Khách hàng: Kính thưa Luật sư Minh Khuê, Luật sư có thể phân tích cho tôi về lịch sử hình thành cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính và đặc điểm của thành cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính như thế nào?

Cảm ơn!

Trả lời:

 

1. Lịch sử hình thành cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính

Về lịch sử hình thành cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, ngay từ những ngày đầu xây dựng chính quyền dân chủ nhân dân, để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 về Ban Thanh tra đặc biệt, trong đó quy định Ban Thanh tra đặc biệt có nhiệm vụ giám sát tất cả công việc và các nhân viên của các ủy ban hành chính và các cơ quan của Chính phủ, nhận và giải quyết các đơn khiếu nại của nhân dân. Tiếp theo ngày 18/12/1949 Hồ Chủ tịch ký tiếp sắc lệnh số 138 B-SL về việc thành lập Ban Thanh tra của Chính phủ, sắc lệnh 261/SL ngày 28/3/1956 về thành lập ủy ban Thanh tra trung ương; Thủ tướng Chính phủ ban hành Thông tư số 436/TT-TTg quy định một số vấn đề về giải quyết khiếu nại của công dân.

Bên cạnh đó có các bản Hiến pháp của năm 1959 (Điều 29), Hiến pháp của năm 1980 (Điều 73), Hiến pháp của năm 1992 (sửa đổi năm 2001) (Điều 74) đều quy định quyền khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của các cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước làm thiệt hại các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Việc các bản Hiến pháp quy định quyền khiếu nại của công dân không chỉ là sự bổ sung quyền cơ bản của công dân mà còn hoàn thiện cơ chế bảo vệ các quyền tự do dân chủ của công dân, thể hiện rõ mối quan hệ pháp lý bình đẳng về quyền và nghĩa vụ giữa nhà nước và công dân.

Và để cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về quyền khiêu nại, tố cáo của công dân, thì Nhà nước ta đã ban hành các văn bản pháp luật như: Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của năm 1981; Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo (năm 1991) để thay thế Pháp lệnh của năm 1981 và Luật Khiếu nại, tố cáo (năm 1998) được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005.

Trên cơ sở Luật Khiếu nại, tố cáo, Chính phủ cũng đã ban hành các nghị định, như: Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngay 7/8/1999 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành những điều sửa đổi bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo (năm 1998); Nghị định số 62/2002/NĐ-CP ngày 14/6/2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 67/1999/NĐ-CP; Nghị định số 53/2005/NĐ-CP ngày 19/4/2005 và Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006.... để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành những điều sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tô cáo nhằm tạo cơ sở pháp lý đầy đủ và cụ thê hơn cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm hơn trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Việc ban hành Luật Khiếu nại, tố cáo (năm 1998) được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005 và các nghị định của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo là một bước tiến quan trọng nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và cá nhân, thể hiện quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy quyền dân chủ của nhân dân, đáp ứng những đòi hỏi bức thiết về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong thời kỳ mới.

Hiện nay, có Luật khiếu nại năm 2011 và Luật tố cá năm 2018 cũng đã luôn luôn phát huy quyền dân chủ của nhân dân, đáp ứng những đòi hỏi bức thiết về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong thời kỳ mới.

Đây cũng chính là cơ sở pháp lý của cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta hiện nay.

Vậy cơ chế giải quyết khiếu nại này có những đặc điểm chủ yếu mà chúng ta sẽ cùng tìm hiểu ở những mục dưới đây.

 

2. Chủ thể giải quyết khiếu nại

Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính không do một cơ quan chuyên trách giải quyết mà do chính các cơ quan hành chính nhà nước giải quyết.

Theo quy định của pháp luật hiện hành, các khiếu nại hành chính do thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước giải quyết trên cơ sở tham mưu của các cơ quan chuyên môn.

Cụ thể chúng ta kể đến là các cơ quan hoặc người đã ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại cũng đồng thời là cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Người khiếu nại (cơ quan, tổ chức, cá nhân) nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu lại lần đầu, có quyền khiếu nại tiếp lên cấp trên thì cơ quan cấp trên giải quyết khiếu nại tiếp theo cũng lại là cơ quan hành chính nhà nước cấp trên của cơ quan, người bị khiếu nại.

Điều này có thuận lợi là người giải quyết khiếu nại biết rõ nội dung, bản chất vụ việc khiếu nại từ quá trình ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại nên khi bị khiếu nại chỉ cần kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình hoặc của cấp dưới thuộc quyền quản lý của mình đã ban hành trước đây có sai hay không. Nếu sai thì sửa đổi, bãi bỏ một cách chủ động, trực tiếp và kịp thời (hoặc chỉ đạo cho cấp dưới thuộc quyền sửa đổi, bãi bỏ đối vối cấp giải quyết khiếu nại tiếp theo). Nếu không sai thì cơ quan hành chính nhà nước cũng có điều kiện giải thích rõ hơn để đương sự thực hiện.

Tuy nhiên, vì chủ thể giải quyết khiếu nại cũng chính là chủ thể bị khiếu nại nên trong nhiều trường hợp các cơ quan hành chính sẽ không khách quan, không dễ dàng thừa nhận sai lầm của mình, để "giữ uy tín", để trốn tránh trách nhiệm...

