Một số vấn đề cần cân nhắc trong Hiến pháp

1. Ai sẽ là người thụ hưởng “thực sự” các quyền này?

Xuất phát điểm để cân nhắc nội dung này là các quyền này sẽ được thực thi trên danh nghĩa của ai? Liệu các nhóm mà các nhà lập hiến chủ ý muốn trao quyền hưởng quyền này có cần một hoàn cảnh cụ thể nào hay không? Ví dụ, các cá nhân và nhóm sống trong diện đặc biệt nghèo đói? Chẳng hạn, để giải quyết vấn đề suy dinh dưỡng thường xuyên của vùng núi Bolivia, quyền có thực phẩm được ghi trong Hiến pháp với chủ định sử dụng sự phân bổ lại nguồn thu từ thuế để cung cấp thực phẩm cho người dân. Hoặc liệu các quyền xã hội có nhằm củng cố yêu cầu của xã hội đối với mạng lưới an sinh xã hội được sử dụng để giảm sự bất bình đẳng xã hội và giới? Đó thường là trường hợp các nhóm yêu cầu ghi nhận những quyền này trong hiến pháp, nhìn nhận đây là biện pháp để kết thúc mọi vấn đề. Các nhà lập hiến có thể lựa chọn cân nhắc các điều khoản trong hiến pháp quy định các quyền như là điểm xuất phát cần được cụ thể hóa. Ví dụ, việc bảo đảm quyền giáo dục có thể được củng cố bởi cam kết về mục tiêu đạt phổ cập giáo dục tiểu học. Điều này có thể dẫn đến một cơ chế liên kết giữa các quyền được bảo đảm trong hiến pháp và một sự phát triển lớn hơn trong các mục tiêu của nhà nước cũng như những ưu tiên chính yếu được ghi nhận trong hiến pháp. Câu hỏi liệu các quyền này có nên gắn liền với tư cách công dân hay không là điều không dễ giải quyết. Các quyền được ghi nhận trong hiến pháp nên có sự áp dụng chung cho mọi người và hiến pháp nên hướng đến chống phân biệt đối xử giữa các cá nhân và nhóm mà không có căn cứ xác đáng. Tương tự vậy, vấn đề ai là người thụ hưởng các quyền kinh tế và xã hội đang được tranh cãi rất nhiều. Ví dụ, liệu một người không phải là công dân cũng có thể có quyền làm việc hoặc tiếp cận với chỗ ở phù hợp hay không? Khi cân nhắc về bản chất của các nghĩa vụ, để đáp ứng thì cần yêu cầu về sự phân phối xác đáng về tài sản và tài nguyên của nhà nước, các cán bộ thường muốn giới hạn các quyền cho công dân. Quan điểm này nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ của những người theo chủ nghĩa quốc gia và các nhóm liên quan và thường là nhân tố chính gây nên thái độ bài ngoại và chống người nhập cư. Do đó, việc ghi nhận các quyền này thường được xem như các khế ước xã hội giữa công dân, như là nguồn đóng thuế chính yếu, với chính quyền - người đảm bảo các dịch vụ công cho người đóng thuế. Từ góc độ chính trị, những sắp xếp này giúp đảm bảo sự ủng hộ và lòng trung thành của những người đóng thuế cho nhà nước là bên cung cấp dịch vụ thông qua thuế. Nhưng điều này lại loại bỏ những người không chứng minh được quốc tịch hoặc không phải là công dân, ví dụ như người tị nạn và những người nước ngoài khác. Ngoài ra, ngay cả khi việc sử dụng các quyền này như là một thuộc tính quan trọng của tư cách công dân cũng không giải quyết được tranh cãi giữa các nhóm khác nhau trong một quốc gia. Các cán bộ công chức thưởng phản đôi việc thành viên lực lượng vũ trang hoặc dịch vụ công có quyền biểu tình. Tại một số quốc gia, các nhà lập hiến đã sử dụng phần mở đầu của ICESCR để xác định ai là người có thể hưởng những quyền này. Có rất nhiều lựa chọn khác nhau. Ở Nam Phi, cơ quan tư pháp đã ghi nhận rằng thành viên của lực lượng vũ trang có thể biểu tình; tại các quốc gia khác, quy định này bị loại bỏ. Trong hoàn cảnh chịu ảnh hưởng của xung động, quan điểm rằng các thành viên của lực lượng vũ trang có quyền biểu tình có thể lạ lẫm, đặc biệt khi các nhà lập hiến đang dự tính về nghĩa vụ quân sự của công dân.

