1. Tài nguyên nước là gì?

Nước là thành phần môi trường gắn liền với sự tồn tại, phát triển của con người cũng như sự sống trên hành tinh. Vai trò to lớn của nước đối với đời sống con người cũng như tính phức tạp của các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trinh khai thác, sử dụng, tác động tới nước, tất yếu dẫn tới phải bảo vệ tài nguyên nước bằng pháp luật vói những quy định cụ thể về các nguồn nước và nghĩa vụ bảo vệ tài nguyên nước của cộng đồng.

Tuỳ theo tính chất, đặc điểm, của các nguồn nước cũng như yêu câu quản lí, sử dụng chúng vào những mục đích khác nhau, pháp luật phân chia nguồn nước nói chung và các lưu vực sông thành từng loại cụ thể như: Nước mặt, nước dưới đất, nước sinh hoạt, nước sạch, nguồn nước liên tỉnh, nguồn nước nội tỉnh, nguồn nước liên quốc gia, lưu vực sông liên tỉnh, lưu vực sông nội tỉnh... (Điều 2 Luật tài nguyên nước năm 2012).

3. Pháp luật về quản lý tài nguyên nước ở Việt Nam

3.1 Luật tài nguyên nước là gì?

Luật tài nguyên nước là văn bản luật chứa đựng có hệ thống các quy phạm pháp luật quy định và điều chỉnh việc quản lí, bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước; phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra.

Luật tài nguyên nước được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Khoá X, kì họp thứ 3 thông qua ngày 20.5.1998, có hiệu lực kể từ ngày 01.01.1999. Luật khẳng định tài nguyên nước thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lí. Tài nguyên nước bao gồm các nguồn nước mặt, nước mưa, nước dưới đất, nước biển thuộc lãnh thổ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nước biển, nước dưới đất thuộc vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa được quy định tại các văn bản pháp luật khác. Đối với nước khoáng, nước nóng thiên nhiên thì do Luật khoáng sản quy định. Luật tài nguyên nước quy định phạm điều chỉnh và quy định quyền hạn, nghĩa vụ và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc quản lí tài nguyên nước; xác định trách nhiệm của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, các đơn vị vũ trang và mọi cá nhân trong việc bảo vệ tài nguyên nước; xác định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể khi tham gia các quan hệ phát sinh từ việc khai thác, sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước; quy định các tiêu chuẩn về nước sạch để trên cơ sở đó xác định mức độ ô nhiễm, mức độ suy thoái môi trường nước, trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức trong việc bồi thường thiệt hại, khôi phục hiện trạng môi trường.

3.2 Những quy định cơ bản của Luật tài nguyên nước 

Nước là tài nguyên đặc biệt quan trọng, là thành phần thiết yếu của sự sống và môi trường, quyết định sự tổn tại và phát triển bền vững của đất nước, mặt khác, nước cũng có thể gây ra tai họa cho con người và môi trường. Xét về thực trạng, tài nguyên nước của Việt Nam đang ở trong tình trạng suy thoái nghiêm trọng do các nguyên nhân đốt phá, khai thác rừng bừa bãi, nạn khai thác khoáng sản ở đầu nguồn; việc khai thác các nguồn nước một cách quá mức và không đúng quy định, kĩ thuật; nước thải sinh hoạt, nước thải công nghiệp và các chất thải lỏng khác không được xử lí trước khi thải ra các nguồn nước đã gây nên ô nhiễm; trong suốt một thời gian dài, pháp luật bảo vệ tài nguyên nước không được xây dựng đồng bộ, chưa có luật riêng, dẫn đến tình trạng việc quản lí nhà nước đối với tài nguyên nước phân tán, chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn nhau. Trong tình hình đó, để nâng cao hiệu lực quản lí nhà nước, đề cao trách nhiệm của các chủ thể pháp luật tài nguyên nước trong bảo vệ, khai thác tài nguyên nước, Luật tài nguyên nước được ban hành.

Luật tài nguyên nước có 10 chương với 75 điều:

Chương I - Những quy định chung, gồm 9 điều, quy định về quyền sở hữu, sử dụng tài nguyên nước, nguyên tắc quản lí, bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, chính sách quản lí, đầu tư phát triển tài nguyên nước, quy định các hành vi bị nghiêm cấm.

Chương II - Bảo vệ tài nguyên nước, gồm 10 điều, quy định về trách nhiệm, phương thức bảo vệ tài nguyên nước, quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân được phép xã nước thải.

Chương IIl - Khai thác, sử dụng tài nguyên nước, gồm 16 điều, quy định các nguyên tắc, phương thức, biện pháp trong việc điểu hoà, phân phối nguồn nước; quy định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể khai thác, sử dụng tài nguyên nước, quản lí, cấp phép khai thác, sử dụng tài nguyên nước...

Chương IV - Phòng, chống, khắc phục hậu quả lũ lụt và tác hại do nước gây ra, gồm 11 điều, quy định về trách nhiệm, cách thức, phương pháp phòng, chống, khắc phục hậu quả lũ, lụt và tác hại khác do nước gây ra.

Chương V - Khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi, gồm 6 điều, xác định rõ trách nhiệm, phương án, phạm ví bảo vệ công trình thuỷ lợi, bảo vệ đê điều, quy định các hành vi bị nghiêm cấm trong quản lí, khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi.

Chương VI - Quan hệ quốc tế về tài nguyên nước, gồm 4 điều, quy định về nguyên tắc áp dụng trong quan hệ quốc tế, yêu cầu về hợp tác và phát triển tài nguyên nước, giải quyết tranh chấp về nguồn nước quốc tế.

Chương VII - Quản lí nhà nước về tài nguyên nước, gồm 9 điều, quy định nội dung, thẩm quyền quản lí nhà nước về tài nguyên nước, giải quyết tranh chấp về tài nguyên nước.

Chương VIII - Thanh tra chuyên ngành tài nguyên nước, gồm 4 điều.

Chương IX - Khen thưởng và xử lí vi phạm gồm 2 điều. Chương X - Điều khoản thi hành gồm 4 điều. Luật tài nguyên nước năm 1998 ra đời đã cùng với một số văn bản pháp luật khác như Luật thuỷ sản, Bộ luật hàng hải, Luật bảo vệ và phát triển rừng, Luật bảo vệ môi trường... và hệ thống các văn bản của Chính phủ ban hành liên quan đến tài nguyên nước tạo thành hệ thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước, góp phần bảo vệ có hiệu quả nguồn tài nguyên quý giá - yếu tố quan trọng hàng đầu của môi trường sống.

3. Thực trạng quản lý tài nguyên nước ở Việt Nam

Việc quản lý, khai thác và sử dụng có hiệu quả tài nguyên nước có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với sự tồn tại và phát triển của con người vì vậy nó đã trở thành chủ đề quan trọng không chỉ đối với Việt Nam mà luôn là chủ đề được bàn thảo nhiều nhất trên các diễn đàn Quốc tế. Giải quyết các vấn đề liên quan đến tài nguyên nước cần thiết phải xem xét các yếu tố có liên quan trên quan điểm tổng hợp, toàn diện và mục tiêu cuối cùng là đạt được sự hài hòa trong phát triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường.

Trước đây tài nguyên nước được quản lý theo hướng tiếp cận đơn ngành, nghĩa là nước được quản lý theo từng ngành dọc, theo các đơn vị sử dụng nước riêng lẻ và không có sự kết nối.

Để thay đổi nhận thức và cách tiếp cận về quản lý tài nguyên nước, tuyên bố Dublin năm 1992 đã nêu rõ "Quản lý tổng hợp tài nguyên nước là một quá trình đẩy mạnh phối hợp phát triển và quản lý tài nguyên nước, đất và các tài nguyên liên quan, sao cho tối đa hoá các lợi ích kinh tế và phúc lợi xã hội một cách công bằng mà không phương hại đến tính bền vững của các hệ sinh thái thiết yếu", đây được coi là nền tảng của công tác quản lý tổng hợp nguồn nước. Như vậy, quản lý tổng hợp tài nguyên nước không đơn thuần là việc lập quy hoạch, kế hoạch mà đây là một quá trình, trong đó cần nỗ lực quản lý theo hướng tổng hợp, cần giải quyết tốt các mối quan hệ tương tác giữa con người và tự nhiên; giữa đất và nước; giữa nước mặt và nước dưới đất; giữa khối lượng và chất lượng; giữa thượng lưu và hạ lưu; giữa nước ngọt và các vùng ven biển; giữa trong nước và ngoài nước; giữa các đối tượng sử dụng nước.

 Nói một cách tổng quát, Quản lý tổng hợp tài nguyên nước được nhìn nhận với ý nghĩa là: một quá trình để quản lý tài nguyên nước ngày một hiệu lực hơn vì mục tiêu phát triển bền vững; một quan điểm bao trùm từ trách nhiệm nhà nước đến trách nhiệm các tổ chức và cộng đồng khai thác sử dụng hiệu quả tài nguyên nước; và một cách tiếp cận vận dụng hài hòa các dạng thể chế quản lý tài nguyên và dịch vụ nước trong ngành nước.

Cùng chung xu thế phát triển của thế giới, Việt Nam đã chuyển hướng tiếp cận quản lý tổng hợp tài nguyên nước, đặc biệt là sau khi Luật Tài nguyên nước năm 1998 được ban hành. Tuy nhiên, qua hơn 12 năm thực hiện, Luật cũng đã bộc lộ nhiều nhược điểm, bất cập. Đáng chú ý là Luật chưa quy định đầy đủ, toàn diện một số nội dung rất quan trọng của quản lý tài nguyên nước, trong đó có bảo vệ tài nguyên nước. Năm 2012, Luật Tài nguyên nước sửa đổi đã được Quốc hội thông qua nhằm đáp ứng yêu cầu về quản lý tài nguyên nước trước các chính sách phát triển mới của đất nước và phù hợp với bối cảnh phát triển chung của toàn thế giới.

Đất nước ta đang trong quá trình đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, nhu cầu sử dụng nước cho phát triển kinh tế, phục vụ dân sinh ngày càng lớn trong khi nguồn nước có hạn, đặt ra yêu cầu mới về chia sẻ nguồn nước. Sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế đòi hỏi phải chuyển dịch cơ cấu sử dụng nước phù hợp. Mặt khác, biến đổi khí hậu đang gây ra nhiều mối đe dọa đến tài nguyên nước. Trước tình hình đó, chúng ta cần củng cố mạnh mẽ công tác quản lý tổng hợp tài nguyên nước, hoàn thiện chính sách về quản lý và bảo vệ nguồn nước hướng tới sự phát triển bền vững của đất nước.

4. Các yêu cầu về quản lý, bảo vệ tài nguyên nước ở Việt Nam

Mặc dù Việt Nam có 108 lưu vực sông, với 3.450 sông, suối tương đối lớn và tổng lượng nước trung bình hằng năm khoảng 830 tỷ m3, nhưng chủ yếu từ nước ngoài chảy vào và tập trung ở một số lưu vực sông lớn, lượng nước nội sinh chỉ chiếm khoảng 37% tổng lượng nước, bình quân đầu người chỉ đạt khoảng 9000 m3/năm. Nước dưới đất dù có tiềm năng ước tính khoảng 63 tỷ m3/năm nhưng chỉ tập trung ở một số khu vực như đồng bằng Bắc bộ, đồng bằng Nam bộ và khu vực Tây Nguyên.

 Trước yêu cầu khai thác, sử dụng bền vững, bảo đảm an ninh nguồn nước quốc gia trong bối cảnh biến đổi khí hậu, tài nguyên nước Việt Nam đang phải đối mặt với những thách thức chủ yếu sau đây:

- Thứ nhất: nguồn nước có hạn, nguy cơ suy thoái, cạn kiệt nguồn nước có chiều hướng gia tăng: tăng trưởng kinh tế nhanh, đời sống người dân ngày càng cao khiến cho nhu cầu sử dụng nước ngày càng tăng trong khi nguồn nước thì có hạn và hiệu quả sử dụng nước còn thấp. Khai thác nước chưa được kiểm soát chặt chẽ, tình trạng ô nhiễm, suy thoái, cạn kiệt nguồn nước đang ngày càng gia tăng cả về mức độ nghiêm trọng và phạm vi ảnh hưởng.

- Thứ hai: Lũ lụt, hạn hán, xâm nhập mặn, ngập úng, nước biển dâng, các tác động của biến đổi khí hậu tới tài nguyên nước;

- Thứ ba: vấn đề hài hòa lợi ích giữa các đối tượng sử dụng nước ở thượng lưu và hạ lưu: tính cạnh tranh trong khai thác, sử dụng nguồn nước ngày càng tăng, đặc biệt là việc sử dụng nước ở thượng lưu và hạ lưu các sông lớn có hồ chứa thủy điện. Bên cạnh đó, vấn đề sử dụng nước phía thượng lưu của các sông liên quốc gia hiện nay đang tiềm ẩn nhiều nguy cơ ảnh hưởng đến nguồn nước Việt Nam. Gần 2/3 lượng nước của nước ta được hình thành từ ngoài lãnh thổ, nhưng chưa có cơ chế, biện pháp hiệu quả để hợp tác, chia sẻ nguồn nước giữa các quốc gia có chung nguồn nước, trong khi các quốc gia ở thượng nguồn đang tăng cường các hoạt động khai thác, sử dụng;

Với những thách thức này, ngành nước cần định hướng những giải pháp thích hợp để quản lý, khai thác, sử dụng có hiệu quả tài nguyên nước, đảm bào hài hòa về lợi ích giữa các đối tượng sử dụng, đồng thời đáp ứng được các mục tiêu phát triển bền vững của đất nước.

5. Định hướng quản lý, bảo vệ tài nguyên nước hướng tới mục tiêu phát triển bền vững

Để đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước trong những năm tới, đặc biệt để triển khai thực hiện Luật Tài nguyên nước số 17/2012/QH13, trong bối cảnh biến đổi khí hậu, nước biển dâng và hoạt động khai thác sử dụng nước ngày càng gia tăng ở trong nước cũng như ở các quốc gia thượng nguồn các sông liên quốc gia có chung nguồn nước với Việt Nam, công tác quản lý tài nguyên nước trong thời gian tới sẽ tập trung vào một số nội dung chủ yếu sau:

Tiếp tục hoàn chỉnh hệ thống văn bản quy phạm pháp luật theo Luật Tài nguyên nước năm 2012.

Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động khai thác sử dụng nước, xả nước thải, bảo vệ số lượng nước, chất lượng nước; kiểm soát chặt các hoạt động phòng, chống ô nhiễm suy thoái, cạn kiệt các nguồn nước ngay từ khi triển khai đầu tư các dự án phát triển.

Tập trung triển khai các biện pháp, công cụ kinh tế theo quy định của Luật để từng bước ngăn chặn, tiến tới hạn chế dần tình trạng sử dụng nước lãng phí, kém hiệu quả, nhất là thực hiện việc thu tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước.

 Triển khai thực hiện các đề án kiểm kê tài nguyên nước, kiểm kê hiện trạng khai thác sử dụng tài nguyên nước theo Kế hoạch quốc gia về nâng cao hiệu quả quản lý, bảo vệ, sử dụng tổng hợp tài nguyên nước đến 2020 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

Tiếp tục kiện toàn, củng cố và tăng cường bộ máy quản lý tài nguyên nước ở các cấp, nhất là cấp Sở và Phòng Tài nguyên và Môi trường cấp huyện; hình thành tổ chức lưu vực sông và xây dựng cơ chế điều phối, giám sát trong hoạt động quản lý tài nguyên nước ở các lưu vực sông để bảo đảm sự phối hợp đồng bộ của các Bộ, ngành, địa phương trong giải quyết những vấn đề chung trong khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên nước và phòng chống tác hại do nước gây ra trên các lưu vực sông.

Chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu và tác động của việc sử dụng nước phía thượng lưu các nguồn nước liên quốc gia;

Tăng cường hợp tác quốc tế trong lĩnh vực tài nguyên nước, đặc biệt cần xây dựng cơ chế quản lý, khai thác, sử dụng nguồn nước và cơ chế chia sẻ thông tin phục vụ quản lý nguồn nước liên quốc gia;

 Nâng cao năng lực quản lý ở các cấp, cả năng lực chuyên môn phục vụ quản lý, năng lực đàm phán liên quan đến nguồn nước liên quốc gia, năng lực ứng dụng khoa học công nghệ;

Nâng cao nhận thức của cộng đồng và có chính sách phù hợp để thu hút cộng đồng, các tổ chức, các doanh nghiệp tham gia vào việc bảo vệ tài nguyên nước.

Nhận thức được các tồn tại trong thực tế và các thách thức trong tương lai đối với quản lý tài nguyên nước, ngành nước cần có những thay đổi về tổ chức, hoàn thiện về thể chế, xác định được chiến lược phát triển và có chính sách phù hợp để bảo vệ và phát triển tài nguyên nước. Quản lý tài nguyên nước cần đẩy mạnh phối hợp phát triển và quản lý tài nguyên nước với các lĩnh vực có liên quan như đất và các tài nguyên khác sao cho tối đa hoá các lợi ích kinh tế, hài hòa lợi ích giữa các đối tượng sử dụng, đảm bảo sự bền vững của các hệ sinh thái phụ thuộc vào nguồn nước. Các hoạt động quản lý cần được thực hiện thống nhất từ cấp trung ương đến địa phương và quản lý thống nhất theo lưu vực sông, quản lý cả về số lượng và chất lượng. Chính sách bảo vệ tài nguyên nước phải được xây dựng và thực hiện trên cơ sở đánh giá cao giá trị kinh tế của nước và giá trị của nước đối với cộng đồng. Bên cạnh đó, vai trò của cộng đồng trong bảo vệ nguồn nước cần được làm mạnh mẽ hơn, cộng đồng cần có tiếng nói để bảo vệ quyền lợi cho chính mình.

Nói cách khác, đây chính là cách tiếp cận theo hướng quản lý tổng hợp, đảm bảo tài nguyên nước được khai thác, sử dụng bền vững, hướng tới nền tăng trưởng xanh. Dù có nhiều thách thức, ngành nước Việt Nam cũng hội tụ nhiều cơ hội để phát triển. Điều then chốt là chúng ta cần định hướng quản lý cho phù hợp, xác định các chính sách bảo vệ và phát triển nguồn nước và hơn hết, cần nỗ lực hơn nữa trong việc thay đổi nhận thức của toàn cộng đồng về giá trị của tài nguyên nước, về tầm quan trọng của việc bảo vệ nguồn nước để các chính sách quản lý, bảo vệ nguồn nước thực sự đi vào đời sống.