Mục lục bài viết

1. Pháp điển hóa giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1959

Hiến pháp năm 1946 là Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, có vai trò rất quan trọng trong việc hình thành và phát triển hệ thống pháp luật sau này của nước ta. Hiến pháp quy định những vấn đề cơ bản về chế độ chính trị, tổ chức, bộ máy nhà nước, chế độ kinh tế xã hội,... đồng thời ghi nhận thẩm quyền "đặt ra pháp luật của Nghị viện nhân dân", thẩm quyền của Ban thường vụ trong việc "biểu quyết các dự án sắc luật của Chính phủ".

Trong giai đoạn này, hệ thống pháp luật đã từng bước được hình thành và phát triển, đáp ứng yêu cầu của cách mạng. Và, như một nhu cầu tất yếu, công tác pháp điển hóa đã được đặt ra. Bộ Tư pháp đã thành lập Tiểu ban nghiên cứu về luật lệ thương mại, Hội đồng cố vấn pháp luật có nhiệm vụ sưu tầm tài liệu pháp luật (năm 1946). Đến năm 1947, Ban Tu luật gồm 4 Tiểu ban dân sự, hình sự, dân thương sự tố tụng và hình sự tố tụng được thành lập tại Tòa Thượng thẩm. Năm 1949, Hội đồng Tu luật được thành lập bởi sắc lệnh số 72-SL ngày 18-6-1949 của Chủ tịch Hồ Chí Minh gồm 25 thành viên là đại diện của Chính phủ, Ban thường trực Quốc hội, đoàn thể nhân dân có nhiệm vụ sưu tầm, tập hợp tài liệu để nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật. Tuy nhiên, do hoàn cảnh, điều kiện kháng chiến, hoạt động pháp điển hóa thời kỳ này chưa có nhiều kết quả.

2. Hiến pháp năm 1946, sự phân công quyền lực nhà nước và đặc trưng của thiết chế nguyên thủ quốc gia

Hiến pháp 1946 ra đời, thiết lập các thiết chế của một bộ máy nhà nước dân chủ theo chính thể cộng hoà. Hiến pháp 1946 chỉ có 70 điều ngắn gọn mà hàm súc, chứa đựng tư tưởng lập hiến rất tiến bộ - đó là tư tưởng pháp quyền, được khẳng định trên các bình diện:
Sự phân công các nhánh quyền lực nhà nước, đó là: 1) Quyền lập pháp (Điều 23- Nghị viện nhân dân có quyền ban hành pháp luật); 2) Quyền hành pháp (Điều 43- Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc); 3) Quyền tư pháp (Điều 63- Hệ thống toà án nhân dân chuyên xét xử các vụ án hình sự). Cơ chế phân công quyền lực nhà nước ở đây chịu ảnh hưởng từ học thuyết “tam quyền phân lập” được vận dụng rộng rãi trong các nhà nước theo chế độ tư sản. Tính ưu việt của nó là quyền lực nhà nước nói chung, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong bộ máy nhà nước được quy định rành mạch, tránh được sự chồng chéo trong hoạt động thực tiễn. Ở Hiến pháp 1946, sự phân công quyền lực nhà nước đó còn là tiền đề và tất yếu cho sự ra đời thiết chế nguyên thủ quốc gia với thực quyền cần phải có.
Điểm đặc trưng của thiết chế nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp 1946, là: Chủ tịch nước (CTN), vừa là người đứng đầu Nhà nước vừa là người đứng đầu cơ quan hành pháp, có quyền hạn rất lớn:
- Thẩm quyền chung về mặt đối nội, đối ngoại: Được thay mặt Nhà nước; là Tổng chỉ huy quân đội và các lực lượng vũ trang; tặng thưởng huy chương, bằng cấp danh dự của Nhà nước; ký hiệp ước; tuyên bố đình chiến hay tuyên chiến.
- Thẩm quyền đối với các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp:
Đối với quyền lập pháp: CTN là thành viên của Nghị viện nhân dân (NVND), ban bố các đạo luật, sắc lệnh đã được Nghị viện thông qua; quyền phủ quyết luật (yêu cầu Nghị viện thảo luận lại luật trước khi ban bố); quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại việc bất tín nhiệm Nội các; quyền triệu tập phiên họp bất thường.
Đối với quyền hành pháp: CTN là thành viên Chính phủ, trực tiếp điều hành Chính phủ thông qua việc chủ toạ các phiên họp Chính phủ; ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng, các nhân vật cao cấp của Nội các, các đại sứ; ký sắc lệnh của Chính phủ.
Đối với quyền tư pháp: CTN có quyền đặc xá và công bố đại xá.
Hiến pháp 1946 đặt ra các quyền hạn cho CTN và Chính phủ mà không đặt ra các quyền hạn riêng cho Thủ tướng; đồng thời cũng không quy định bắt buộc phải có Phó Thủ tướng mà chỉ là “có thể có Phó Thủ tướng” (Điều 44). Quy định như vậy cho thấy, vai trò của Thủ tướng chỉ là người giúp việc cho CTN. Quyền hạn tập trung thống nhất cho người đứng đầu cơ quan hành pháp, cũng như vai trò cá nhân của các thành viên Nội các, được đề cao. Tổ chức cơ quan hành chính như vậy sẽ thông suốt, tinh gọn.
Sự phân công triệt để các nhánh quyền lực nhà nước và đặc trưng của thiết chế nguyên thủ quốc gia ở Hiến pháp 1946 là sự vận dụng, kết hợp sáng tạo của hình thức chính thể Cộng hoà tổng thống và Cộng hoà đại nghị ở các nhà nước theo chế độ tư sản (tiêu biểu là Mỹ và Pháp). Vì thế chúng ta có thể gọi Hiến pháp 1946 là bản Hiến pháp “mang dáng dấp tư sản”.