2. Các quyền này sẽ được thực thi như thế nào?

Các nhà lập hiến có thể cân nhắc các lựa chọn để công nhận giá trị và thực thi các quyền thông qua các biện pháp (a) pháp lý và (b) chính trị. Những phê phán phổ biến quá trình hiến định các quyền kinh tế và xã hội có thể được tóm tắt như sau. Đầu tiên, vì những quyền này đòi hỏi phải có các hành động tổng thể của chính phủ, rõ ràng là chúng phụ thuộc vào tính sẵn có của các nguồn lực để thực hiện. Nhưng các nguồn này có thể rất hiếm. Nhìn lại đánh giá của Ngân hàng thế giới rằng các xung động có thể làm thụt lùi sự phát triển từ 10-15 năm, có thể giả định rằng quá trình xây dựng hiến pháp tại các quốc gia chịu ảnh hưởng của xung đột phải đối phó với hoàn cảnh các nguồn lực thậm chí còn khan hiếm hơn bởi xung đột. Thứ hai, việc xác định cách thức sử dụng và phân bổ các nguồn tài nguyên hiếm hoi là một quá trình chính trị giữa các quan điểm mâu thuẫn nhau về cuộc sống tốt đẹp. Từ cách tiếp cận này, nỗ lực nhằm xác định “nội chung chính tối thiểu” của các quyền liên quan đến các nguồn lực này gây nhiều tranh cãi trong việc có ghi nhận là một quyền hiến định hay không. Thứ ba, ngay cả khi các tài sản và tài nguyên của nhà nước được coi là nên sử dụng trên nguyên tắc dựa vào quyền, thì đòi hỏi liên quan đến quyền của các nhóm khác nhau cũng mâu thuẫn với nhau và hiến pháp không nên đề cao một đòi hỏi nào cao hơn đòi hỏi khác. Thứ tư, những thẩm phán không do bầu cử nên sẽ không thể quyết định về những tranh chấp khác nhau phát sinh. Hơn thế nữa, họ thiếu thông tin đầy đủ về chính sách có liên quan, ví dụ như số liệu khảo sát để có các quyết định chính xác. Bất chấp những phê phán này, nhiều cá nhân và nhóm dễ bị tổn thưởng mà việc tiếp cận và tham gia vào quá trình chính trị hạn chế khả năng rằng các quyền lợi của họ được bảo đảm, đã có xu hướng sử dụng việc xây dựng hiến pháp để yêu cầu thực thi các quyền của họ. Đối nghịch lại với họ là các nhóm nhiều lợi ích, vì nhiều lý do, biết rằng quá trình hiến pháp hóa, bản thân nó không thể chấm dứt các tranh chấp. Tuy nhiên, nhìn chung, một số quyền được công nhận giá trị pháp lý, có thể trong sự nhìn nhận tác động của luật quốc tế theo ICESCR. Các mối quan hệ lao động và các quyền liên quan (quyền biểu tình, thành lập công đoàn và các tổ chức, không bị ép buộc lao động, được bảo vệ khỏi các rủi ro liên quan đến công việc, vv) là những quyền được công nhận giá trị pháp lý.

3. Thực thi về mặt pháp lý

Hệ quả trực tiếp của việc thực thi về mặt pháp lý là các thẩm phán có thể được yêu cầu giải quyết việc thực thi các quyền ECOSOC khi có những tranh chấp phát sinh liên quan đến các quyền này giữa các bên liên quan. Để thúc đẩy quá trình này, các nhà lập hiến cần cân nhắc như sau: Liệt kê rõ ràng các quyền ECOSOC trong các đạo luật về quyền mà không có bất kỳ sự phân biệt nào và với các hạn chế chính trị ít nhất có thể. Ghi nhận thẩm quyền của các cơ quan tư pháp, ví dụ tòa án hiến pháp trong việc giải quyết các tranh chấp liên quan đến bất kỳ điều khoản nào của hiến pháp. Ghi nhận rằng người dân không chịu bất kỳ phân biệt đối xử nào trong việc hưởng các quyền ECOSOC; không phân biệt đối xử trong hưởng quyền ECOSOC được ghi nhận ngay lập tức trong ICESCR. Trao quyền và nhiệm vụ trực tiếp cho nhánh lập pháp ban hành luật để làm cho các điều khoản ECOSOC đi vào cuộc sống. trong một số ít trường hợp, cần có khung thời gian. Ghi nhận các nguyên tắc và tiêu chí định hướng cho nhánh lập pháp về các quyền ECOSOC nhằm củng cố sự xem xét kỹ lưỡng của nhánh tư pháp về các quyền này. Thể hiện rõ ràng sự ủng hộ với các nhóm theo xu hướng dân sự để họ có các căn cứ pháp lý để thúc đẩy và tham gia các vụ việc tại tòa; và thể hiện mối liên hệ với luật quốc tế để củng cố luật quốc gia.

