Nghị viện lưỡng viện trong xây dựng Hiến pháp

1. Nghị viện lưỡng viện

Thành lập viện thứ hai là một phương án khác để các nhà soạn thảo hiến pháp bảo đảm các hình thức đại diện khác nhau trong nghị viện. Viện thứ nhất (hạ viện) thường áp dụng cơ chế đại diện tỷ lệ và trên cơ sở số dân, với mỗi đại biểu (trong trường hợp lý tưởng) đại diện cho cùng một số lượng cư dân, còn trong viện thứ hai (thượng viện), thường áp dụng cơ chế đại diện theo tầng lớp, lãnh thổ hoặc các nhóm lợi ích. Nghị viện lưỡng viện là một mô hình khá phổ biến trong hiến pháp các nước trên thế giới, với khoảng 80 nước áp dụng. Về mặt lịch sử, các nhà soạn thảo hiến pháp đề ra mô hình này nhằm giải quyết vấn đề phân chia lợi ích giữa giới quý tộc và giới bình dân. Như viện thứ hai – Thượng nghị viện (House of Lords) - ở Anh Quốc được thành lập với mục đích đó, tuy nhiên theo thời gian, chính phủ Anh đã thu hẹp đáng kể quyền lực của Thượng viện, biến nó trở thành một thiết chế chủ yếu mang tính chất tư vấn. Ngoài nước Anh, mô hình thượng viện phần nào mang tính chất “quý tộc” vẫn còn tồn tại ở một số nước (như Lesotho). Gần đây, các thượng viện đảm nhận vai trò đại diện cho một số nhóm xã hội nhất định. Ví dụ, các thành viên được bầu và được cử ra từ các bộ tộc truyền thống cấu thành Thượng viện (House of Chiefs) ở Botswana. Mặc dù Thượng viện Botswana chỉ có quyền lập pháp hạn chế, Hạ viện vẫn phải tham vấn Thượng viện về các vấn đề dân tộc và các đề xuất sửa đổi Hiến pháp. Ở Ma rốc, công đoàn và các đại diện công nông lựa chọn 2/5 tổng số thành viên của Thượng viện. Ở Ailen, các ngành văn hóa, giáo dục, nông nghiệp, lao động, công thương, hành chính và dịch vụ xã hội lựa chọn 70% số thành viên của Thượng viện. Ở Malawi, khoảng 1/3 số thành viên của Thượng viện là thủ lĩnh các bộ tộc, được bầu chọn tại cuộc họp kín của các thủ lĩnh bộ tộc ở các khu vực tương ứng, và 1/3 được lựa chọn từ danh sách ứng cử viên được đề cử bởi các nhóm lợi ích (các tổ chức phụ nữ, người khuyết tật, y tế, giáo dục, nông nghiệp và khối doanh nghiệp, công đoàn), cũng như những người có uy tín trong xã hội và các nhóm tôn giáo. Tuy nhiên, các đơn vị lãnh thổ vẫn là cơ sở xác lập tính đại diện trong thượng viện phổ biến nhất ở các nước trên thế giới. Ở tất cả các nhà nước liên bang có nghị viện lưỡng viện, đại diện của các bang, tỉnh hoặc vùng xác định tư cách thành viên của thượng viện. Cơ chế này cũng được áp dụng ở khoảng 1/4 tổng số nhà nước đơn nhất. Trong những năm gần đây, nhiều nước đã thành lập thêm thượng viện trong nghị viện như một trong những cải cách hiến pháp (Cộng hòa Séc, Ba Lan). Đồng thời, một số quốc gia khác lại xóa bỏ thượng nghị viện (Croatia, Kyrgyzstan, Senegal). Vì vậy, việc quyết định có hay không có thượng nghị viện, và nếu có thì nên thiết kế như thế nào, cũng là vấn đề phụ thuộc rất lớn vào bối cảnh cụ thể của quốc gia. Bảng 1 dưới đây tóm tắt các ưu điểm của nghị viện đơn viện và nghị viện lưỡng viện.