3. Hiến pháp 1946 có sự kiểm soát quyền lực nhà nước và đối trọng quyền lực không gay gắt

Giữa CTN và NVND: CTN dù có quyền hạn rất lớn nhưng vẫn bị kiểm soát để tránh lạm quyền. Cụ thể: CTN là thành viên của Nghị viện do Nghị viện bầu ra với 2/3 số phiếu tán thành, nếu không đủ số phiếu ấy thì bầu lần thứ hai theo đa số tương đối. Về nhiệm kỳ, Nghị viện được bầu 3 năm một lần (Điều 24) nhưng nhiệm kỳ của CTN được bầu 5 năm một lần (Điều 45). Như vậy nhiệm kỳ của CTN dài hơn nhiệm kỳ Nghị viện. Điều đó cho thấy sự ổn định và tính độc lập cao của CTN, tránh phụ thuộc vào Nghị viện trong bất cứ hoàn cảnh nào. CTN dù có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại các đạo luật đã biểu quyết nhưng luật đã đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc CTN phải ban bố (Điều 31). Như vậy, vai trò quyết định của NVND vẫn được đề cao. Quyền hạn “phủ quyết luật” của CTN ở Hiến pháp 1946 giống với nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp Mỹ và ở nhiều nước theo chế độ tư sản, song sự phát triển sáng tạo của Hiến pháp 1946 là ở chỗ: NVND chỉ cần biểu quyết lại, CTN phải công bố luật đó (điều này giúp tránh sự lạm quyền của CTN), không như Hiến pháp Mỹ, nếu Tổng thống phủ quyết luật, cần phải có sự chấp thuận lần thứ hai của hai Viện (Hạ viện và Thượng viện) với 2/3 thành viên của mỗi Viện thì Tổng thống mới ban bố dự luật đó.
Mặt khác, Điều 54 Hiến pháp 1946 quy định: Trong thời hạn 24 giờ, nếu Nghị viện bất tín nhiệm Nội các thì CTN có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận thứ hai phải cách cuộc thảo luận thứ nhất 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết lại này, nếu Nội các vẫn mất tín nhiệm thì Nội các phải từ chức. Điều này cũng cho thấy quyền hạn CTN là rất lớn, nhưng vai trò quyết định vẫn là NVND.
Về trách nhiệm pháp lý đối với CTN: CTN Việt Nam không phải chịu trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc (Điều 50). Đây là một điều đặc biệt, chỉ có quy định ở Hiến pháp 1946 nước ta. Có thể lý giải rằng, lúc bấy giờ tình hình đất nước rối ren “thù trong, giặc ngoài”, mâu thuẫn giữa các đảng phái chính trị và mâu thuẫn giai cấp gay gắt, đất nước đứng trước nguy cơ bị xâm lược nên CTN cần có nhiều quyền hạn và thời gian để lãnh đạo đất nước. Tuy nhiên, nếu phản bội tổ quốc thì CTN sẽ bị xét xử bởi một toà án đặc biệt do Nghị viện thành lập. Như vậy, Hiến pháp 1946 đã gián tiếp quy định tội phản bội tổ quốc là tội nặng nhất; dù là nguyên thủ quốc gia vẫn không tránh khỏi bị xét xử bởi toà án do Nghị viện thành lập. Tư tưởng pháp quyền thể hiện rất rõ trong hoạt động lập pháp. Nó có thể đặt nền móng cho việc thành lập toà án hiến pháp ở Việt Nam mà trong lịch sử lập hiến và lập pháp nước ta chưa bao giờ có.