Theo cơ chế giải quyết khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo cũng chính là thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên của cơ quan bị khiếu nại. Những người này thường không có đủ thời gian, sức lực và điều kiện để điều tra, xác minh vụ việc mà chủ yếu chỉ dựa vào cơ quan tham mưu đê ra quyết định giải quyết khiếu nại nên nhiều quyết định giải quyết khiếu nại tiếp theo cũng không khách quan, công bằng . Tuy nhiên ta chưa kể hiện tượng bao che cho cấp dưối theo kiểu "phủ bênh phủ, huyện bênh huyện" và trong không ít trường hợp, cơ quan hành chính cấp dưới ban hành quyết định hành chính trái pháp luật cũng có lỗi và trách nhiệm của cơ quan hành chính cấp trên trong việc chỉ đạo, điều hành của chính mình. Đây chính là lý do ở nước ta những năm qua có hiện tượng khiếu nại nhiều lần, khiếu nại vượt cấp, khiếu nại được gửi đến nhiều cơ quan, kể cả Chủ tịch nước, Tổng Bí thư của Đảng... vì người khiếu nại không tin vào tính khách quan, vô tư của cơ quan giải quyết khiếu nại. Ngoài ra, cơ chế giải quyết khiếu nại này đã làm cho các cơ quan hành chính nhà nưởc mất quá nhiều thòi gian, công sức vào việc giải quyết khiếu nại, làm ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động chính của mình là hoạt động quản lý điều hành.

 

3. Đối tượng bị khiếu nại

Đối tượng khiếu nại của cơ chế giải quyết khiếu nại là các "quyết định hành chính", "hành vi hành chính" của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước mà công dân, cơ quan, tổ chức có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên, quyết định hành chính bị khiêu nại chỉ bao gồm các quyết định áp dụng pháp luật (quyết định cá biệt), không bao gồm các quyết định hành chính mang tính quy phạm pháp luật; còn hành vi hành chính của cơ quan hành chính, cán bộ, công chức phải gắn với việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.

Điều này có nghĩa là tất cả các quyết định hành chính cá biệt, hành vi hành chính thuộc tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước, không trừ lĩnh vực nào, kể cả trong tổ chức nội bộ của các cơ quan hành chính đều là đối tượng có thể bị khiếu nại. Đây là một trong những đặc điểm khác nhau cơ bản giữa cơ chế giải quyết khiếu nại với cơ chê giải quyết vụ án hành chính tại Tòa án ỏ nước ta hiện nay.

 

4. Căn cứ để giải quyết khiếu nại

Về nguyên tắc, căn cứ để giải quyết khiếu nại là pháp luật để xác định quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại có vi phạm pháp luật hay không. Nhưng cả về lý luận, cả về thực tiễn, nhất là thực tiễn ở nước ta những năm qua cho thấy không phải trong mọi trường hợp việc giải quyết khiếu nại chỉ căn cứ vào pháp luật.

Vì quyết định hành chính có thể hợp pháp nhưng không hợp lý. Điều này do hệ thông pháp luật của nước ta còn nhiều bất cập, lại thay đổi luôn, không phù hợp vối thực tiễn cuộc sông, cũng như hoàn cảnh cụ thể của người khiếu nại ... nên không ít trường hợp cơ quan hành chính nhà nước khi giải quyết khiếu nại không máy móc, cứng nhắc chỉ căn cứ vào các quy định của pháp luật để bác đơn khiếu nại, giữ nguyên quyết định hành chính đã ban hành vì quyết định đó không có vi phạm pháp luật.

Đây chính là "ưu thế" của cơ chế giải quyết khiếu nại trong điều kiện ở Việt Nam những năm qua và hiện nay so với cơ chế giải quyết vụ án hành chính của Tòa án (Tòa án chỉ xác định quyết định hành chính bị kiện có vi phạm pháp luật hay không). Tuy nhiên, đây cũng là hạn chế lớn của cơ chê giải quyết khiếu nại, là nguyên nhân chủ yếu và quan trọng nhất giải thích vì sao ở nước ta những năm qua người khiếu nại chủ yếu chọn cơ chế khiếu nại hành chính chứ không chọn cơ chế tài phán hành chính của Tòa án, dù họ hoàn toàn có quyền và biết rất rõ về quyền này.

 

5. Thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại

Về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính là theo thủ tục hành chính. Theo thủ tục này, người khiếu nại chỉ cần gửi đơn khiếu nại (trực tiếp hoặc qua đường bưu điện) đến đúng người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà không phải nộp một khoản phí nào. Thời gian giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật cũng không kéo dài. Khi có quyết định giải quyết khiếu nại sẽ được cơ quan hành chính thi hành trực tiếp, nhanh chóng hơn...

- Điểm hạn chế của cơ chế này là "giải quyết trong phòng kín”, không có sự tham gia của người khiếu nại nên không có tranh luận công khai giữa người khiếu nại với người bị khiếu nại về tính hợp pháp hay không hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; không có sự bình đẳng giữa người khiếu nại vối người bị khiếu nại, vì người bị khiếu nại cũng là người đơn phương đưa ra quyết định phán quyết đối với chính quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình bị khiếu nại buộc người khiếu nại phải phục tùng nếu không muốn hoặc không có khả năng khiếu nại tiếp.

 

Trên đây là nội dung Luật Minh Khuê sưu tầm và biên soạn. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900.6162 để được giải đáp.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.

Luật Minh Khuê (Sưu tầm và Biên soạn).