1. Văn bản pháp luật là gì?

Có rất nhiều quan điểm hiện nay về khái niệm văn bản pháp luật, tuy nhiên có thể định nghĩa văn bản pháp luật như sau: Văn bản pháp luật (VBPL) do những chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức theo pháp luật quy định, có nội dung là ý chí của nhà nước, mang tính bắt buộc và được đảm bảo bằng quyền lực của nhà nước.

Văn bản pháp luật bao gồm ba nhóm văn bản là văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính. Mỗi nhóm trong hệ thống VBPL còn có một số nét đặc thù về nội dung, tính chất và vai trò trong quản lý nhà nước.

2. Đặc điểm của văn bản pháp luật

Văn bản pháp luật có những đặc điểm cơ bản sau đây:

- Văn bản pháp luật do những chủ thể có thẩm quyền ban hành

Ở Viêt Nam những chủ thể có thẩm quyền của cơ quan nhà nước bao gồm: Các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp. Các cơ quan nhà nước chỉ được ban hành văn bản pháp luật trong phạm vi, lĩnh vực do mình quản lý mà pháp luật quy định. Ngoài ra, pháp luật còn quy định cho một số chủ thể khác cũng có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật như: Người đứng đầu các cơ quan nhà nước, thủ trưởng một số đơn vị trực thuộc các cơ quan nhà nước,…

Những VBPL mà được ban hành bởi chủ thể không có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về thẩm quyền ban hành thì không có hiệu lực pháp luật.

- Văn bản pháp luật có hình thức do pháp luật quy định

Hình thức văn bản pháp luật bao gồm hai yếu tố cấu thành là tên gọi và thể thức của văn bản.

+ Về tên gọi: Hiện nay pháp luật quy định rất nhiều loại văn bản pháp luật có tên gọi khác nhau như: Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết, thông tư,…

+ Về thể thức: VBPL là quy định cách trình bày văn bản theo một khuôn mẫu, kết cấu nhất định, tạo sự liên kết chặt chẽ giữa hình thức với nội dung và đảm bảo sự thống nhất trong hoạt động của hệ thống cơ quan nhà nước.

- Văn bản pháp luật được ban hành theo trình tự, thủ tục nhất định

VBPL được ban hành theo thủ tục, trình tự theo quy định của pháp luật như Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật khiếu nại, tố cáo,…Với mỗi VBPL cụ thể thì có các quy định về thủ tục riêng nhưng nhìn chung đều bao gồm những hoạt động mang tính chuyên môn, nghiệp vụ có vai trò trợ giúp cho người soạn thảo, tạo cơ chế trong việc phối hợp, kiểm tra giám sát của những cơ quan có thẩm quyền đối với việc ban hành VBPL.

- Văn bản pháp luật chứa đựng ý chí của chủ thể

Nội dung của VBPL chứa đựng ý chí của chủ thể ban hành. Ý chí được biểu hiện qua hai hình thức đó là qua các quy phạm pháp luật thì bao gồm cấm, cho phép, bắt buộc hoặc qua những mệnh lệnh của chủ thể là người có thẩm quyền.

- Văn bản pháp luật mang tính bắt buộc và được nhà nước đảm bảo thực hiện

Nhà nước có thể áp dụng nhiều biện pháp khác nhau như: tuyên truyền, giáo dục hoặc cưỡng chế. Nếu các tổ chức, cá nhân có liên quan không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các nội dung của văn bản pháp luật thì phải chịu trách nhiệm pháp lý trước nhà nước.

3. Phân loại văn bản pháp luật

Văn bản pháp luật gồm 03 nhóm như sau: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính.

- Văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015.

Văn bản quy phạm pháp luật có chứa đựng các quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn, là cơ sở để ban hành ra các văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính.

Ví dụ: Hiến pháp, Luật, Bộ luật,…

- Văn bản áp dụng pháp luật

Văn bản áp dụng pháp luật là văn bản do những chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục quy định, có chứa đựng những mệnh lệnh cá biệt, áp dụng một lần trong một trường hợp cụ thể. 

Khác với văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật chứa đựng quy tắc xử sự cụ thể, áp dụng cho một chủ thể xác định và được abn hành trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật.

Ví dụ: Quyết định bổ nhiệm, quyết định khen thưởng,…

- Văn bản hành chính

Văn bản hành chính là những văn bản được ban hành nhằm triểm khai thực hiện văn bản pháp luật của cấp trên đối với cấp dưới trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Văn bản hành chính không quy định cụ thể về tên gọi, thẩm quyền, nội dung.

Ví dụ: Quyết định về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm Luật giao thông đường bộ.

3. Khái niệm hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật

Hiệu lực của Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là tính bắt buộc thi hành của văn bản quy phạm pháp luật trong một giai đoạn nhất định, trên một không gian nhất định và đối với những chủ thể pháp luật nhất định (cá nhân, cơ quan, tổ chức).

4. Quy định chung Về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật

Thời điểm có hiệu lực của VBQPPL là mốc thời gian văn bản bắt đầu phát huy hiệu lực và có giá trị ràng buộc lên đối tượng điều chỉnh của nó (trong một phạm vi không gian xác định). Nói cách khác kể từ mốc thời gian này, VBQPPL có thể được viện dẫn làm căn cứ pháp lý giải quyết các vụ việc thực tế phát sinh trong đời sống xã hội. Thời điểm có hiệu lực của VBQPPL được quy định tại điều 151 Luật 2015, sửa đổi bổ sung năm 2020 (gọi tắt là Luật 2015) gồm 2 Khoản. Khoản 1 xác lập nguyên tắc chung cho trường hợp phổ quát trong khi Khoản 2 xác lập nguyên tắc cho trường hợp đặc biệt (VBQPPL ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn). Có thể thấy đây là cách xây dựng điều luật kín kẽ, đảm bảo không có một trường hợp ngoại lệ bất quy tắc nào trong việc xác định thời điểm có hiệu lực của văn bản, từ đó tránh sự tùy tiện của chủ thể ban hành.

Về nguyên tắc phổ quát, VBQPPL không được phép có hiệu lực pháp lý ngay lập tức mà thời điểm có hiệu lực phải cách thời điểm văn bản đó được thông qua hoặc ký ban hành một khoảng thời gian nhất định được tính bằng ngày. Điều này đảm bảo tạo điều kiện thuận lợi cho công tác tổ chức triển khai của các chủ thể hữu quan cũng như tống đạt thông tin đầy đủ đến các cá nhân, tổ chức là đối tượng điều chỉnh trực tiếp của văn bản. Nếu như khoảng thời gian “chờ” tối thiểu 45 ngày đối với VBQPPL của trung ương được cho là phù hợp và tiếp tục được kế thừa từ khoản 1 Điều 78 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (sau đây gọi là Luật 2008) thì việc tính thời điểm có hiệu lực đối với VBQPPL của chính quyền địa phương có nhiều điểm đổi mới. Thứ nhất, Luật 2015 đã thống nhất hóa nguyên tắc “thời điểm có hiệu lực của văn bản phải được quy định ngay trong chính văn bản đó” đối với tất cả các loại VBQPPL của tất cả các chủ thể. Trước đây, chỉ VBQPPL của trung ương (được điều chỉnh theo Luật 2008) mới bắt buộc phải ghi rõ thời điểm có hiệu lực tại văn bản, còn các VBQPPL của địa phương (được điều chỉnh theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004) thì sẽ theo công thức mặc định để nội suy thời điểm bắt đầu có hiệu lực dựa vào ngày nó được thông qua (nếu là Nghị quyết của Hội đồng nhân dân) hoặc ngày nó được ký ban hành (nếu là Quyết định của Ủy ban nhân dân).

Chủ thể có thẩm quyền sẽ chỉ ghi rõ thời điểm có hiệu lực vào trong văn bản nếu muốn văn bản đó có hiệu lực muộn hơn so với công thức mặc định. Về điểm này, theo tác giả lối quy định của Luật 2015 là phù hợp, vừa đảm bảo tinh thần pháp chế, vừa nâng cao trách nhiệm của chủ thể ban hành mà vẫn trao cho họ quyền chủ động nhất định. Lấy ví dụ, Nghị quyết của HĐND tỉnh thay vì sẽ có hiệu lực sau 10 ngày kể từ ngày thông qua thì nay do HĐND tự quyết định thời điểm có hiệu lực miễn sao không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày được ký ban hành. Đối với VBQPPL của cấp huyện và cấp xã, khoảng thời gian trù bị tối thiểu được quy định lại thành một mức duy nhất là 7 ngày thay vì phân biệt như trong Luật 2004 (7 ngày đối với cấp huyện, 5 ngày đối với cấp xã). Đây là điểm hợp lý thứ hai, cách quy định này tạo sự đơn giản hóa trong việc vận dụng và cũng phù hợp với điều kiện thực tế. Điểm đổi mới thứ ba cũng được đánh giá là hợp lý và khả thi đó là mốc thời gian “ngày được thông qua” không còn được sử dụng mà Luật 2015 thống nhất sử dụng mốc “ngày được ký ban hành” để khống chế thời điểm có hiệu lực đối với VBQPPL của địa phương bất kể đó là Nghị quyết của HĐND hay Quyết định của UBND. Bên cạnh những điểm sáng nêu trên, quy định tại Khoản 1 Điều 151 vẫn còn tồn tại một vấn đề như sau: Luật chỉ nhắc đến VBQPPL của cơ quan nhà nước trung ương, vậy VBQPPL do các chủ thể là cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành thì thời điểm có hiệu lực sẽ được xác định như thế nào? Thông tư của Bộ trưởng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao hay Quyết định của Tổng kiểm toán nhà nước có cần tuân theo nguyên tắc phổ quát nêu trên không? Tác giả kiến nghị cụm từ “cơ quan nhà nước trung ương” cần được sửa thành “cá nhân, cơ quan nhà nước có phạm vi thẩm quyền ở cấp trung ương”.

Về nguyên tắc cho trường hợp đặc biệt, VBQPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành kèm theo một số điều kiện liên quan đến việc công khai văn bản. Nguyên tắc này không mới mà đã được ghi nhận từ trong Luật 2008 (việc nới rộng thời hạn phải đăng công báo kể từ khi văn bản được thông qua hoặc ký ban hành từ 2 lên 3 ngày không phải là đổi mới đáng kể). Nếu xét bản thân nội dung của khoản 1 Điều 151 thì quy định này hoàn toàn phù hợp và cần tiếp tục duy trì để tạo sự linh hoạt cho hoạt động lập pháp, lập quy trong những tình huống cần phản ứng nhanh. Tuy nhiên, điều đáng bàn nằm ở Điều 146 về các trường hợp VBQPPL được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn.

Nhóm trường hợp thứ nhất được quy định tại Khoản 1 gồm: (i) Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; (ii) trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; (iii) trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội. Có tác giả khẳng định rằng quy định này có sự trùng lặp bởi trường hợp (ii) đã nằm trong trường hợp (i). Bên cạnh đó, Luật 2015 không liệt kê đầy đủ các trường hợp nào được coi là tình trạng khẩn cấp mà viện dẫn đến “pháp luật về tình trạng khẩn cấp”, có thể hiểu đó là Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2002 (vẫn có hiệu lực đến thời điểm hiện tại). Song Pháp lệnh trên dường như là một văn bản thuộc nhóm bí mật nhà nước khi không thể tra cứu toàn văn trên các cơ sở dữ liệu về hệ thống pháp luật.

Từ đây nảy sinh một sự nghi ngại về nguy cơ chủ thể ban hành lạm dụng việc xây dựng, ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn bằng cách gán nó vào một “trường hợp khẩn cấp” mà không thể đối chiếu chính xác rằng có được pháp luật định trước hay không.

Về nhóm trường hợp tại Khoản 2, người viết cho rằng sự bổ sung này là hợp lý, bởi văn bản được ban hành để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của một VBQPPL khác trong một thời hạn nhất định bản thân nó không chứa ý tưởng lập pháp mà chỉ xác định lại hiệu lực pháp lý cho một văn bản đang có hiệu lực nên không cần thiết phải trải qua tất cả các thủ tục như quy trình đầy đủ. Các văn bản này thường có vòng đời ngắn và mang giá trị điều chỉnh lâm thời nên cần ưu tiên sự kịp thời, nhanh chóng trong khâu ban hành.

Như vậy về cả mặt thực tiễn lẫn khoa học đều có cơ sở để cho phép ban hành những văn bản thuộc nhóm này theo thủ tục rút gọn. Tuy nhiên, Luật hiện hành chưa đề cập đến việc ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn để kéo dài hiệu lực của một VBQPPL lẽ ra sẽ chấm dứt hiệu lực theo một căn cứ khác, đây là tình huống trên thực tế tuy không xảy ra nhiều nhưng sẽ không tránh khỏi. Về nhóm trường hợp tại khoản 3, tác giả cho rằng cần mở ra thêm cả khả năng ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn để kịp thời thực hiện các ĐƯQT mà nước ta là thành viên, từ đó giải quyết tốt hơn nhu cầu nội luật hóa các ĐƯQT đang dần trở thành một loại nguồn quan trọng của pháp luật Việt Nam. Tác giả kiến nghị sửa đổi theo hướng gộp khoản 2 và khoản 3 Điều 146 lại làm một và bổ sung thêm các khả năng nói trên, có thể nghiên cứu cách diễn đạt như sau:

“2. Trường hợp để bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản quy phạm pháp luật đã được thay thế bằng văn bản quy phạm pháp luật khác hoặc không còn được áp dụng trên thực tế; ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn và trường hợp cần ban hành ngay văn bản để thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.”

5. Quy định mới về thời điểm có hiệu lực của VBQPPL.

- Thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần VBQPPL được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn:

+ 45 ngày kể từ ngày thông qua/ký ban hành với VBQPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương.

+ 10 ngày kể từ ngày thông qua/ký ban hành với VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh (trước đây quy định không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh).

+ 07 ngày kể từ ngày thông qua/ký ban hành với VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã (trước đây quy định không sớm hơn 07 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã).

- VBQPPL ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua/ký ban hành, đồng thời phải được:

+ Đăng ngay trên cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành.

+ Đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng.

+ Đăng Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam chậm nhất là 03 ngày kể từ ngày công bố/ký ban hành với VBQPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương; hoặc đăng công báo tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chậm nhất là 03 ngày kể từ ngày thông qua/ký ban hành với VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh (trước đây quy định đăng Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hoặc Công báo tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chậm nhất là sau 03 ngày kể từ ngày công bố/ký ban hành).