Giữa Chính phủ và NVND: NVND là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà (Điều 22). Điều này cho thấy các cơ quan nhà nước khác phải phục tùng Nghị viện. Thuật ngữ “cơ quan có quyền cao nhất” giúp cho công dân dễ hiểu rằng: quyền ở đây là quyền hạn cao nhất. Tuy điều luật không quy định NVND là cơ quan lập hiến, lập pháp nhưng bản thân Điều 23 của Hiến pháp đã quy định thẩm quyền của NVND là được đặt ra pháp luật (tức là thực hiện hoạt động lập pháp) và Điều 70 về sửa đổi Hiến pháp thì NVND chính là cơ quan duy nhất quyết định việc sửa đổi Hiến pháp, đưa Hiến pháp ra toàn dân phúc quyết (tức là thực hiện hoạt động lập hiến). Cơ quan hành pháp phải phục tùng Nghị viện, như: các đạo luật Nghị viện ban hành, được công bố áp dụng trên quy mô toàn quốc, Chính phủ phải có trách nhiệm thi hành và làm cho các đạo luật đó đi vào cuộc sống; Nghị viện chuẩn y các Hiệp ước mà Chính phủ đã ký với nước ngoài thì nó mới có hiệu lực (Điều 23); Nghị viện biểu quyết ngân sách (Điều 23) - quyền hạn này sẽ tác động trực tiếp đến cơ quan hành pháp và tư pháp. Ngược lại, Chính phủ cũng có quyền tác động trực tiếp đến Nghị viện, cụ thể như: quyền trình dự án luật ra trước Nghị viện, dự án Sắc luật ra trước Ban Thường vụ trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt (Điều 52). Sự kiểm soát quyền lực phần nào tạo ra sự “cân bằng quyền lực” giữa NVND và cơ quan hành pháp còn được biểu hiện đặc sắc ở các quy định: khi Nghị viện không họp, Ban Thường vụ có quyền kiểm soát và phê bình Chính phủ (Điều 36); khi Nghị viện không họp được, Ban Thường vụ cùng với Chính phủ có quyền quyết định tuyên chiến hay đình chiến (Điều 38).
Trách nhiệm cá nhân của các thành viên cao cấp của Nội các, được quy định rõ tại Điều 54: Bộ trưởng phải được tín nhiệm, nếu không được tín nhiệm thì phải từ chức; Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các; và tập thể Nội các không phải liên đới chịu trách nhiệm về hành vi của Bộ trưởng. Có thể thấy, Hiến pháp 1946 đã đặt trách nhiệm pháp lý cá nhân đối với các thành viên Chính phủ và văn hoá từ chức được ấn định. Trong khi ở Hiến pháp 1992, trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng và các thành viên Chính phủ còn chưa phân hoá cụ thể. Thực tế Hiến pháp 1992 và pháp luật thực định chưa xác lập cơ chế từ chức, do đó trong sinh hoạt chính trị cũng chưa có văn hoá từ chức. Có nhiều trường hợp vi phạm pháp luật hoặc năng lực công tác yếu hoặc người có lối sống, đạo đức xấu bị dư luận lên án đáng lẽ phải từ chức ngay nhưng cứ đương nhiệm, bố trí công tác khác hoặc chờ để được “miễn nhiệm”, “bãi miễn”.
Giữa cơ quan tư pháp (Toà án) và cơ quan hành pháp (Chính phủ):Thẩm phán do Chính phủ bổ nhiệm, nhưng khi xét xử chỉ tuân theo pháp luật, không chịu sự can thiệp của bất cứ cơ quan nào khác (Điều 69). Ở đây, thiết chế Toà án đã có sự độc lập trong hoạt động xét xử.ư

4. Về các thiết chế trong bộ máy nhà nước ở Hiến pháp 1946

- Hiến pháp 1946 với tên quốc gia là Việt Nam dân chủ cộng hoà, vừa khoa học vừa phù hợp với chế độ kinh tế của nước ta đang trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 xác định tên nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là chưa chính xác). Nên “trả lại đúng tên gọi có ý nghĩa sâu sắc của nước ta mà Bác Hồ đã suy ngẫm rất kỹ khi sử dụng nó trong Hiến pháp năm 1946”.

- Hiến pháp 1946 thành lập ra các Uỷ ban hành chính (UBHC), tên gọi cơ quan này vừa phù hợp với khoa học quản lý hành chính vùa phù hợp với nhận thức của người dân. Rất tiếc là nó đã được thay thế bởi các Uỷ ban nhân dân (UBND) trong Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992. Tên gọi UBND, một mặt không phản ánh thống nhất với quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất (Điều 109) và với thuật ngữ sự phân chia các đơn vị hành chính (Điều 118). Thiết nghĩ cụm từ “nhân dân” chỉ nên đặt cho cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là Hội đồng nhân dân (HĐND) thì phù hợp hơn (Hiến pháp 1946 xác định tên gọi cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là HĐND xuyên suốt cho đến ngày nay).

- Điều đáng chú ý là Hiến pháp 1946 không tổ chức HĐND cấp huyện. Điều 58 nêu rõ: “Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐND do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra. HĐND tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra UBHC. Ở bộ và huyện, chỉ có UBHC. UBHC bộ do Hội đồng các tỉnh và thành phố bầu ra. UBHC huyện do Hội đồng các xã bầu ra”. Như vậy ngay từ Hiến pháp 1946, cơ quan dân biểu cũng đã được tổ chức rất tinh gọn, khi không có HĐND huyện thì UBHC huyện do Hội đồng các xã bầu ra.

5. Hiến pháp 1946 đặt ra quyền phúc quyết hiến pháp của nhân dân

Điều 21 quy định nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia. Đây là một quy định quan trọng và rất tiến bộ, cần phải có trong một nhà nước pháp quyền đích thực. Quy định đó bảo đảm cho nhân dân tham gia sinh hoạt chính trị dân chủ, bày tỏ chính kiến của mình. Các bản Hiến pháp sau này xác lập việc trưng cầu ý dân (Điều 53) nhưng không quy định rõ quyền phúc quyết Hiến pháp của nhân dân. Quyền phúc quyết hiến pháp ghi trong Hiến pháp 1946 đến ngày nay vẫn còn nguyên giá trị, đặc biệt có ý nghĩa khi Quốc hội ban hành Luật Trưng cầu ý dân.


LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm & Biên tập)