1. Cơ sở pháp lý tổ chức đô thị:

- Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

2. Đô thị là gì?

Ở góc độ xã hội, “Đô thị là một không gian cư trú của cộng đồng người sống tập trung và hoạt động trong những khu vực kinh tế phi nông nghiệp”.

Ở góc độ pháp lý, khái niệm đô thị được Luật Quy hoạch đô thị quy định như sau:

“Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế- xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố, nội thị, ngoại thị của thị xã, thị trấn".

3. Lịch sử hình thành và phát triển đô thị ở Việt Nam

Theo tài liệu của Viện Sử học Việt Nam, đô thị đầu tiên ở Việt Nam xuất hiện khá muộn so với các nước trên thế giới và các đô thị cổ sau khi hình thành cũng không có sự phát triển liên tục mà thường thăng trầm cùng với sự thay đổi địa điểm kinh đô của các triều đại khác nhau. Điều này cho phép các học giả đưa ra tổng kết quan trọng về lịch sử và tính chất của đô thị Việt Nam, đó là sự phát triển hay lụi tàn của các đô thị Việt Nam mang nhiều dấu ấn hành chính – chính trị hơn là thương mại, dịch vụ như nguyên lý ra đời đô thị ở hầu hết các nước, tức yếu tố “đô” trong “đô thị” lấn át yếu tố “thị” vốn là cơ bản để tạo thành đô thị.

Đô thị ở Việt Nam hiện nay được tổ chức rải đều cả nước, chủ yếu theo không gian chùm đô thị. Theo đó, chùm đô thị phía Bắc tập trung ở khu vực sông Hồng, nổi bật là TP. Hà Nội, chùm đô thị phía Nam là khu vực đồng bằng sông Cửu Long với đô thị trung tâm là TP. Hồ Chí Minh.

Để xác định tiêu chuẩn đô thị và phân loại đô thị, ngày 25/5/2016 Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) ban hành hai nghị quyết: Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính và Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH1 về phân loại đô thị, thì đô thị Việt Nam (phân biệt với nông thôn) phải ít nhất thỏa mãn các tiêu chí của đô thị loại 5 như sau: quy mô dân số toàn đô thị đạt từ 4.000 người trở lên, mật độ dân số toàn đô thị đạt từ 1.000 người/km2 trở lên; mật độ dân số tính trên diện tích đất xây dựng đô thị đạt từ 5.000 người/km2 trở lên, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp toàn đô thị đạt từ 55% trở lên, trình độ phát triển cơ sở hạ tầng và kiến trúc, cảnh quan đô thị đạt các tiêu chuẩn theo quy định.

Cũng từ các tiêu chuẩn đó, đô thị Việt Nam được phân thành 6 loại căn cứ vào 3 nhóm tiêu chí:

(1) vị trí, chức năng, vai trò, cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế – xã hội;

(2) quy mô dân số, mật độ dân số, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp;

(3) tiêu chí về trình độ phát triển cơ sở hạ tầng và kiến trúc, cảnh quan đô thị gồm hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật, vệ sinh môi trường và kiến trúc.

4. Đặc trưng của đô thị Việt Nam

Với lịch sử phát triển, truyền thống kinh tế cùng với cách tổ chức, quy hoạch hiện nay, đô thị Việt Nam có những đặc trưng nổi bật được tổng kết từ nhiều học giả như sau:

Thứ nhất, đô thị Việt Nam có sự đan xen, hòa trộn giữa nông thôn và thành thị ở hầu như tất cả các mặt (không gian địa lý, cơ sở hạ tầng, dân cư, tôn giáo, văn hóa, hoạt động kinh tế) do Việt Nam vốn là một nước nông nghiệp, trước đây 90% dân sống ở nông thôn và hoạt động nghề nông, nay cùng với quá trình hòa nhập với thế giới nói chung, công cuộc công nghiệp hóa – hiện đại hóa ở Việt Nam nói riêng, quá trình đô thị hóa đang diễn ra rộng khắp và mạnh mẽ.

Thứ hai, về chính trị, văn hóa, xã hội: ở đô thị, vấn đề chính trị là nhạy cảm (do tầng lớp trí thức đông), văn hóa đa dạng, hội tụ, diễn biến phức tạp và tạo nên văn hóa riêng, đó là văn hóa đô thị. Ngoài ra, đô thị là nơi quần cư của nhiều tầng lớp, đa dạng về dân tộc, tôn giáo với nhu cầu xã hội khác nhau, đa dạng và luôn biến động… Từ những yếu tố đó, vấn đề an ninh quốc phòng tại đô thị cũng cần được chú trọng hơn địa bàn nông thôn.