4. Nội luật hóa

Theo luật quốc tế, các nghĩa vụ pháp lý để thực thi các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa gắn liền với các tiêu chuẩn tối thiểu về “nội dung cốt lõi”. Một mục tiêu chính là để đạt được các tiêu chuẩn toàn cầu đối với các cách thức để các quốc gia khác nhau với hệ thống pháp luật khác nhau ghi nhận các quyền này. “Nội dung cốt lõi” là cơ sở để thực hiện theo tiến trình luật quốc tế trong tương lai. Mặc dù ICESCE cho phép “thực hiện theo tiến trình” các quyền trong Công ước, có hai nghĩa vụ cần phải áp dụng đầy đủ và ngay lập tức đối với mọi quyền kinh tế, xã hội và văn hóa bất kể khả năng về nguồn lực ra sao: nghĩa vụ đảm bảo không phân biệt đối xử và nghĩa vụ “từng bước” hiện thực hóa các quyền. Việc thực thi các quyền con người cũng đòi hỏi phải ban hành một số văn bản lập pháp mới về nội dung này. Các nhà lập hiến cũng nên tránh dùng ngôn ngữ trong hiến pháp dẫn đến sự chậm trễ vô hạn định trong việc ban hành các văn bản cần thiết. Việc vi phạm ICESCR có thể xảy ra dù Công ước đã bắt buộc tiến hành nội luật hóa nếu các quốc gia thành viên không có các biện pháp trong khuôn khổ các công cụ hiện có để đạt được mục tiêu này. Tiến trình chuẩn hóa rộng hơn về các quyền này ở mức độ toàn cầu cũng được nhắm tới thông qua việc làm rõ bản chất nghĩa vụ của các quốc gia theo ICESCR. Các quốc gia có nghĩa vụ thực hiện các biện pháp, áp dụng các cách thức để thực thi các quyền này, ví dụ như ban hành các văn bản pháp luật cần thiết. Đó là nghĩa vụ thực hiện. Ngoài ra, việc thực hiện các quyền này được ghi nhận trong các kết quả cụ thể của các vụ việc nhất định, bao gồm các quyền mà Ủy ban ICESCR yêu cầu các quốc gia thành viên phải thực hiện khi xem xét các báo cáo của họ. Theo đó, đây là nghĩa vụ về kết quả. Trong khi xem xét đưa ICESCR vào hiến pháp, các nhà lập hiến có thể thấy cần phải đánh giá bản chất của nghĩa vụ mà họ muốn quy định. Việc thực thi các quyền về mặt pháp lý trong hiến pháp quốc gia có thể cho phép nhánh tư pháp song hành cùng sự phát triển của luật quốc tế, hoặc phát triển theo hướng riêng của họ trong việc áp dụng luật vì tính chính danh trong các hành động của họ. Điều đó có nghĩa là sẽ có nhiều cách thức khác nhau trong thực thi pháp luật vì phụ thuộc vào hệ thống và truyền thống pháp lý của mỗi quốc gia.

