Mục lục bài viết
1. Vị trí của Quốc hội
Quốc hội là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, thể hiện bản chất dân chủ của một nhà nước, Quốc hội luôn chiếm một vị trí quan trọng trong các quy định pháp luật, mà trước hết là Hiến pháp, về thể chế chính trị nói chung và bộ máy nhà nước nói riêng. Vì lý do đó mà việc tăng cường kiểm soát quyền lực đối với Quốc hội là vấn đề cần quan tâm hàng đầu.
Quốc hội có vị trí đặc biệt quan trọng trong bộ máy nhà nước, Điều 69 Hiến pháp năm 2013 xác định “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.
2. Nhiệm vụ của Quốc hội
Về nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội. Tại hiến pháp sửa đổi 2013, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội được quy định toàn diện, đầy đủ hơn so với các Hiến pháp trước đó. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến và quyền lập pháp, nhưng để bảo đảm cho hoạt động này có hiệu quả, pháp luật đã quy định quy trình các bước, các công đoạn cụ thể phải tuân thủ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Về hoạt động giám sát, Quốc hội có quyền giám sát các hoạt động của Nhà nước về việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật. Các chủ thể có quyền giám sát gồm Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), các cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội.
Quốc hội có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước như mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội; những vấn đề quốc kế dân sinh, quốc phòng, an ninh, đối ngoại; phê chuẩn hoặc bãi bỏ các điều ước quốc tế hoặc tham gia theo đề nghị của Chủ tịch nước. Quốc hội có vai trò đặc biệt trong việc xây dựng, củng cố bộ máy nhà nước từ Trung ương đến địa phương, bầu hoặc phê chuẩn các chức vụ cấp cao trong bộ máy nhà nước ở Trung ương.
Về nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội quy định tại điều 70 của Hiến pháp năm 2013:
“Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:
1. Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật.
2. Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập.
3. Quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
4. Quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước.
5. Quyết định chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà nước.
6. Quy định tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước, chính quyền địa phương và cơ quan khác do Quốc hội thành lập.
7. Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội, Ủy viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng Dân tộc, Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia, Tổng Kiểm toán nhà nước, người đứng đầu cơ quan khác do Quốc hội thành lập; phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; phê chuẩn danh sách thành viên Hội đồng Quốc phòng và An ninh, Hội đồng bầu cử quốc gia.
8. Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.
9. Quyết định thành lập, bãi bỏ Bộ, cơ quan ngang Bộ của Chính phủ; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; thành lập, bãi bỏ cơ quan khác theo quy định của Hiến pháp và luật.
10. Bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
11. Quyết định đại xá.
12. Quy định hàm, cấp trong lực lượng vũ trang nhân dân, hàm, cấp ngoại giao và những hàm, cấp nhà nước khác; quy định huân chương, huy chương và danh hiệu vinh dự nhà nước.
13. Quyết định vấn đề chiến tranh và hòa bình; quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng và an ninh quốc gia.
14. Quyết định chính sách cơ bản về đối ngoại; phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội.
15. Quyết định trưng cầu ý dân.”
3. Kiểm soát quyền lực là gì?
Có thể hiểu, kiểm soát quyền lực nhà nước là toàn bộ hoạt động xem xét, theo dõi, đánh giá để ngăn chặn, loại bỏ những nguy cơ, những hành vi, những việc làm sai trái của các chủ thể trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước bảo đảm cho quyền lực nhà nước được sử dụng và thực hiện theo Hiến pháp và pháp luật.
Thể chế hóa quan điểm của Đảng về kiểm soát quyền lực nhà nước được ghi nhận tại Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (sửa đổi, bổ sung năm 2011) và Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng, khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.
Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, nhiều văn bản luật được ban hành thời gian qua cụ thể hóa nguyên tắc hiến định về kiểm soát quyền lực nhà nước. Theo đó, thể chế và các thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước ngày càng được hoàn thiện. Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng nhận định: “Cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ngày càng rõ hơn và có nhiều chuyển biến tích cực”. Hoạt động xây dựng pháp luật, giám sát tối cao và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước của Quốc hội có nhiều đổi mới, chất lượng và hiệu quả được nâng cao. “Hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp có nhiều đổi mới”.
4. Cơ chế kiểm soát quyền lực đối với Quốc hội
Quyền lực quan trọng nhất Hiến pháp trao cho Quốc hội là quyền lập pháp. Để việc thực hiện đúng mục đích, có giới hạn, bảo đảm các đạo luật được ban hành có tính dân chủ, pháp quyền, đáp ứng yêu cầu quản lý điều hành đất nước, quyền lực này phải được kiểm soát, trước hết và chủ yếu bởi Chính phủ – cơ quan thực hiện quyền hành pháp.
Quyền lực nhà nước gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Ở nước ta, việc thực hiện ba quyền này được Hiến pháp trao cho Quốc hội, Chính phủ và Tòa án nhân dân. Mục đích chính của sự phân công quyền lực này nhằm hạn chế và kiểm soát, bảo đảm quyền lực nhà nước được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật một cách dân chủ, sáng tạo, đúng mục đích, phục vụ lợi ích của Nhân dân, của đất nước.
Được Hiến pháp trao trách nhiệm thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ có chức năng mới là cơ quan thực hiện hành pháp. Điều này mang lại cho Chính phủ một vị thế mới trong bộ máy nhà nước, bảo đảm tính độc lập tương đối hơn trong quan hệ với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp. Theo đó, tạo cơ sở tăng cường tính chủ động, linh hoạt và tính sáng tạo của Chính phủ trong hoạt động, đồng thời thiết lập tiền đề khách quan cho việc Chính phủ có thể tăng cường sự phối hợp và thiết lập sự kiểm soát phù hợp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp.
Với tính chất và vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, Chính phủ là thiết chế có thẩm quyền hành chính cao nhất không chỉ đối với hệ thống hành chính nhà nước mà còn đối với cả hệ thống chính trị. Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước thống nhất đối với tất cả các lĩnh vực đời sống kinh tế – xã hội của đất nước; quản lý thống nhất nền hành chính quốc gia.
Tinh thần chủ đạo xuyên suốt toàn bộ các quy định của Hiến pháp về Chính phủ là bảo đảm tính độc lập tương đối, tăng cường tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo và tính dân chủ pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ. Đây là tư tưởng rất mới tạo tiền đề quan trọng để Chính phủ thực hiện quyền kiểm soát đối với Quốc hội. Ngoài ra, Hiến pháp năm 2013 có hai sửa đổi, bổ sung quan trọng đó là: Bỏ quy định của Hiến pháp năm 1992 về việc Quốc hội ban hành Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và Bổ sung quy định cho phép Thủ tướng Chính phủ được quyền yêu cầu triệu tập kỳ họp bất thường của Quốc hội hoặc đề nghị Quốc hội họp kín.
Bên cạnh đó, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có chức năng phản biện xã hội đối với các dự án luật trước khi Quốc hội xem xét thông qua. Đây là phương thức kiểm soát trước có tính phòng ngừa nhằm góp phần phòng, chống các lợi ích cục bộ, chủ quan, không phù hợp ý chí nguyện vọng của Nhân dân ẩn chứa trong các dự án luật, góp phần nâng cao chất lượng lập pháp. Sau khi luật được Quốc hội xem xét thông qua, Mặt trận Tổ quốc các cấp lại tiến hành giám sát việc tổ chức thi hành pháp luật; góp phần kiểm soát quyền lực Nhà nước (KSQLNN) trong quá trình thực hiện pháp luật.
Qua đây có thể thấy mô hình tổ chức quyền lực nhà nước thống nhất, tất cả quyền lực thuộc về Nhân dân. Bộ máy cơ quan nhà nước trong quá trình vận hành, hoạt động hài hòa theo cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát lẫn nhau giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
5. Quan điểm về giải pháp nâng cao khả năng kiểm soát quyền lực đối với Quốc hội
Quan điểm cá nhân về giải pháp nâng cao khả năng kiểm soát quyền lực đối với Quốc hội theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013. Chúng ta cần xác định rõ hơn vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan nhà nước. Đây là nhiệm vụ, cũng là giải pháp hết sức quan trọng, bởi thực hiện được giải pháp này thì chức năng của từng cơ quan nhà nước sẽ rõ ràng, không chồng chéo, không bỏ sót; như vậy, hoạt động của bộ máy nhà nước mới thống nhất và hiệu quả. Khi các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp được xác định rõ ràng thì việc phối hợp, kiểm soát quyền lực mới hiệu quả, tránh được tình trạng lạm quyền, lộng quyền, độc đoán hoặc buông lỏng quyền lực.
Thứ nhất: Cơ chế tự kiểm soát của Quốc hội
Hiện nay chưa hình thành cơ chế kiểm soát ngược lại từ phía quyền hành pháp và quyền tư pháp đối với quyền lập pháp. Trong bản thân quyền lập pháp cũng phải hình thành cơ chế tự kiểm soát để bảo đảm cho việc thực hiện quyền lập hiến và quyền lập pháp cũng như thực hiện quyền giám sát tối cao và quyết định các vấn đề trọng đại của đất nước đúng Hiến pháp và luật. Ngoài Ủy ban Pháp luật với nhiệm vụ bảo đảm tính hợp hiến và hợp pháp của các dự án luật trước khi Quốc hội xem xét thông qua, chưa hình thành cơ chế trong bản thân Quốc hội để tự kiểm soát hoạt động, bảo đảm hoạt động của Quốc hội phù hợp với Hiến pháp.
Trước khi giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp kiểm soát lẫn nhau thì việc KSQLNN trong bản thân mỗi quyền là hết sức quan trọng. Bởi không kiểm soát được mình thì đừng nói kiểm soát người khác. Các luật tổ chức (như: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật Tổ chức chính quyền địa phương) ban hành sau Hiến pháp năm 2013 chưa có quy định KSQLNN do bản thân tổ chức mình thực hiện. Trong tổ chức và hoạt động lập pháp của Quốc hội cũng cần phải có thiết chế KSQLNN, nhất là kiểm soát hoạt động lập pháp và kiểm soát việc sử dụng ngân sách do chính Quốc hội quyết định cho mình. Hiện nay, tổ chức và hoạt động của Quốc hội chưa có một thiết chế nào kiểm soát.
Thứ hai: Sự giám sát hoạt động lập pháp của Chính phủ với Quốc hội
- Bổ sung thẩm quyền của Chính phủ đề nghị Quốc hội, UBTVQH xin rút lại hoặc chưa thông qua dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình hoặc đề nghị chưa thông qua dự án luật, pháp lệnh do cơ quan khác trình. Thẩm quyền này có thể bổ sung vào Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Ban hành VBQPPL. Đồng thời, sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành VBQPPL theo hướng quy định rõ căn cứ, trình tự, thủ tục thực hiện thẩm quyền này của Chính phủ.
- Xác định rõ hơn và tăng cường vai trò lập pháp của Thủ tướng Chính phủ. Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ, tức là đứng đầu hành chính và hành pháp. Do vậy, trong quan hệ với Quốc hội về lập pháp, Thủ tướng tất yếu phải có những quyền hạn nhất định về công tác lập pháp. Dưới góc độ kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập pháp, cần khẳng định quyền hạn sau đây của Thủ tướng Chính phủ:
- Quyền được đề nghị với UBTVQH cho bổ sung, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (nên bỏ quy định hiện hành giao thẩm quyền này cho Chính phủ); quyền được đề nghị rút dự án luật, pháp lệnh; quyền đề nghị dừng chưa thông qua dự án luật, pháp lệnh. Những điều chỉnh này là để bảo đảm tính linh hoạt, kịp thời.
- Cho ý kiến chỉ đạo về việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh trên cơ sở ý kiến của đại biểu Quốc hội, của UBTVQH đối với những nội dung mới phát sinh hoặc có sự thay đổi lớn so với dự án Chính phủ trình, trừ trường hợp Thủ tướng thấy cần thiết phải trình Chính phủ thảo luận, cho ý kiến.
- Cụ thể hóa thẩm quyền của Thủ tướng được yêu cầu triệu tập kỳ họp bất thường của Quốc hội để thảo luận, thông qua dự án luật khi cần thiết; quyền triệu tập phiên họp bất thường của UBTVQH để thảo luận, cho ý kiến đối với những dự án luật cần trình Quốc hội ban hành khẩn cấp hoặc để thảo luận, thông qua những dự án pháp lệnh nhằm đáp ứng yêu cầu cấp bách trong quản lý điều hành của Chính phủ. Thẩm quyền này của Thủ tướng với tư cách là người đứng đầu cơ quan thực hiện quyền hành pháp là nhằm bảo đảm quyền chủ động của Chính phủ có thể trình Quốc hội bất cứ dự án luật nào vào bất cứ thời điểm nào để kịp thời phục vụ cho hoạt động quản lý, điều hành của mình.
- Trao quyền cho Thủ tướng Chính phủ ký trình Chủ tịch nước công bố luật, pháp lệnh; tham mưu, trình Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội xem xét lại pháp lệnh được thông qua (theo quy định tại khoản 1 Điều 88 Hiến pháp năm 2013).
- Quy định quyền của thành viên Chính phủ được tham dự và phát biểu ý kiến tại các phiên họp Quốc hội, các phiên họp của UBTVQH, các cuộc họp của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong quá trình thẩm tra, thảo luận, xem xét, thông qua luật, pháp lệnh.