2. Bảo đảm tính đại diện cho các nhóm lợi ích khác nhau

Để bảo đảm tính đại diện cho các nhóm lợi ích khác nhau một cách hiệu quả thông qua thượng nghị viện, cần xem xét hai tiêu chí khi thiết kế nghị viện lưỡng viện: Thứ nhất, phương thức lựa chọn đại biểu cho thượng viện do hiến pháp quy định; Thứ hai, các quyền hạn mà hiến pháp trao cho thượng viện. Nếu một chế độ bầu cử được áp dụng chung cho cả hai viện, thượng viện sẽ thuần túy chỉ củng cố thêm quyền lực của đa số trong hạ viện. Điều này càng dễ xảy ra nếu các cuộc bầu cử hai viện diễn ra đồng thời. Vì vậy, để phân chia quyền lập pháp một cách thực chất đòi hỏi phải có cơ chế riêng để lựa chọn đại biểu cho thượng viện. Các quyền hạn thực tế mà hiến pháp trao cho thượng viện cũng quyết định mức độ phân tản quyền lực của nhánh lập pháp. Để đánh giá quyền lực của thượng viện, chương này sẽ không tập trung vào các quyền hạn trong tương quan so sánh với các nhánh khác của chính quyền (chẳng hạn như quyền của Thượng nghị viện Hoa Kỳ trong việc phê chuẩn các chức danh thẩm phán Tòa án Tối cao và các quan chức hành pháp cấp cao), mà sẽ tập trung vào sự tham gia mang tính chất định tính của thượng viện trong việc thực hiện các chức năng của lập pháp như thông qua dự luật hoặc sửa đổi hiến pháp.

3. Lựa chọn thành viên thượng Nghị viện

Về cơ bản, có bốn phương thức lựa chọn thành viên thượng nghị viện. Đại diện của các đơn vị hành chính cấp dưới (bang hoặc vùng), được nhân dân của bang hoặc vùng đó bầu trực tiếp, cấu thành nên thượng viện (Argentina, Australia, Indonesia, Italia, Nigeria, Thụy Sĩ, Hoa Kỳ). Bầu cử trực tiếp có hai hình thức. Thí dụ, ở Nigeria, Hiến pháp chia các đơn vị hành chính cấp dưới thành ba khu vực bầu cử thượng nghị sĩ; đối với mỗi khu vực, ứng cử viên có số phiếu cao nhất sẽ trúng cử. Ngược lại, ở Australia, nhân dân mỗi bang bầu ra 6 thành viên thông qua hệ thống tỷ lệ; 6 ứng cử viên có số phiếu cao nhất sẽ trúng cử thượng nghị sĩ. Ở nhiều quốc gia, cơ quan lập pháp của các đơn vị hành chính cấp dưới bầu ra thành viên thượng viện. Các đại biểu này không nhất thiết phải là thành viên cơ quan lập pháp của các đơn vị hành chính cấp dưới (ví dụ Áo, Ethiopia, Ấn Độ). Phương thức này cũng có hai biến thể. Ở một số quốc gia, thành viên thượng viện trúng cử khi có đa số phiếu trong cơ quan lập pháp của đơn vị hành chính cấp dưới; do đó, các đảng chiếm đa số trong cơ quan lập pháp của đơn vị hành chính cấp dưới (một đảng đa số hoặc liên minh đảng đa số) có độc quyền bầu các thành viên của đảng mình. Một số quốc gia đã tìm cách tránh tình trạng này bằng việc áp dụng phương pháp tỷ lệ: các đảng chính trị có đại diện trong cơ quan lập pháp của đơn vị hành chính cấp dưới lựa chọn ứng cử viên của họ, ứng cử viên này sẽ đại diện cho đơn vị hành chính đó trong thượng viện (ví dụ, nếu đơn vị hành chính có 3 ghế trong thượng viện, 3 đảng mạnh nhất có đại diện trong cơ quan lập pháp của đơn vị này có quyền lựa chọn ứng cử viên đại diện cho đơn vị đó ở thượng viện). Nước Pháp lại có một biến thể từ phương pháp này: các thượng nghị sĩ được bầu bởi một hội đồng bầu cử gồm các đại diện của các hội đồng lập pháp (hoặc có tính chất gần như lập pháp) ở các cấp chính quyền (chính quyền trung ương, cấp khu hành chính (départements), cấp vùng, cấp thành phố trực thuộc trung ương). Trên thực tế, 95% số thành viên của hội đồng bầu cử đến từ cấp thành phố trực thuộc trung ương. Ở một số quốc gia khác, chính quyền bang bổ nhiệm thành viên vào thượng viện (chẳng hạn như ở Đức). Trên cơ sở đề cử của chính quyền bang, chính quyền liên bang bổ nhiệm thành viên vào thượng viện (Canada).

4. Các phương thức lựa chọn thành viên thượng viện

Các phương thức lựa chọn thành viên thượng viện có thể dẫn đến sự khác biệt về mức độ trung thành của các thành viên. Câu hỏi đặt ra là các thành viên thượng viện đại diện cho lợi ích của ai, hoặc theo nhận thức của công chúng, các thành viên này đại diện cho lợi ích của ai. Các thành viên được bầu trực tiếp của thượng viện (cột (1) của Hình 2) có thể đảm nhận vai trò đại diện cho nhân dân hơn là đại diện cho chính quyền địa phương; vì vậy, có nhiều khả năng họ không hình thành các quan điểm mang tính chất địa phương, mà sẽ có thiên hướng đại diện cho các đảng phái chính trị của họ. Ngược lại, các thành viên được bầu từ cơ quan lập pháp của đơn vị hành chính cấp dưới (cột (2)) thường có mối liên hệ về mặt tổ chức với chính quyền địa phương, vì vậy các thành viên này có thể đồng thời đại diện cho cả lợi ích quốc gia và lợi ích địa phương. Tuy nhiên, quyền đại diện kép dẫn đến trách nhiệm kép, và điều này có thể làm hạn chế tính hiệu quả của các thành viên khi đại diện cho từng lợi ích nói trên. Tạo lập mối liên hệ chặt chẽ với chính quyền địa phương thông qua thành phần của thượng viện có thể củng cố địa vị chính trị của chính quyền địa phương ở cấp trung ương. Nếu chính quyền bang giới thiệu và bổ nhiệm thành viên vào thượng viện (cột (3)), các thành viên này sẽ chủ yếu đại diện cho quan điểm của chính quyền địa phương, chủ yếu đóng vai trò như những cán bộ hành chính quan liêu hơn là đại diện cho nhân dân. Khi chính quyền trung ương bổ nhiệm thành viên vào thượng viện (cột (4)), các thành viên này sẽ không có vị thế chính trị của người đại diện và phát ngôn cho các đơn vị hành chính cấp dưới, do đó, cả cử tri và chính quyền địa phương sẽ chỉ coi các thành viên này thuần túy như người đại diện thừa lệnh của chính quyền trung ương.

5. Các ưu điểm và hạn chế của các phương thức lựa chọn thành viên thượng viện

Nhận thức được các ưu điểm và hạn chế của các phương thức lựa chọn thành viên của thượng viện nói trên, nhiều nước đã kết hợp hai hoặc nhiều phương thức bỏ phiếu khác nhau ở mức độ khác nhau. Trong khi Nam Phi (60% : 40%), Nga (50% : 50%) và Ấn Độ (95% : 5%) kết hợp phương thức (2) và (3), Tây Ban Nha (80% : 20%) kết hợp phương thức (1) và (2), và Malaysia (37% : 63%) kết hợp phương thức (2) và (4). Áp dụng đồng thời nhiều phương thức không những có thể giảm thiểu một số hạn chế như đã nêu trên, mà còn cho phép các đại biểu thượng viện có thể bảo đảm hài hòa lợi ích của các chủ thể chính trị khác nhau cùng một lúc. Nếu đơn vị hành chính cấp dưới trực tiếp bầu các thành viên thượng viện, cần có phương pháp phân bổ ghế thượng viện khác so với hạ viện nếu như áp dụng phương thức đại diện khác với hạ viện. Thông thường, mỗi đơn vị hành chính cấp dưới có số lượng đại biểu bằng nhau, bất kể quy mô hay dân số của đơn vị đó. Một số ý kiến chỉ trích rằng việc phân bổ ghế thượng viện theo kiểu “cào bằng” như vậy vi phạm nguyên tắc dân chủ: cơ quan lập pháp ở cấp trung ương phải đại diện cho mỗi công dân như nhau. Ví dụ như ở Thụy Sĩ, 23 thượng nghị sĩ đến từ các bang (canton) nhỏ nhất (chỉ đại diện cho 20% dân số) có thể phủ quyết bất kỳ nghị quyết nào của nghị viện.

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )