1. Khái quát hoạt động xây dựng pháp điển ở Cộng hòa Pháp

Xu hướng xây dựng Bộ pháp điển tiếp tục phát triển khá mạnh mẽ trong những giai đoạn tiếp theo và cho đến nay. Việt Nam cũng không phải là ngoại lệ. Như vậy, "pháp điển” cần được hiểu là bộ luật, hàm chứa trong đó hệ thống các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để điều chỉnh các quan hệ cụ thể. Theo Từ điển thuật ngữ Lý luận nhà nước và pháp luật năm 2008 thì "Pháp điển hoá là hình thức hệ thống hoá pháp luật trong đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật, các chế định luật, các văn bản quy phạm pháp luật trong ngành luật theo trình tự nhất định, loại bỏ những mâu thuẫn chồng chéo, các quy định lỗi thời và bổ sung những quy định mới. Kết quả của pháp điển hoá là văn bản quy phạm pháp luật mới trên cơ sở kế thừa và phát triển các quy phạm pháp luật cũ mà điển hình là bộ luật”.

Đến nay, Cộng hòa Pháp đã thực hiện pháp điển xong 73 bộ luật pháp điển (Bộ pháp điển), tương đương khoảng 50% tổng số lượng văn bản của Nghị viện và Chính phủ. Còn khoảng 50% văn bản chưa đưa vào Bộ pháp điển thì vẫn được để rời rạc bên ngoài các Bộ pháp điển. Các văn bản được đưa vào Bộ pháp điển thì được bãi bỏ, không còn hiệu lực. Như vậy, hệ thống pháp luật của Cộng hòa Pháp khi đó chỉ tồn tại trong 73 Bộ pháp điển và khoảng 50% văn bản chưa pháp điển.

Trước đây, hệ thống văn bản pháp luật của Cộng hòa Pháp cũng phức tạp, và tồn tại nhiều quy định có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp. Các quy định về một lĩnh vực cụ thể cũng nằm tản mát ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau gây khó khăn cho việc tra cứu, tìm kiếm. Trước tình hình đó, Cộng hòa Pháp đã tiến hành thực hiện pháp điển. Việc thực hiện pháp điển ở Cộng hòa Pháp cụ thể như sau:

2.  Về tổ chức xây dựng và quản lý Bộ pháp điển ở Cộng hòa Pháp

Chính phủ là cơ quan thực hiện pháp điển trên cơ sở được ủy quyền của Nghị viện. Hiện tại, ở Pháp có Ủy ban tối cao về pháp điển là cơ quan trực tiếp giúp Chính phủ thực hiện pháp điển. Ủy ban này được đặt dưới sự điều hành của Thủ tướng, với các thành viên là đại diện của Thượng viện, Hạ viện, Hội đồng nhà nước, Tòa phá án, Tòa kiểm toán, Văn phòng Chính phủ và đại diện của các cơ quan chuyên môn khác thuộc Chính phủ. Ủy ban cũng giúp Chính phủ quản lý các Bộ pháp điển và thực hiện việc cập nhật các quy định mới được ban hành và loại bỏ các quy định cũ được sửa đổi, bãi bỏ không còn hiệu lực. Bộ pháp điển được quản lý dưới dạng điện tử mà không phát hành bằng văn bản giấy. Các nhà xuất bản có thể in Bộ pháp điển để kinh doanh. Mỗi khi có quy định sửa đổi, bổ sung thì nhà xuất bản lại in tiếp phần sửa đổi, bổ sung để bán ra ngoài xã hội (chủ yếu là sinh viên mua để phục vụ việc học tập và nghiên cứu). Bộ pháp điển được đăng tải trên một trang web. Bên cạnh Bộ pháp điển, trên trang web đó còn có Mục Công báo để đăng tải các văn bản mới ban hành hay các quy định của Bộ pháp điển mới được sửa đổi, bổ sung và Mục đăng tải các văn bản pháp luật chưa đưa vào Bộ pháp điển. Như vậy, Bộ pháp điển, công báo và cơ sở dữ liệu về văn bản pháp luật được đăng tải công khai trên môi trường mạng internet để toàn bộ cá nhân, tổ chức có thể tra cứu, khai thác miễn phí. Bộ pháp điển là văn bản pháp luật nên nó mang đầy đủ giá trị pháp lý như các văn bản pháp luật khác - các văn bản sử dụng đưa vào Bộ pháp điển được bãi bỏ, không còn hiệu lực. Cụ thể, sau khi xây dựng xong Bộ pháp điển, Chính phủ ban hành Pháp lệnh thông qua Bộ pháp điển, trong đó có điều khoản quy định bãi bỏ toàn bộ các văn bản sử dụng để pháp điển vào Bộ pháp điển đó. 

3. Về phạm vi văn bản pháp luật đưa vào Bộ pháp điển ở Cộng hòa Pháp

Văn bản pháp luật sử dụng để pháp điển là các văn bản luật, pháp lệnh của Nghị viện và các Nghị định của Chính phủ, các cơ quan thuộc Chính phủ (các Bộ) đang còn hiệu lực tại thời điểm thực hiện pháp điển. Như vậy, một Bộ pháp điển sẽ được pháp điển từ các văn bản của Nghị viện, Chính phủ, các Bộ quy định về một lĩnh vực cụ thể. Tuy nhiên, chỉ pháp điển văn bản của các Bộ có quy định chung mà không thực hiện pháp điển đối với các văn bản của các Bộ quy định về những nội dung có phạm vi điều chỉnh và đối tượng điều chỉnh cụ thể. Việc pháp điển được thực hiện theo từng lĩnh vực dựa trên nhu cầu tra cứu, sử dụng pháp luật của người dân, doanh nghiệp mà không thực hiện pháp điển cho toàn bộ hệ thống pháp luật (ví dụ các lĩnh vực làm trước như: dân sự, thương mại, hình sự…). 

4. Về quy trình thực hiện pháp điển ở Cộng hòa Pháp

Việc xây dựng một Bộ pháp điển thường được thực hiện qua 5 bước cơ bản sau: (1) xin chủ trương xây dựng Bộ pháp điển: Cơ quan thuộc Chính phủ (các Bộ) xem xét, đánh giá nhu cầu cần pháp điển các văn bản pháp luật trong một lĩnh cụ thể. Trường hợp thấy cần thực hiện pháp điển thì sẽ tập hợp các văn bản pháp luật dự kiến đưa vào pháp điển (cả án lệ) thành các Mục lục theo hai khối: Văn bản của Nghị viện và văn bản của Chính phủ, các Bộ. Mục lục này được gửi đến Ủy ban tối cao về pháp điển xem xét, cho ý kiến và trình Chính phủ. Chính phủ xem xét phê duyệt Mục lục và trình Nghị viện xin ủy quyền về việc thực hiện và thông qua kết quả pháp điển sau khi thực hiện xong. Khi đó, Nghị viện sẽ xem xét và ủy quyền cho Chính phủ trong khoảng thời gian từ 1 đến 2 năm (tùy theo độ phức tạp của từng lĩnh vực) để thực hiện và thông qua kết quả pháp điển. Nghị viện ủy quyền cho Chính phủ pháp điển phải bảo đảm đúng với các quy định của luật hiện hành, đồng thời cho phép chỉnh sửa các quy định của luật trong một số trường hợp cụ thể; (2) xây dựng Bộ pháp điển: Trên cơ sở được Nghị viện ủy quyền, Chính phủ giao cho Ủy ban tối cao về pháp điển (cơ quan thuộc Chính phủ) chủ trì và phối hợp với các Bộ liên quan tiến hành thực hiện pháp điển. Kết quả pháp điển được gửi đến Tham chính viện (cơ quan độc lập với Chính phủ) để thẩm tra, cho ý kiến; (3) thẩm tra dự thảo Bộ pháp điển: Tham chính viện thực hiện thẩm tra kết quả pháp điển và có thẩm quyền chỉnh sửa khi có nội dung trong kết quả pháp điển không phù hợp. Trường hợp có ý kiến khác nhau giữa các Bộ, Ủy ban tối cao về pháp điển và Tham chính viện thì Tổng thư ký của Chính phủ sẽ tổng hợp tham mưu, trình Chính phủ xem xét quyết định; (4) Chính phủ thông qua Bộ pháp điển: Chính phủ xem xét và ban hành Pháp lệnh thông qua Bộ pháp điển trong thời gian được ủy quyền. Trong Pháp lệnh được ghi rõ bãi bỏ cụ thể các văn bản pháp luật đã được đưa vào Bộ pháp điển; (5) Nghị viện phê chuẩn kết quả pháp điển của Chính phủ đối với Bộ pháp điển: Sau thời gian được ủy quyền, Chính phủ trình Nghị viện xem xét phê chuẩn kết quả pháp điển. Khi đó, Nghị viện chủ yếu xem xét phần pháp điển các quy định của luật. Nghị viện sẽ phê chuẩn khi kết quả pháp điển giữ nguyên các quy định của luật hoặc chỉ chỉnh sửa những nội dung có thể chấp nhận được. Nếu kết quả pháp điển có sửa nội dung của luật mà Nghị viện không đồng ý thì Nghị viện sẽ không thông qua và tự sửa lại phần nội dung của luật, đồng thời đề nghị Chính phủ sửa lại phần nội dung của Chính phủ trong Bộ pháp điển trước khi phê chuẩn. 

5. Về kỹ thuật pháp điển ở Cộng hòa Pháp

Pháp điển là việc tập hợp, sắp xếp các quy định trong các văn bản của Nghị viện, Chính phủ, các Bộ về cùng một lĩnh vực cụ thể với nhau. Các quy định này được sắp xếp gần nhau theo trật tự giá trị pháp lý từ cao xuống thấp. Các quy định của Nghị viện (luật, pháp lệnh) được ký hiệu bằng chữ “L”, các quy định của Chính phủ, các Bộ (Nghị định) được ký hiệu bằng chữ “R”. Các quy định trong luật, pháp lệnh của Nghị viện đưa vào pháp điển được tôn trọng và giữ nguyên. Tuy nhiên, trong một số trường hợp cụ thể có thể được chỉnh sửa như: loại bỏ các quy định đã lạc hậu, không còn áp dụng; chỉnh sửa, viết lại các quy định dùng ngôn từ lạc hậu, không còn phù hợp ở thời đại ngày nay; đưa các quy định trong luật xuống thành quy định của Chính phủ (đối với quy định thuộc thẩm quyền của Chính phủ nhưng trước đây đã đưa vào luật); viết lại các điều luật khi thấy quá dài, chứa nhiều nội dung thành nhiều điều luật khác nhau… Các quy định trong nghị định của Chính phủ và của các Bộ khi đưa vào pháp điển thì có thể chỉnh sửa, viết lại cho phù hợp với các quy định của luật cả về nội dung lẫn cách viết (khi đó, cơ quan thực hiện pháp điển thấy các án lệ có nội dung cần nâng lên thành các quy định của luật hay nghị định thì có thể viết vào Bộ pháp điển như là việc bổ sung thêm một quy định mới).

- Về việc cập nhật các quy định mới và loại bỏ các quy định đã hết hiệu lực ra khỏi Bộ pháp điển: Sau khi Nghị viện phê chuẩn Bộ pháp điển, trường hợp Nghị viện, Chính phủ hay các Bộ thấy cần sửa đổi, bổ sung các quy định thuộc thẩm quyền thì họ ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung trực tiếp các quy định trong Bộ pháp điển mà không sửa đổi, bổ sung các văn bản đã được đưa vào Bộ pháp điển (vì văn bản đưa vào Bộ pháp điển đã được bãi bỏ). Việc các cơ quan ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung được thực hiện theo quy trình xây dựng văn bản. Các điều khoản trong văn bản này được trình bày theo cách ghi sửa đổi, bãi bỏ cụ thể quy định nào của Bộ pháp điển hay bổ sung quy định mới vào vị trí cụ thể nào trong Bộ pháp điển. Văn bản sửa đổi, bỏ sung được cơ quan ban hành ký theo thẩm quyền và đưa vào lưu trữ mà không phát hành ra ngoài xã hội. Các quy định mới sửa đổi, bổ sung đưa vào Bộ pháp điển được ghi chú cụ thể như: các nội dung sửa đổi, bổ sung; các nội dung được sửa đổi, bãi bỏ; thời gian có hiệu lực/hết hiệu lực của các quy định; cơ quan ban hành các quy định.

Bài viết tham khảo:

1. Kinh nghiệm thực hiện pháp điển của Cộng hòa Pháp; Nguyễn Duy Thắng - Trưởng phòng Phòng Pháp điển và hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật (bài đăng trên Cổng thông tin điện tử pháp điển: phapdien.moj.gov.vn);

2. Pháp điển và những lợi ích đối với hệ thống pháp luật Việt Nam - Nguyễn Duy Thắng - Trưởng Phòng Phòng Pháp điển hệ thống QPPL (bài đăng trên Cổng thông tin điện tử pháp điển: phapdien.moj.gov.vn).