Thứ ba, do lịch sử chính trị của các đô thị cổ (Cổ Loa, Hoa Lư, Thăng Long…) là một căn cứ chính trị hơn là một đô thị mà ngày nay nhiều học giả đều khẳng định xác đáng rằng: các đô thị Việt Nam có chức năng của một trung tâm hành chính (của cả nước hoặc tỉnh, huyện) hơn là chức năng kinh tế.

Thứ tư, về tốc độ đô thị hóa: quá trình đô thị hóa ở Việt Nam được đánh giá là chậm chạp cho đến trước thời kỳ đổi mới và sau đó phát triển mạnh mẽ.

Thứ năm, đô thị Việt Nam cũng như các đô thị khác, có vị trí là đầu tàu kinh tế, là nơi có tỷ lệ phát triển kinh tế cao nhất và cũng đóng góp GDP nhiều nhất so với các khu vực nông thôn, có vai trò thúc đẩy kinh tế, là cực tác động cho cả nước và khu vực.

Như vậy, đô thị có đặc trưng hoàn toàn khác biệt với nông thôn và việc quản lý đô thị cần thiết phải có cơ chế phù hợp. Cơ chế đó phải được hình thành từ thể chế pháp lý về tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị, mô hình chính quyền đô thị phù hợp, từ đó, đáp ứng nhu cầu quản lý đô thị hiệu quả, đáp ứng nhu cầu phát triển đô thị và thúc đẩy phát triển cả nước và khu vực.

5. Mô hình chính quyền địa phương ở đô thị và quy hoạch đô thị nước ta

Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị có hai hạn chế lớn:

một là, được tổ chức theo mô hình cấp hành chính tương tự chính quyền địa phương ở nông thôn, bao gồm 3 cấp: cấp 1 (tương đương tỉnh) là thành phố trực thuộc trung ương, cấp 2 (tương đương huyện) là quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã và thành phố thuộc thành phố, cấp 3 (tương đương xã) là phường và thị trấn.

Hai là, từ tổ chức bộ máy đến nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương ở đô thị là như nhau, khác biệt tuy có nhưng không đáng kể. Điều này được chứng minh qua ba nội dung: tổ chức bộ máy của chính quyền đô thị; nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền đô thị; chính sách phân cấp cho chính quyền đô thị.

Về tổ chức bộ máy chính quyền đô thị: So với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) trước đây, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 nhìn chung không có điểm mới nổi bật ngoài việc nhóm riêng các quy định dành cho chính quyền ở đô thị so với chính quyền địa phương ở nông thôn. Mặc dù có một vài điểm mới nhưng so với yêu cầu đổi mới là không đáng kể, chủ yếu mang tính kỹ thuật tổ chức.

Về thẩm quyền (nhiệm vụ, quyền hạn) của chính quyền đô thị: một là, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vẫn giữ nguyên cách quy định thẩm quyền theo cấp hành chính trước đây. Theo đó, thẩm quyền (trong Luật gọi là “nhiệm vụ, quyền hạn”) của chính quyền địa phương ở đô thị các cấp được phân bổ như sau: thành phố trực thuộc trung ương gồm 7 nhóm nhiệm vụ, quyền hạn. Nếu lấy thẩm quyền của thành phố trực thuộc trung ương làm chuẩn thì chính quyền địa phương các đô thị cấp dưới: quận, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố, phường, thị xã, thị trấn sẽ gia giảm như sau: bỏ nhiệm vụ, quyền hạn thứ 6 cho chính quyền quận, thành phố thuộc tỉnh và thành phố thuộc thành phố; bỏ nhiệm vụ, quyền hạn thứ 4 và thứ 6 cho chính quyền phường, thị trấn.

Bên cạnh đó, nếu so sánh với chính quyền địa phương ở nông thôn cùng cấp thì nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương đô thị nhìn chung không khác biệt đáng kể, vẫn áp dụng lối quy định cũ đó là: nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền đô thị là nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương nông thôn cùng cấp cộng thêm một số nhiệm vụ, quyền hạn đặc trưng của đô thị.

Ngoài các nhiệm vụ, quyền hạn được Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định thì chính quyền địa phương đô thị còn có nhiệm vụ quyền hạn do các luật chuyên ngành và các văn bản dưới luật quy định qua thuật ngữ “trong phạm vi phân quyền theo luật định” và “trong phạm vi thẩm quyền được phân cấp”. Tuy nhiên, từ khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có hiệu lực đến nay thì các luật chuyên ngành vẫn chưa được sửa đổi, bổ sung và cũng không có kế hoạch sửa đổi, bổ sung mặc dù các luật chuyên ngành này được ban hành trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Điều này chứng tỏ việc thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 không được xem là yếu tố thúc đẩy buộc các luật chuyên ngành phải sửa đổi.

Về quy hoạch đô thị: Từ việc mô hình chính quyền đô thị chưa vượt trội nên công tác quy hoạch đô thị cũng nhiều hạn chế. Tính hành chính – mệnh lệnh vẫn còn đậm nét trong pháp luật về quy hoạch đô thị là một bất cập dẫn đến quy hoạch đô thị Việt Nam chưa đáp ứng nhu cầu phát triển đô thị. Cụ thể, với đô thị, việc quản lý đòi hỏi một quy hoạch chuẩn của đô thị mà theo Taylor, “quy hoạch đô thị là một quá trình kỹ thuật và chính trị, xử lý việc kiểm soát sử dụng đất và thiết kế môi trường đô thị, bao gồm các mạng lưới giao thông, nhằm hướng dẫn và đảm bảo sự phát triển trật tự của các khu định cư và các cộng đồng”. Về kỹ thuật thì thể hiện ra bằng bản vẽ. Còn về chính trị, đó chính là quá trình tương tác giữa ba trụ cột chính: thứ nhất là chính quyền đô thị, thứ hai là các nhà đầu tư bất động sản, thứ ba là người dân mà có thể do các tổ chức xã hội đại diện.

Quy hoạch đô thị là sự đấu tranh, thương lượng, tương tác về mặt lợi ích giữa ba nhóm đó, để đưa ra một kết quả tốt cho số đông và ý nghĩa cuối cùng là nhằm huy động nguồn lực. Ở nước ta, quy hoạch đô thị được đánh giá là còn mang tính chủ quan, cào bằng, mang tính chất nông thôn và đan xen tính đô thị một cách máy móc, do đó có độ vênh giữa quy hoạch đô thị và những gì đã và đang diễn ra trên thực tế; chính quyền địa phương khi làm quy hoạch, khả năng chỉ làm được một nhưng thường được vẽ ra hơn nhiều lần để tạo sức nặng thương lượng với trung ương và đa phần các quy hoạch đều phi thực tế. Một trong những nguyên nhân lớn là thiếu ‘‘hợp đồng xã hội” giữa các chủ thể trong lĩnh vực phát triển đô thị mà trong đó, ý chí của thị dân là rất quan trọng lại không được đề cao.

Từ những phân tích trên, theo chúng tôi, mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 còn một số hạn chế:

Thứ nhất, vẫn chưa có sự mở rộng thẩm quyền và chủ trương tăng cường tính chủ động, sáng tạo cho các cấp chính quyền địa phương;

Thứ hai, tính tập quyền, thứ bậc còn rất đậm nét trong mô hình tổ chức chính quyền đô thị, quan hệ trực thuộc chiều dọc đang có xu hướng mạnh hơn so với trực thuộc chiều ngang và người dân;

Thứ ba, chính quyền đô thị vẫn được tổ chức tương tự như mô hình chính quyền địa phương ở nông thôn từ tổ chức bộ máy đến nhiệm vụ, quyền hạn; do đó, ở Việt Nam, gọi chính xác là chính quyền địa phương ở đô thị chứ không có chính quyền đô thị.

Một số câu hỏi liên quan:

Hỏi: Chính quyền địa phương ở quận là gì?

Đáp: Chính quyền địa phương ở quận là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân quận và Ủy ban nhân dân quận.

Hỏi: Chính quyền địa phương ở thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương là gì?

Đáp: Chính quyền địa phương ở thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương và Ủy ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương.

Trên đây là tư vấn của chúng tôi. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ Luật sư tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại, gọi ngay số: 1900 6162 để được giải đáp. Rất mong nhận được sự hợp tác! Trân trọng./.

Công ty luật Minh Khuê (tổng hợp & phân tích)