5. Phương án thực thi các quyền trên phương diện pháp lý

Nam Phi là một ví dụ về phương án thực thi các quyền trên phương diện pháp lý. Hiến pháp 1996 của nước này không chỉ ghi nhận các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa; mà còn quy định về chúng trong Đạo luật về quyền có hiệu lực thi hành ở tòa án, thành lập Tòa án Hiến pháp bảo vệ Đạo luật về quyền. Từ 1996, Tòa đã đưa ra các phán quyết thực thi các quyền liên quan đến nơi ở phù hợp, tiếp cận y tế chữa HIV, và quyền có nước sạch để uống trong một vụ kiện mà Tòa thậm chí còn phán quyết cá nhân có quyền nhận bao nhiêu lít nước mỗi ngày. Một trong số những quyết định đầu tiên của mình, Tòa đã xuất phát từ nguyên tắc “nội dung cốt lõi tối thiểu” của Công ước và áp dụng tiêu chuẩn tư pháp mới về “tính hợp lý”. Theo đó, khi xem xét những hành động của chính phủ liên quan đến một trong các quyền này, Tòa sẽ cân nhắc xem liệu điều đó có phù hợp với bối cảnh cảnh xung quanh không. Tính hợp lý là cách tiếp cận khá phổ biến của các quốc gia theo hệ thống thông luật với quan điểm rằng bản thân các quyền không có cái gọi là “nội dung tối thiểu”. Hiến pháp của Nam Phi được chứng thực bởi chính Tòa án Hiến pháp như là kết quả của quá trình thương lượng về Hiến pháp này trước khi nó được ban hành. Tòa đã có một cơ hội tốt để nghiên cứu kỹ vấn đề giá trị pháp lý của các quyền ECOSOC, nhờ đó một phần mà các quyền này có tính hiệu lực pháp lý trong bối cảnh Nam Phi. Theo quan điểm của Tòa trong suốt quá trình chứng thực Hiến pháp, các quyền chỉ phát triển nhờ được các công dân sử dụng và nội dung của chúng được làm rõ thông qua giải thích pháp luật của tòa án. Tòa đã đề cập đến quyền tự do ngôn luận như là ví dụ của một quyền phát triển thông qua giải thích pháp luật. Tòa cũng nhấn mạnh rằng, ít nhất tại Nam Phi, khi xét xử về các quyền, các Tòa án tuân theo nguyên tắc chủ chốt rằng không phán quyết định điều gì quá mức cần thiết trong từng trường hợp tranh chấp cụ thể giữa các bên. Do vậy, vấn đề mấu chốt đối với các tòa án trong việc thực thi pháp lý về quyền nằm ở yêu cầu về tính chính danh nội địa đối với vai trò của họ, chứ không phụ thuộc vào cơ chế thực thi quyền được đề cập trong pháp luật quốc tế. Tại Ấn Độ, trong quá trình pháp lý hóa văn hóa quyền con người,được phát triển nhờ vai trò đặc biệt của cơ chế khiếu kiện vì lợi ích công cộng, Tòa án tối cao đã phát triển cách tiếp cận của Ấn Độ đối với việc thực thi quyền. Hiến pháp Ấn Độ 1949 ra đời trước cả ICESCR cho nên không có gì ngạc nhiên khi không ghi nhận các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa. Thay vào đó, Quốc hội lập hiến thống nhất về việc tác động lên các nhà hoạch định chính sách sau này bằng cách quy định các nguyên tắc định hướng chính sách để thúc đẩy giai đoạn chuyển giao xã hội chủ nghĩa của quốc gia mới. Nhưng Tòa Tối cao cũng đã phán quyết, những quyền này được ghi nhận như là yêu cầu tối thiểu của bất kỳ cá nhân và là một phần không thể tách rời của các quyền được sống. Quan điểm của Tòa án Tối cao về vai trò của mình không khỏi gây tranh cãi; trên thực tế, những xung đột về thể chế giữa Tòa án Tối cao và cơ quan lập pháp ở Ấn Độ xung quanh thực thi quyền con người không phải là chuyện mới. Chẳng hạn, một xung đột giữa Tòa án Tối cao và cơ quan lập pháp nảy sinh sau khi Tòa áp dụng cách tiếp cận pháp lý để bác bỏ luật tài sản mang tính chất tái phân phối. Do những tranh cãi gay gắt, Quốc hội lập hiến Ấn Độ đã chọn cách công nhận quyền tài sản trong nội dung liên quan đến “các nguyên tắc định hướng” chứ không đưa vào Đạo luật về quyền có giá trị pháp lý. Cơ quan lập pháp lớn tiếng phản đối phán quyết của Tòa án Tối cao trong vụ Sankari Prasad Singh kiện Union of India, khẳng định rằng Hiến pháp Ấn Độ không bảo vệ bản thân quyền sở hữu tư nhân, mà thay vào đó là thúc đẩy các biện pháp cho phép những người nghèo Ấn Độ có quyền tiếp cận tài sản theo cách công bằng. Để ngăn ngừa sự can thiệp của tòa án vào quá trình cải cách ruộng đất, cơ quan lập pháp đã thông qua Sửa đổi lần thứ chín năm 1951 đối với Hiến pháp Ấn Độ hạn chế quyền tài phán của toà án trong lĩnh vực này và các lĩnh vực khác. Trong quá trình pháp lý hóa các quyền, các nhà lập hiến cũng cần cân nhắc đến hệ quả của những giới hạn được phép trong hiến pháp đối với các quyền. Những giới hạn về quyền trong hiến pháp có thể được chấp nhận; đa phần các hiến pháp có những điều khoản đề cập đến tiêu chí áp dụng các biện pháp giới hạn. Một vài trong số các tiêu chuẩn đó liên quan đến một số quyền cụ thể và mục đích của sự giới hạn. Một vấn đề cần lưu ý là việc pháp lý hóa các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa sẽ làm cho tòa án quá tải với khiếu kiện. Trong trường hợp của Nam Phi, khi mà các quyền được công nhận giá trị pháp lý, khối lượng công việc của các tòa án, tính cả các quyết định của Tòa án Hiến pháp từ 1996 cho thấy, một tỉ lệ lớn các vụ việc là có liên quan các quyền dân sự và chính trị, đặc biệt là các quyền trong tố tụng hình sự. Tuy nhiên, những người xây dựng hiến pháp nên hiểu rằng, pháp lý hóa không phải luôn có nghĩa rằng tòa án sẽ ở vị trí giải quyết tất cả mọi vấn đề phát sinh. Họ có thể cần dựa vào các nhân tố chính trị để giải quyết các quyền ECOSOC.

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )