1. Tài sản công ở cấp chính quyền địa phương là gì?

Tài sản công được giao cho các cấp chính quyền địa phương trực tiếp quản lý, sử dụng bao gồm tài sản được sử dụng với tư cách là nguồn lực phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ do Nhà nước giao và các tài sản công khác mà chính quyền địa phương có trách nhiệm quản lý để bảo vệ và đưa vào khai thác nhằm phát huy giá trị, phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Điều này cũng có nghĩa là, việc thực hiện quyền quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương chính là một phần quan trọng của việc thực thi chế độ sở hữu toàn dân.

Chính quyền địa phương được giao thực thi những nhiệm vụ quan trọng trong phát triển kinh tế, xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng tại địa phương và đóng góp vào việc thực hiện các mục tiêu phát triển chung của quốc gia. Nguồn lực cần thiết phục vụ cho việc thực hiện các nhiệm vụ này là rất lớn. Bên cạnh đó, các tài sản công khác như tài nguyên tự nhiên, di sản văn hoá, các cơ sở hạ tầng về cơ bản đều toạ lạc ở một địa phương cụ thể. Do vậy, tài sản công do chính quyền địa phương quản lý chiếm tỷ trọng lớn trong tài sản của quốc gia.

2. Pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương

Pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam đã trải qua một quá trình hoàn thiện cùng với quá trình hoàn thiện pháp luật về quản lý tài sản công nói chung. Từ năm 1998, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 14/1998/NĐ-CP ngày 06/3/1998 về quản lý tài sản nhà nước, sau đó là Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008 và gần đây là Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017. Các văn bản này cho thấy, pháp luật về quản lý và sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam chủ yếu được nhìn nhận ở góc độ pháp luật hành chính, trong đó chủ yếu là tài chính công. Theo đó, tài sản do cấp nào quản lý thì cấp đó quyết định việc đầu tư, mua sắm, sử dụng: Bộ Tài chính thực hiện quản lý nhà nước đối với tài sản công tại khu vực hành chính sự nghiệp, tài sản của các dự án sử dụng vốn nhà nước…; việc quản lý nhà nước đối với tài nguyên, đất đai, tài sản hạ tầng do các Bộ chuyên ngành thực hiện; việc định giá đất do các cơ quan chức năng của địa phương xác định và UBND cấp tỉnh quyết định…

3. Về thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương

Thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản công của chính quyền địa phương được xác lập dựa trên các phương diện:

- Phân cấp hành chính;

- Tổ chức quyền lực nhà nước và mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân;

- Quyền năng về mặt dân sự.

Khía cạnh phân cấp hành chính trong quản lý, sử dụng tài sản công thể hiện ở việc chính quyền địa phương được chính quyền trung ương chuyển giao các quyền hạn và trách nhiệm trong quản lý tài sản công. Việc phân cấp về mặt hành chính đòi hỏi việc xác định thẩm quyền về quản lý tài sản phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan được giao quản lý, sử dụng tài sản. Việc phân cấp cũng đòi hỏi thiết lập các định mức, quy trình quản lý, sử dụng tài sản rõ ràng, minh bạch để các cơ quan địa phương thực thi thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản của mình. Việc phân cấp giúp chính quyền trung ương tập trung vào việc hoạch định chính sách, xây dựng chiến lược, quy hoạch về quản lý tài sản, khi mà các hoạt động thực thi về cơ bản đã được chuyển giao cho chính quyền địa phương. Chính quyền trung ương chỉ ra các quyết định cụ thể đối với các tài sản có ý nghĩa quan trọng.

Đối với khía cạnh tổ chức quyền lực nhà nước và mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân, việc thực hiện quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương là kênh quan trọng để tăng cường mối quan hệ giữa chính quyền và người dân địa phương, là cơ sở để chính quyền địa phương thực hiện cam kết với người dân địa phương trong đảm bảo các dịch vụ công cơ bản (giáo dục, y tế, vệ sinh môi trường, chiếu sáng. v.v..) bảo vệ, giữ gìn tài nguyên thiên nhiên, di sản văn hoá tại địa phương. Điều này cũng đòi hỏi bản thân chính quyền địa phương phải có một không gian nhất định để có thể chủ động ra quyết định phù hợp với những điều kiện đặc thù địa phương và với các quy tắc chung về quản lý, sử dụng tài sản công.

Ở khía cạnh dân sự, thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản công của chính quyền địa phương bao hàm việc mang lại cho chính quyền địa phương quyền chủ động tiến hành các giao dịch dân sự, ký kết hợp đồng phục vụ cho quá trình quản lý, sử dụng tài sản cũng như chịu trách nhiệm dân sự (trách nhiệm tài sản) khi thực hiện các hành vi này.

4. Trách nhiệm về quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương

Xuất phát từ đặc thù về thẩm quyền như đã nêu ở trên, trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công bao gồm cả trách nhiệm hành chính, trách nhiệm chính trị và trách nhiệm dân sự. Trách nhiệm hành chính phát sinh từ yêu cầu tuân thủ các quy định về nhiệm vụ, thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản; yêu cầu tuân thủ các quy trình và định mức áp dụng đối với việc quản lý, sử dụng tài sản công và yêu cầu tuân thủ các nguyên tắc, mục tiêu của việc quản lý tài sản. Việc không tuân thủ các quy tắc này sẽ dẫn đến việc chủ thể quản lý phải chịu các hình thức kỷ luật hoặc có thể bị truy tố về mặt hình sự. Ngoài trách nhiệm hành chính, chính quyền địa phương cũng phải chịu trách nhiệm về mặt dân sự. Đây là trách nhiệm đối với các đối tác khi ký kết, thực thi các hợp đồng phát sinh từ quá trình quản lý, sử dụng tài sản và trách nhiệm ngoài hợp đồng đối với những thiệt hại gây ra trong quá trình thực thi quyền quản lý, sử dụng tài sản.

Bên cạnh các trách nhiệm pháp lý hành chính và dân sự, chính quyền địa phương cũng phải chịu trách nhiệm chính trị, được hiểu là chế độ trách nhiệm đòi hỏi các quan chức (chính trị) phải có được sự tín nhiệm của nhân dân hoặc của những người đại diện cho nhân dân. Xem xét mức độ tín nhiệm của người dân đối với hoạt động quản lý, sử dụng tài sản của chính quyền địa phương là một trong những yếu tố quan trọng để có thể thúc đẩy hơn hiệu quả quản lý, sử dụng tài sản công của chính quyền địa phương. Trách nhiệm chính trị đòi hỏi chính quyền địa phương phải giải trình trước người dân địa phương trong việc đảm bảo quản lý, sử dụng tài sản công tại địa phương đúng mục đích, hiệu quả và mang lại lợi ích chung cho người dân. Pháp luật cần có những cơ chế cần thiết để đảm bảo thực hiện chế độ trách nhiệm này.

5. Hoạt động giám sát việc quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương

Do thẩm quyền và trách nhiệm trong quản lý, sử dụng tài sản công của chính quyền địa phương không chỉ được thiết lập trên phương diện hành chính mà cả phương diện chính trị và dân sự, việc giám sát không chỉ được thực hiện theo cơ chế hành chính, bởi cơ quan cấp trên với cấp dưới (từ trên xuống) mà còn cần được thực hiện bởi người dân đối với cơ quan quản lý ở địa phương (từ dưới lên). Do vậy, bên cạnh các quy định về thanh tra, kiểm tra, pháp luật cần thiết lập cơ chế giám sát cộng đồng đối với quá trình quản lý, sử dụng các tài sản công tại địa phương thông qua việc trao quyền và tạo động lực. Quá trình quản lý, sử dụng tài sản công ở địa phương phải được minh bạch hoá, người dân địa phương phải được hưởng lợi từ quá trình này, được tham gia vào quá trình ra các quyết định quan trọng có ảnh hưởng đến lợi ích của họ. Để giám sát có hiệu quả, người dân cũng cần được yêu cầu cơ quan nhà nước cung cấp thông tin về tài sản công, về quá trình quản lý, sử dụng các tài sản này và đưa ra những ý kiến của mình.

6. Ý nghĩa của việc phát huy vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công

Việc phát huy vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công thuộc sở hữu toàn dân có ý nghĩa quan trọng trong việc làm rõ hơn tính thực chất của chế độ sở hữu toàn dân, thể hiện ở các khía cạnh sau:

Thứ nhất, phát huy vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công giúp làm rõ hơn tính pháp lý của chế độ sở hữu toàn dân.

Cho đến nay, có thể nói rằng một số khía cạnh pháp lý của sở hữu toàn dân, chẳng hạn như quyền năng của chủ sở hữu toàn dân, hay cách thức thực thi quyền của chủ sở hữu, đặc biệt đối với các đối tượng sở hữu như đất đai, tài nguyên thiên nhiên... chưa được làm rõ.

Việc làm rõ vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản công cũng góp phần làm cho chế độ sở hữu toàn dân trở nên thực chất hơn. Thông qua vai trò của chính quyền địa phương, người dân địa phương thấy được lợi ích trực tiếp của họ từ quá trình quản lý, sử dụng tài sản công (như quản lý hệ thống hạ tầng đô thị, cây xanh, chiếu sáng, công viên và các tiện ích công cộng khác, các tài nguyên tại địa phương như đất đai, rừng, khoáng sản, di tích lịch sử, di sản văn hoá). Lợi ích trực tiếp này thúc đẩy sự tích cực trong việc bảo vệ tài sản công cũng như giám sát quá trình quản lý, sử dụng tài sản công tại địa phương.

Thứ hai, việc quản lý, sử dụng tài sản của chính quyền địa phương giúp khắc phục sự tách rời chủ sở hữu với người thực thi quyền năng của chủ sở hữu trong chế độ sở hữu toàn dân.

Sự tách rời giữa chủ sở hữu với người thực thi các quyền năng của chủ sở hữu là tất yếu trong chế độ sở hữu toàn dân. Toàn dân là một tập hợp nhiều người, cũng có nghĩa là bất kỳ công dân Việt Nam nào. Tuy nhiên, như đã phân tích, một cá nhân đơn lẻ không thể tự mình yêu cầu thực thi quyền sở hữu này với tư cách chủ sở hữu thành phần của sở hữu toàn dân, bởi việc thực thi đó có thể sẽ không đúng với ý chí của các thành viên còn lại. Chính vì vậy, tài sản thuộc sở hữu toàn dân phải do “Nhà nước đại diện và thống nhất quản lý” (Điều 53 Hiến pháp năm 2013).

Sự tách rời giữa chủ sở hữu với người thực thi quyền năng của chủ sở hữu như trên là phù hợp với nguyên lý chung của pháp luật dân sự. Theo chế định vật quyền trong luật dân sự, quyền đối với vật không chỉ là những quyền dành cho chủ sở hữu mà còn bao gồm những quyền năng pháp luật công nhận cho chủ thể không phải là chủ sở hữu. Nguyên lý này được vận dụng vào việc quản lý, sử dụng tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Khi chủ sở hữu toàn dân không thể tự mình thực thi một cách hữu hiệu các quyền của chủ sở hữu, các quyền phát sinh từ quyền sở hữu phải được phân tách và do các chủ thể khác nhau thực hiện. Người sở hữu không thực thi được quyền năng và người thực thi quyền năng không phải chủ sở hữu.

Sự tách rời chủ thể sở hữu với chủ thể thực thi quyền năng của chủ sở hữu làm phát sinh hai nguy cơ: thứ nhất, chủ thể thực thi quyền năng có thể không được trao đủ quyền để thực thi có hiệu quả quyền quản lý, sử dụng nhằm phát huy giá trị cũng như bảo vệ tài sản khỏi các hành vi xâm phạm; thứ hai, người thực thi quyền năng có thể hành động ngược với lợi ích của chủ sở hữu hoặc không làm hết sức mình trong khi thực thi việc quản lý, sử dụng tài sản. Một khi tài sản không được xác lập quyền sở hữu rõ ràng cùng với đó là sự tách rời giữa chủ thể sở hữu và chủ thể quản lý, sử dụng thì những người có quyền sử dụng một phần tài sản đó thường không tìm cách tối ưu hóa giá trị việc sử dụng, dẫn đến tài sản bị lãng phí, thất thoát hoặc sử dụng tài sản kém hiệu quả. Những nhà kinh tế gọi đây là bi kịch của chung (tragedy of the commons). Trong nhiều trường hợp, việc không đồng nhất về lợi ích của người quản lý và chủ sở hữu đối với cùng một đối tượng tài sản cũng tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng.