nhất là Berlin. Đức là thành viên của Liên hiệp quốc, NATO, G8, G20, OECD và WTO. Đức là một cường quốc với nền kinh tế có GDP danh nghĩa đứng thứ tư và GDP sức mua tương đương đứng thứ năm trên thế giới. Đức là nước viện trợ phát triển hằng năm nhiều thứ nhì, và ngân sách quốc phòng đứng thứ sáu trên thế giới. Quốc gia này có một mức sống cao và hệ thống an sinh xã hội toàn diện. Đức giữ vị trí chính yếu trong quan hệ ở châu Âu cũng như có nhiều liên kết chặt chẽ trên thế giới. Đức được biết đến là dẫn đầu trong nhiều lĩnh vực khoa học kỹ thuật.

Cộng hòa Liên bang Đức được tổ chức theo thể chế Liên bang với 16 bang. Liên bang, cũng như các bang đều có Hiến pháp, Nghị viện, Chính phủ, cơ quan hành chính và Tòa án riêng. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Luật cơ bản của Liên bang (Hiến pháp Liên bang), Quy chế hoạt động chung của Chính phủ Liên bang, Quy chế hoạt động chung của các bộ Liên bang (hai Quy chế này đều do Chính phủ Liên bang ban hành với sự phê chuẩn của Tổng thống Liên bang).

2. Quan điểm về pháp điển hóa của Đức

Hiện tại, cũng như các nước châu Âu khác, quan niệm về hệ thống hóa pháp luật của Đức là rất rộng. Điều này xuất phát từ thực tế là hệ thống pháp luật của Đức cũng như các nước châu Âu phát triển đã hình thành và phát triển trong hàng trăm năm, tương đối hoàn thiện, các lĩnh vực đời sống xã hội đã được điều chỉnh bằng các luật, bộ luật; các luật, bộ luật có xu hướng ngày càng chia nhỏ thành nhiều luật để điều chỉnh chi tiết, sâu hơn với phạm vi hẹp hơn, làm cho hệ thống pháp luật ngày càng trở nên phức tạp, số lượng các luật, bộ luật tăng, cùng với đó là việc gia tăng các quy định riêng lẻ. Vấn đề cơ bản của việc hoàn thiện hệ thống pháp luật là sửa đổi, bô’ sung những văn bản đã được ban hành, tạo điều kiện để mọi công dân có thể dễ dàng tiếp cận hệ thống pháp luật. Do vậy, xu hướng chung cho rằng, mục đích của pháp điển hóa là đơn giản hóa pháp luật, giảm bớt các quy định pháp luật, làm cho pháp luật minh bạch, dễ tiếp cận, thân thiện với người dân và doanh nghiệp.

Trong nhận thức của người Đức, pháp điển hóa là một quá trình lâu dài; là công cụ để kiểm soát sự vận động và phát triển của hệ thống pháp luật, tránh việc hệ thống pháp luật phát triển đến mức không thể kiểm soát được, gây cản trở cho sự phát triển của xã hội.

3. Các giai đoạn pháp điển hóa

- Giai đoạn đầu: Rà soát văn bản, quy định pháp luật nhằm phát hiện những văn bản, quy định thừa, không rõ ràng, chồng chéo, mâu thuẫn, trùng lắp, mang tính quan liêu, cản trở quá trình thực hiện;

Trong công tác pháp điển hóa thì giai đoạn rà soát pháp luật là hoạt động chủ yếu và quan trọng nhất.

Theo TS. Klaus Schonenbroicher, chuyên gia đến từ Bộ Nội vụ Tiểu bang Bắc Vextơphalen (Nordrhein-Westfalen), công tác rà soát pháp luật là hoạt động cần thiết vì ba lý do:

Thứ nhất, pháp luật phải mang tính cập nhật;

Thứ hai, hệ thống pháp luật phải được thường xuyên

"dọn dẹp", những quy định lạc hậu của pháp luật phải được phát hiện và hủy bỏ hiệu lực;

Thứ ba, luật hiện hành không được phép bị "lãng quên".

Mục tiêu quan trọng của rà soát pháp luật là nhằm "dọn dẹp" hệ thống pháp luật hoặc một lĩnh vực pháp luật, loại bỏ những văn bản hoặc quy định riêng lẻ thừa hoặc không còn phù hợp; loại bỏ những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, trùng lắp. Mục tiêu giảm bớt sự quan liêu hành đúng về cơ bản được hiểu là việc rà soát, loại bỏ những quy định thừa, những quy định gây ra quá nhiều nghĩa vụ khai báo, giảm thiểu các quy định chuyên ngành (ví dụ quy định riêng về xây dựng hay bảo vệ môi trường).

Thống thường, việc rà soát pháp luật, sắp xếp theo từng lĩnh vực điều chỉnh được tiến hành sau khi có những biến động lớn về xã hội và những thay đổi về pháp luật dưới tác động của những biến động đó (ví dụ: ở nước Đức, công tác rà soát pháp luật được thực hiện sau Chiến tranh thế giới thứ hai và sau khi nước Đức tái thống nhất). Rà soát pháp luật cũng được thực hiện khi có sự thay đổi hoặc khi ban hành quy định mới trong một lĩnh vực pháp luật do có những biến động về đối tượng điều chỉnh (ví dụ: sự gia nhập các điều ước quốc tế sự xuất hiện các quan hệ xã hội mới...).

- Giai đoạn 2: Soạn thảo và trình Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật đã được rà soát. Dự án luật là kết quả của hoạt động rà soát pháp luật do từng Bộ Liên bang soạn thảo trình Chính phủ Liên bang xem xét, trình Quốc hội Liên bang. Nội dung của dự án luật rà soát pháp luật là tập hợp các văn bản, quy phạm pháp luật cần được giữ hoặc hủy bỏ. Điểm đáng chú ý là dự án luật này bao gồm cả những văn bản, quy định pháp luật do Chính phủ Liên bang ban hành;

- Giai đoạn 3: Sau khi rà soát, những văn bản, quy định có giá trị điều chỉnh các quan hệ xã hội trong hiện tại và tương lai được giữ lại và tập hợp trong bộ pháp điển.

4. Nội dung công tác pháp điển hóa

Trong công tác pháp điển hóa, Chính phủ Liên bang Đức đã xác định yêu cầu "coi công tác rà soát pháp luật là một đóng góp quan trọng nhằm xây dựng một hệ thống pháp luật rõ ràng và có khả năng kiểm soát được. Những quy định mang tính quan liêu hành chính, làm phát sinh gánh nặng về chi phí và tốn kém về thời gian cho doanh nghiệp, công dân và cho cả cơ quan hành chính không được phép tồn tại trong một hệ thống pháp luật hợp lý, hiệu quả. Những quy định kiểu này cần phải .được loại trừ". Rà soát pháp luật đề cập ở đây là rà soát đối với cả hệ thống pháp luật, rà soát đặt trong khuôn khổ pháp điển hóa, hệ thống hóa, khác với rà soát pháp luật thông qua hoạt động lập pháp.

Liên quan đến công tác rà soát pháp luật, hiện không có quy định bắt buộc nào của pháp luật đối với Chính phủ Liên bang và các bộ Liên bang.

Mục tiêu của rà soát pháp luật được chỉ ra là: "Thống qua hoạt động rà soát pháp luật, những quy định không rõ ràng, cản trở việc thực hiện sẽ được phát hiện và loại bỏ, góp phần giảm bớt hiện tượng thừa hay có quá nhiều văn bản, quy định". Không dừng lại ở đó, công tác rà soát pháp luật còn nhằm đạt được yêu cầu phát triển và hoàn thiện hệ thống pháp luật Liên bang: một mặt "dọn dẹp" hệ thống pháp luật, phát hiện, loại bỏ và khắc phục những quy định thừa, chổng chéo, những quy định mang tính quan liêu, mặt khác, phát hiện những "lỗ hổng", sự thiếu đồng bộ để đề xuất việc hoàn thiện.

Công tác rà soát pháp luật được Chính phủ Liên bang xác định là một nhiệm vụ có tính lâu dài, không chỉ làm một lần mà phải làm từng bước, theo một quá trình liên tục, từ đơn giản đến phức tạp. Ban đầu, việc rà soát nhằm phát hiện, loại bỏ những văn bản, quy định thừa, không còn cần thiết. Bước tiếp theo là kiểm tra nội dung các văn bản, quy định được tập hợp nhằm phát hiện, loại bỏ những văn bản, quy định mang tính quan liêu.

Trong công tác pháp điển hóa, đồng thời với công tác rà soát pháp luật, Chính phủ Liên bang rất coi trọng cải thiện điều kiện tiếp cận pháp luật của các đối tượng chịu sự điều chỉnh của pháp luật. Điều này liên quan đến những yêu cầu khắt khe đối với công tác hệ thống hóa pháp luật. Việc tiếp cận pháp luật có thể qua Cơ quan Công báo hoặc Danh mục Công báo hằng năm về các quy định hiện hành của pháp luật Liên bang, qua các cơ sở dữ liệu luật điện tử, các trang tin điện tử của các bộ Liên bang. Cải thiện công tác hệ thống hóa pháp luật được coi là kết quả của công tác rà soát pháp luật, đồng thời là một điều kiện để tiếp tục rà soát pháp luật trong các giai đoạn sau.

5. Phương thức tiến hành pháp điển hóa, hệ thống hóa pháp luật

Tất cả các bộ, ngành đều xây dựng kế hoạch rà soát pháp luật trong lĩnh vực phụ trách và tiến hành rà soát theo kế hoạch đó. Chính phủ Cộng hòa Liên bang Đức coi đây là nhân tố cơ bản bảo đảm thành công cho công tác rà soát pháp luật. Theo phương thức này, mỗi bộ, ngành phải thống kê, tập hợp, xác định hiện trạng quy phạm pháp luật trong lĩnh vực do mình quản lý và tiên hành kiểm tra, xử lý theo những tiêu chí nhất định. Ngoài ra, trong công tác pháp điển hóa, hệ thống còn có hoạt động phối hợp trong nội bộ của Chính phủ Liên bang với vai trò quan trọng của Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ. Bộ Tư pháp có trách nhiệm tư vấn, hướng dẫn cho các bộ, ngành về những vấn đề liên quan đến chuyên môn, kỹ thuật rà soát văn bản, quy định; Bộ Nội vụ thực hiện việc kiểm tra và cập nhật thường xuyên kết quả rà soát.

Khối lượng văn bản, quy định trên các lĩnh vực nhìn chung rất lớn và phức tạp. Do vậy, Chính phụ Liên bang ngay từ đầu đã xác định rà soát pháp luật là công việc cần nhiều thời gian và công sức, đòi hỏi phải có một cơ chế tốt trong từng bộ, ngành bảo đảm duy trì việc rà soát pháp luật lâu dài, thường xuyên.

Việc rà soát pháp luật theo lĩnh vực do từng bộ, ngành thực hiện theo mục tiêu, yêu cầu đặt ra và được tiến hành từng bước vững chắc. Bước đầu tiên của việc rà soát văn bản, quy định hướng tới việc giảm số lượng văn bản, quy định của hệ thống pháp luật thông qua việc phát hiện, loại bỏ những văn bản, quy định thừa; những văn bản, quy định đang còn hiệu lực thi hành nhưng trên thực tế không còn tác dụng; những quy định lạc hậu, trùng lắp. Bước thứ hai được tiến hành dựa trên kết quả đạt được của bước một, cụ thể sẽ kiểm tra nội dung những văn bản, quy định đã được rà soát nhằm đơn giản và loại bỏ những rào cản mang tính quan liêu hành chính, gây tốn kém thời gian và chi phí cho doanh nghiệp, người dân. Kết quả rà soát bước hai bảo đảm chỉ còn trong hệ thống pháp luật những văn bản, quy định có ý nghĩa đối với việc điều chỉnh pháp luật trong hiện tại và tương lai. Những văn bản, quy định này được tập hợp lại trong những bộ pháp điển. Đồng thời với việc này, các bộ, ngành soạn thảo dự án luật rà soát pháp luật - tập hợp các văn bản, quy định cần hủy bỏ để Chính phủ Liên bang xem xét, trình Quốc hội Liên bang. Nhìn chung, mỗi bộ, ngành có thể soạn thảo một hoặc nhiều dự án luật rà soát pháp luật.

Tóm lại, hệ thống hóa, pháp điển hóa tại Cộng hòa Liên bang Đức thực chất là việc rà soát, hệ thống và đơn giản pháp luật nhằm bảo đảm cho hệ thống pháp luật ngày càng hiệu quả, rõ ràng, minh bạch, dễ tiếp cận hơn cho đối tượng sử dụng. Việc pháp điển hóa được tiến hành liên tục theo định kỳ, chủ yếu nhằm loại bỏ các quy định đã lỗi thời, không còn phù hợp hoặc có sự trùng lặp, mâu thuẫn.

LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm)